Sanction du Droit international. — De toutes les objec

I?JTRODUCTIO?J 41

lions présentées contre le Droit international, la plus communément invoquée parce qu'elle paraît la plus saisissante est celle que Ton tire de son défaut de sanction.

Faute d'autorité supérieure pour trancher les conflits entre les Etals, dit-on, les parties intéressées sont livrées à elles-mêmes pour soutenir leurs revendications quand celles-ci, si légitimes qu'elles soient, n'obtiennent pas satisfaction, et la seule solution possible est urt appel à la force, c'est-à-dire à la guerre ; le canon reste pour les Etats ce qu'il était pour les rois : Vultima ratio! Mais la guerre elle-même n'est que l'expression de la force ; son résultat, l'histoire le montre bien, n'est nullement adéquat par lui-même à la justice de la cause qui triomphe. Loin de là, la guerre peut être si peu l'expression du Droit dans les conflits internationaux que, comme le remarquent MM. Funk-Brentano et Sorel, elle demande au Droit international lui-même son règlement et sa justification.

Il est aisé de répondre que le Droit international peut parfaitement exister comme Droit sans avoir de sanction. Le Droit interne existe, de l'aveu de tous, bien qu'il n'en soit pas toujours pourvu ou que, en ayant une, il soit violé au mépris de la sanction générale établie. Aux époques de civilisation peu avancée, ce Droit interne, consacré par la coutume ou imposé par une autorité quelconque, n'avait d'autre sanction que celle de la force, chaque partie cherchant à faire triompher par ellemême ses revendications qu'elle prétendait fonder sur le Droit admis. De nos jours encore, on trouve certaines parties du Droit interne dont l'existence est indéniable et qui manquent totalement de sanction; telles sont les obligations naturelles qui existent juridiquement sans que la loi les appuie d'une action ; tel est également le Droit constitutionnel dont les violations, par leffet d'une Révolution triomphante, deviennent le Droit à leur tour, sans qu'on puisse méconnaître l'existence véritable de la loi constitutionnelle qui les a précédées. On a prétendu que le Droit international n'existerait qu'à la condition d'être garanti dans son observation par un pouvoir supérieur comme celui qui domine les Etats dans une fédération ou une confédération, par exemple la Cour suprême de l'Union américaine. Mais est-ce que la guerre de sécession aux Etats-Unis et les agissements de la Prusse en Allemagne, de 1864 à 1866, ont été écartés par

l'autorilé commune de celte fédération et de celte confédération? Faut-il en conclure que les violations du Droit commun de ces Etals l'ont empêché d'exister?

D'ailleurs, pour ne pas être certaine et régulièrement organisée, la sanction du Droit international n'en existe pas moins. Elle se trouve dans les conséquences ordinaires des actes accomplis en violation des règles de raison et de justice qui doivent présider aux rapports internationaux et dont lensemble forme le Droit international, abstraction faite de toute promulgation, de toute interprétation judiciaire et de toute mesure coercitive nettement définie. La violence appelle les représailles plus ou moins tardives ; un traité abusif imposé par la force prépare pour l'avenir les revendications de tout un peuple qui mettra peut-être un temps fort long à constituer les ressources nécessaires pour les appuyer. La brièveté de la vie humaine ne permet pas toujours de voir également la violation du Droit international et les conséquences qui frappent ses auteurs ; mais si Ton regarde, dans son ensemble et par longues périodes, le cours des événements, on est frappé de l'harmonie évidente qui existe entre le respect du Droit international et la prospérité des peuples, entre leurs iniquités et leurs malheurs. Quand M. Thiers demandait à l'Allemagne, après la chute du second Empire : « A qui donc faites-vous la guerre ?» ; le célèbre historien allemand Ranke répondit, avec un sens profond et en évoquant les souvenirs du ravage du Palatinat : « à Louis XIV ! ». C'est qu'en effet, suivant la sublime parole de Schiller, « L'histoire du monde est le tribunal du monde ! »

Cette sanction ordinaire du Droit international se trouve particulièrement assurée depuis que les Etats, ayant le sentiment de leur intérêt commun à compter du traité de Westphalie de 1048, se préoccupent de maintenir l'équilibre européen, et tendent à se coaliser pour arrêter les empiétements excessifs de l'un d'eux, surtout lorsqu'ils sont réalisés au mépris des droits reconnus.

De nos jours enfin, une sanction nouvelle exerce une action de plus en plus considérable, c'est celle de l'opinion publique. Cet élément, dont on a déjà vu la naissance et l'influence générale (V. n*** 25, 26), détermine une préoccupation ordinaire dans les gouvernements contemporains de n'agir que conformé-

ment aux règles du Droit international, ou tout au moins de préparer leur attitude de façon à ne pas être accusés d'un dédain complet de ces règles. On voit ainsi le Droit international, qui n'en est encore qu'à la phase d'état de conscience générale du monde civilisé, trouver sa sanction dans cette conscience même révélée par la voix de l'opinion publique, et dans la crainte natiu*elle de voir les protestations de celle-ci se traduire par une résistance matérielle ou une répression violente des autres Etats si elles ne sont pas écoutées. Les manifestes justificatifs, publiés si souvent de nos jours par les Puissances au début d'une entreprise susceptible de provoquer les critiques des autres Etats, sont ainsi de véritables plaidoyers plus ou moins sincères devant le tribunal de l'opinion publique et en perspective d'une sanction plus ou moins redoutée.

40. CAractère positif du Droit international. — Au fond, les objections présentées contre le Droit international tendent beaucoup plus à nier son caractère de droit positif qu'à méconnsûtre son existence comme Droit théorique et rationnel. On ne voudrait voir en lui qu'un ensemble de principes de raison, une sorte de morale dans les rapports internationaux, Tabsence de loi internationale proprement dite rendant impossible un Droit positif des relations entre les Etats. Celte manière de voir, déjà ancienne, professée par Hobbes, par Pufendorf et toute l'école idéaliste, est encore soutenue par bon nombre de publicistes anglo-américains, notamment par John Austin et par Lorimer.

Mais nous devons dire que l'absence d'une prescription législative, de tribunaux et de sanction organisée, impuissante, ainsi que nous l'avons étabh (V. n*" 38 et 39), à démontrer l'inexistence du Droit international comme science et comme conception rationnelle, est également sans portée pour prouver qu'il ne peut être un véritable Droit positif. Le défaut de ces éléments montre seulement un état d'imperfection du Droit international qui en est encore à une phase primitive de son évolution par laquelle le Droit interne a lui-même passé, sans qu'on songeât à nier son caractère positif.

Si l'on invoque l'absence de législation dans le Droit international, il sufiltxle remarquer que le Droit interne, à ses débuts et pendant des siècles, a été généralement coutumier, formé par la pratique générale des justiciables, comme à Rome et

dans l'ancienne France, sans qu'une loi proprement dite le consacrât. La législation écrite le maintient quelquefois comme tel, pu comme expression de la conscience humaine, en défendant au juge de s'abstenir sous prétexte de silence des textes, et en lui commandant ainsi de recourir aux usages suivis ou aux inspirations de sa propre raison (art. 4 C. civil). Enfin il est un droit, d'un caractère parfaitement positif, qui souvent n'est formé que d'anciennes traditions, c'est le Droit constitutionnel dans nombre de pays, par exemple en Angleterre.

Veut-on se prévaloir de l'absence d'autorité judiciaire ? Mais le premier Droit interne n'a été longtemps appliqué que par un recours brutal à la force individuelle. C'est relativement tard que la procédure, avec l'organisatioti de tribunaux réguliers et permanents, s'est montrée ; elle n'a même été pendant longtemps qu'une forme de régularisation de la force privée, comme le montrent notamment le symbolisme des actions de la loi rappelant le combat des particuliers, à Rome, et le duel judiciaire au moyen-âge. Jusque dans les organisations sociales les plus perfectionnées, on trouve certaines parties du Droit interne, et non les moins importantes, pour Tobserva'tion desquelles aucun tribunal n'est constitué, aucune procédure n'est prévue. Tel est le Droit constitutionnel ; si la constitution de l'an VIII a confié au Sénat la mission plus théorique que pratique de la faire respecter, combien de constitutions qui n'ont rien prévu à cet égard. Cela les empêche-t-il d'être un Droit positif?

Il est essentiel, en efl^et, de bien se pénétrer de cette idée que le Droit positif ne se forme pas par le concours de tribunaux chargés de l'appliquer, mais bien par l'assentiment général des sujets de ce Droit pour en accepter les dispositions et pour s'y soumettre. C'est grâce à cet assentiment général, renforcé par l'habitude et par l'éducation dans un milieu social déterminé, que le Droit conserve son autorité souveraine et reçoit son application ordinaire, ce qui lui donne le caractère d'un vrai Droit positif. L'intervention des tribunaux n'est et ne peut être qu'une exception, car leur puissance ne serait jamais assez considérable pour résister à une opposition absolue des masses; elle doit nous apparaître comme un progrès d'organisation sociale permettant à l'ensemble, par l'intermédiaire des juges, d'éclairer les cas d'appréciation difficile et de triompher des résistances

de quelques-uns au Droit généralement admis. Pour attribuer au Droit international un caractère positif, il suffit donc que nous trouvions une adhésion à ses principes dans l'ensemble des Etats qui doivent être assujétis à son application ; or cette adhésion ne saurait être douteuse. L'acceptation du Droit des gens, tel que le comprend actuellement la conscience de Thumanité civilisée, a été nettement affirmée par les Etats européens dans la déclaration d'Aix-la-Chapelle du 15 novembre 1818, dans le traité de Paris du 30 mars 1856, art. 7, et pour le Droit international maritime dans la déclaration du 16 avril 1856. On la retrouve dans des conventions spéciales, par exemple dans le traité du 8 mai 1871, conclu à Washington entre l'Angleterre et les Etats-Unis pour poser, à propos de l'affaire de VAiabama, des principes d'arbitrage conformes au Droit des gens.

On la voit enfin dans des lois ou des déclarations émanant de tel Etat et indiquant son intention de suivre les règles du Droit international reconnu par Tensemble des pays : nous citerons la loi italienne dite des garantieSy du 13 mai 1871, pour fixer la condition du Saint-Siège, et les nombreuses lois sur l'extradition, l'exterritorialité des agents diplomatiques, la neutralité, etc.

Ces adhésions nous suffisent, car comme disent Aubry et Rau (t. I, p. 5, V édit.) : « Toute règle légitimement susceptible de devenir l'objet d'une coercition extérieure est, par cela même, une règle juridique ; l'absence d'institutions propres à en assurer l'observation ne la prive pas de ce caractère et ne lui enlève pas son autorité intrinsèque ».

Du reste, dans une certaine mesure, le Droit international peut trouver dans des juridictions organisées son interprétation et sa garantie de sanction.

En vertu de son adhésion à ce Droit général, un pays peut, dans les circonstances où ils deviennent compétents d'après la loi qui les régit, faire rendre par ses tribunaux des sentences qui confirment les règles du Droit international. Ces décisions sont innombrables, telles que, en France, celles relatives à la compétence à l'égard des Etats étrangers (Cass., 22 janvier 1849, Sir., 49. 1. 82); à l'application et au maintien des traités (Cass., 23 novembre 1854, Sir., 54. 1. 811); à la condition de la mer territoriale (Cass., 29 février 1868, Dali., 68. 1. 412); etc.- Il

faut y ajouter les sentences rendues par les tribunaux de prises, dans les différents pays, pour apprécier la validité d'une capture maritime au point de vue des règles ordinaires du Droit international maritime. Mais on ne doit voir dans ces jugements, rendus au nom de la souveraineté de chaque Etat, qu'une manifestation unilatérale d'adhésion au Droit international; on ne saurait y trouver des décisions exprimant l'accord commun des Etats et constituant ainsi des sentences émanant d'un véritable tribunal du Droit des gens. Ce dernier caractère ne se trouve que dans les juridictions organisées par les Etats intéressés, soit d'une manière accidentelle et à propos d'une difficulté spéciale, comme dans les arbitrages, soit d'une façon permanente et pour une catégorie d'affaires, comme dans les commissions internationales chargées de régler la navigation du Danube et du Congo (V. n® 430, S^^-ô"*). On propose, comme idéal, l'organisation d'un tribunal d'arbitrage permanent qui donnerait complètement au Droit international l'élément d'interprétation et d'application que possède déjà le Droit interne.

41. Rapport du Droit international théorique et du Droit international positif. -^ En dehors de la tentative de Hobbes, de Pufendorf et de l'école purement idéaliste, aujourd'hui abandonnée, par laquelle on essaya de ne conserver que le Droit naturel pour régler les rapports internationaux en écartant toute idée d'un Droit positif entre les Etats, la méthode inaugurée par Grotius, continuée par Wolff et Vattel, a toujours consisté à poser d'abord les principes du Droit théorique et à ne passer qu'ensuite à l'examen des règles positives consacrées par la pratique en les subordonnant aux premiers. Comme l'a remarqué Summer-Maine, l'influence générale du Droit romain identifié avec la conception rationnelle des rapports juridiques et considéré comme le Droit commun de l'humanité, ytw geniium, facilita et détermina peut-être cette façon de procéder. Sur la base de ce Droit réputé absolu et universel, on édifia un système théorique et à priori de Droit international, sans se préoccuper tout d'abord des règles suivies en fait. En agissant ainsi, Grotius et ses successeurs se sont nettement trompés, car la conception d'un Droit international théorique n'a pu naître qu'après une pratique des rapports internationaux réglée par des usages et des conventions plus ou moins bien déterminés,

et Grotius lui-même, créateur du Droit international théorique, doit bien puiser ses exemples dans Tantiquité la plus reculée. Le Droit international théorique étant ainsi, historiquement, de beaucoup postérieur au Droit positif, il faut Tenvisager non comme une conception purement rationnelle et à priori^ mais comme la critique du Droit positif déjà appliqué. La vraie méthode est d'observer les faits, c'est-à-dire les rapports internationaux et la manière dont ils sont réglés dans leur évolution historique, ce qui conduit à la connaissance du Droit international positif; ensuite on dégage, par une synthèse scientifique, les rapports qui se manifestent comme suffisamment constants et universels, et Ton aboutit ainsi à la formule des lois, expressions de ces derniers rapports. Enfin, et ceci constitue l'art du jurisconsulte en Droit international, par la critique des résultats obtenus dans le Droit positif déjà suivi et par la combinaison des lois générales des rapports internationaux, on peut arriver à créer des institutions ou des règlements particuliers susceptibles de donner les meilleures conséquences au point de vue des intérêts des Etats. Pour exprimer par un exemple ces trois phases du développement de toute question du Droit international, on peut remarquer que la constatation de fait que les conflits des Etats se dénouent par la guerre conduit à cette loi générale que les résultats des hostilités ne sont pas, par euxmêmes, adéquats au but visé et, par conséquent, peut aboutir à des tentatives plus ou moins heureuses pour organiser, sous forme d'arbitrage ou même de tribunal permanent, une juridiction qui tranche ces conflits en donnant toute satisfaction aux intéressés. La synthèse scientifique des rapports internationaux observés dans l'histoire permet de dégager deux tendances qui forment comme les lois fondamentales du Droit international : la tendance particulariste ou individualiste par laquelle chaque peuple, obéissant à ses influences particulières de race, de mœurs, de tradition, de religion, d'intérêts, cherche à se soustraire, dans son indépendance, à toute immixtion étrangère ; et la tendance cosmopolite qui, par une sorte d'extension de l'instinct de sociabilité, pousse les sociétés elles-mêmes, comme les individus dans chaque société, à se rapprocher, parfois même à s'unir et à régler d'un commun accord leurs relations réciproques (V. n* 4).

On peut, au point de vue de Tart des rapporte internaffonaux, s'orienter, suivant les circonstances, dans le sens de Tune ou de Tautre de ces deux tendances. Les uns ont songé à marquer davantage la tendance particulariste par des groupements de nationalités substitués aux groupements actuels par Etats ; d'autres à la supprimer par la création d'un gouvernement unique pour tous les Etats. Dans le sens de la tendance cosmopolite, beaucoup travaillent à un plus grand rapprochement par la création soit d'un tribunal arbitral permanent entre les Etats, soit de Congrès généraux périodiques, soit même d'une vaste confédération des puissances formant les Etats-Unis d'Europe, voire même du monde civilisé. Quoi qu'il en soit de ces tentatives, dont la plupart sont si loin encore de leur réalisation qu'elles passent pour chimériques, il semble bien que l'effort général de Tart dans les relations internationales doive être de développer la tendance cosmopolite. 11 est facile de voir que l'humanité est encore trop près de l'époque où un esprit d'exclusivisme absolu isolait les Etats et où le rapprochement commençait à peine à se dessiner.

42. Béflnition du Droit international. — Après les explications qui précèdent, il semble presque inutile de donner de notre science une définition qui n'ajouterait rien de plus précis et qui risquerait peut-être d'en fausser la notion. Il n'est guère d'auteurs qui n'aient donné une définition particulière ; ces innombrables définitions diffèrent les unes des autres beaucoup plus peut-être par la forme que par le fond, ou par ce fait que quelques-unes veulent comprendre le Droit théorique et le Droit positif, tandis que d'autres ne visent que l'un ou l'autre ; comme par ce fait que les unes indiquent certaines sources du Droit international ou certains buts que ce dernier doit poursuivre. Etant données les indications que nous avons fournies au sujet de la matière du Droit international, nous pouvons retenir cependant comme embrassant également les deux objets de ce Droit la définition suivante, qui est une combinaison de celles fournies par les principaux publicistes, notamment par Holtzendorff, Bluntschli et Calvo : « Le Droit international est celui gui a pour objet l* exposé des règles suivies dans les rapports respectifs des Etats y et des principes ou lois générales, consacrées ou non dans la pratigue, gui se dégagent de fob^

servation scientifique de ces rapports dans F histoire ». La première partie de cette définition correspond à la notion du Droit international positif, la seconde à celle du Droit international théorique qui comprend la critique du premier ; elle indique en même temps la méthode à suivre , c*est-à-dire la méthode d*observation historique.