II. Restrictions au commerce des netUres

685. Ces restrictions, commandées par l'obligation pour les neutres de ne pas entraver les opérations militaires des belligé-^ rants, sont au nombre de deux : respect des blocus régulièrement établis; abstention de toute contrebande de guerre.

686. A. Respect des blocus. — Nous n'avons, sur ce point, qu'à renvoyer aux explications fournies plus haut sur les conditions du blocus régulier et sur ses effets à l'égard des navires qui le violent (V. n"' 617 et suiv.).

687. B. Interdiction de la contrebande de guerre. — Du jour où la notion de la neutralité se précisa, on songea à limiter le commerce des neutres avec les belligérants, de manière à empêcher les premiers de procurer aux seconds des objets propres à favoriser les hostilités au détriment de leurs ennemis. Le Consulat de la mer, il est vrai, ne traite pas encore de cette question ; mais elle est étudiée par les publicistes dès le xyi* siècle, et les Rôles d'Oléron, les Tables de Wisby, les Lois de la

Hanse interdisent forroellement aux neutres ce genre de commerce connu sous le nom de contrebande de guerre. Le principe une fois posé, les difficultés apparurent pour déterminer exactement les objets auxquels la prohibition devait s'appliquer : l'indication des marchandises constituant la contrebande de guerre est encore fort discutée dans la doctrine et fort variable dans la pratique.

A de très rares exceptions près, tous les anciens traités limitent la contrebande de guerre aux armes, munitions,, objets d'équipement militaire, aux chevaux destinés aux troupes et au salpêtre : telle est notamment l'énumération du traité dit des Pyrénées du 7 nov. 1659, art. 12, entre la France et l'Espagne, des traités conclus à Utrecht en 1713, des deux traités de neutralité armée de 1780 et de 1800 et de tous les traités les plus récents, spécialement de celui du 26 février 1871 entre les Etats-Unis et l'Italie. De là il résulte que, au moins d'après les traités, on restreint la contrebande de guerre aux seuls objets qui peuvent directement servir aux hostilités et être immédiatement utilisés par les belligérants ; on fait une concession seulement pour le salpêtre, matière première de la poudre, qui n'est pas encore approprié à un usage belliqueux.

Mais la doctrine se montra beaucoup plus large. Grotius, le premier, distingua les objets directement affectés à la guerre, tels que les armes et munitions, les objets qu'il qualifie de luxe et inutilisables pour la guerre, enfin ceux dont l'usage est équivoque {res ancipitis usùs) qui sont également utilisables dans la paix et dans la guerre, par exemple l'or, les matériaux de construction de navires, le charbon, le soufre, etc. ; défendu pour les premiers, permis pour les seconds, le commerce des neutres pouvait être paralysé pour les troisièmes si le belligérant avait besoin, pour triompher de son ennemi, de s'emparer des objets de cette troisième catégorie destinés à son adversaire. Bynkershoeck, en critiquant la classification de Grolius, arrive à peu près au même résultat en déclarant contrebande de guerre seulement les objets préparés pour les hostilités, « quœ ad ttsiim belli paratœ sunt, » mais en permettant aux belligérants de s'emparer des matières premières quand elles leur sont indispensables.

Les publicistes modernes sont en désaccord complet pour

préciser les objets qui constituent la contrebande de guerre et, en dehors des traités qui les lient par un texte formel, les différents Etats présentent une pareille divergence de vues. L'Angleterre, fidèle à la classification de Grotius, a toujours donné une grande extension à la contrebande dite relative, c'est-à-dire qui porte sur les objets ancipitis usûs; suivant les circonstances, les présomptions tirées de la direction du navire ou même de l'intention de l'expéditeur, elle confisque comme contrebande les objets qui, sans elre encore adaptés à un usage belliqueux, sont cependant susceptibles de servir aux hostilités : c'est ainsi que, pendant la guerre de Crimée, elle a saisi la houille toutes les fois que, avec plus ou moins de vraisemblance, on pouvait croire qu'elle servirait aux vaisseaux ennemis ; cette marchandise a été, au contraire, respectée par la France en 1854, 1859 et 1870, ainsi que par l'Italie dans ses guerres de 1859 et de 1866. La France, d'une manière générale, restreint la contrebande de guerre aux armes et aux munitions de guerre, mais elle l'étend au soufre et au salpêtre (V. Instruc. des 31 mars 1854 et 25 juillet 1870). En fait, chaque pays a ses règlements particuliers rarement d'accord entre eux, et même adopte des énumérations très variables dans les traités qu'il passe avec les autres Etats, en s'inspirant des circonstances et souvent aussi en s'écartant des dispositions contenues dans sa propre loi générale (R. Kleen, Le droit de contrebande de guerre, R. D. L, 1893, pp. 7 et 124).

688. Les regrettables divergences que nous venons de constater viennent surtout de ce que l'on s'est placé à un point de vue erroné pour justifier la prohibition de la contrebande de guerre et en fixer la portée. Sans trop s'en rendre compte, on s'est surtout inspiré de l'intérêt des belligérants et du besoin qu'ils pouvaient avoir d'arrêter des marchandises qui, sans être des armes de guerre proprement dites, sont susceptibles d'être utilisées par Tennemi pour soutenir les hostilités, ou de s'approprier les mêmes objets afin d'en profiter eux-mêmes. Cette manière de voir s'explique historiquement, si l'on songe que la théorie de la contrebande de guerre a commencé à se manifester quand la doctrine même de la neutralité était encore vague et mal établie, au lendemain d'une époque où les belligérants interdisaient à leurs amis tout commerce avec l'adversaire et répu-

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taienl ennemi quiconque ne leur donnait pas celle salisfaçtron. Si la doclrine de la neutralité écarta ces abus en sauvegardant le commerce des Etats étrangers aux hostilités, nous avons vu au prix de quelle lutte elle y est à peu près parvenue. Mais on ne pouvait espérer réussir aussi complètement à faire disparaître les anciennes exigences des belligérants quand il s'agissait d'un commerce portant sur des objets susceptibles de favoriser la résistance de Tadversaire. Rendre la liberté au commerce innocent des neutres, était déjà un grand progrès : mais, en invoquant les besoins de leur défense, les belligérants ont résisté davantage quand il s'agissait d'un commerce qui directement ou indirectement pouvait augmenter les forces de leur ennemi.

De là est née la doctrine bâtarde de la contrebande relative créée par Grotius, en vertu de laquelle les choses d'un usage douteux (ancipitis t(sth) peuvent être saisies sur le simple soupçon qu'elles seraient utilisées pour la guerre. Les abus, principalement de la part de l'Angleterre, n'ont pas manqué de se produire : un belligérant, toujours intéressé et facilement méfiant, juge et partie d'ailleurs dans sa propre cause, peut confisquer la plupart des marchandises généralement destinées à un emploi pacifique, mais susceptibles d'être utilisées pour la guerre, surtout aujourd'hui que les hostilités exigent le concours de la production industrielle ou agricole sous les formes les plus variées; les métaux, les matériaux de construction de navires, les innombrables matières qui entrent dans la composition des explosifs, les vivres, la houille, les machines à vapeur, les bêtes de somme et de trait, etc.. peuvent être ainsi traités en contrebande de guerre. Que deviendra, avec de pareilles extensions, la sauvegarde du commerce des neutres et toute la théorie, cependant si juste, de la neutralité?

Pour bien juger les choses, il faut, croyons-nous, se placer à un point de vue tout différent. La prohibition de la contrebande de guerre doit être appréciée comme une conséquence de la neutralité elle-même. Les neutres ont le droit de se considérer comme soustraits à toutes les conséquences de la guerre, spécialement quant à la liberté de leur commerce ; mais celte situation implique le devoir pour eux de n'accompUr aucun acte qui les fasse participer directement aux hostilités sous la forme d'un concours donné à l'un des belligérants. Or, il n'y aiu'a

vraiment ainsi participation aux hostilités que lorsque le neutre fournira des objets dont l'emploi pour la guerre est indiqué par leur nature même ; pour tous les autres, Tusage ultérieur auquel ils seront affectés ne regarde pas le neutre qui a fait un acte de commerce innocent en lui-même et qui, par suite, n'a pas violé les devoirs de neutralité qui lui incombent. £n nous en tenant à cette notion stricte mais qui, seule, est logique et de nature à écarter les abus et les solutions arbitraires, nous restreignons la contrebande de guerre aux objets suivants :

1° Les armes de toute nature, offensives et défensives ; 2* les munitions et explosifs ; 3* le matériel militaire, tels que objets d'équipement, affûts, uniformes, outils pour le génie, etc. ; 4<^ les vaisseaux équipés pour la guerre (V. Règlement des prises de l'Institut de Droit int., art. 30 et Annuaire, t. XII, p. 288).

Nous exclurons au contraire, malgré la pratique souvent suivie et la doctrine générale : !• les vivres que peu d'auteurs du reste rangent dans la contrebande de guerre ; si, en 1885 (Instruc. du 21 février), la France, dans la guerre avec la Chine, déclara le riz contrebande de guerre, c'est parce qu'il était le tribut des provinces méridionales et servait de solde aux réguliers chinois ; c'était ainsi un trésor de l'Etat ennemi que l'on capturait ; 2* les métaux précieux, que la plupart des traités déclarent au contraire contrebande de guerre ; 3* les matériaux de construction ou de gréement des navires ; 4* les machines à vapeur ; 5* les matières premières susceptibles de servir à la fabrication des armes et des munitions ; 6« la houille ; 7* les bêtes de sommes ou de trait.

689. Les principes stricts que nous avons posés nous fournissent la solution à suivre sur le point de savoir dans quel cas la contrebande de guerre estsaisissable.il faut évidemment qu'elle soit dirigée vers un pays belligérant ou bien vers le lieu où se trouvent ses armées ou ses vaisseaux de guerre ; ce n'est que dans ce cas que les neutres peuvent être considérés commeparticipant indirectement aux hostilités en procurant des ressources aux belligérants ; l'envoi de marchandises prohibées vers un port neutre ne peut donner lieu à aucune critique ni autoriser aucune saisie. Il est évident d'ailleurs que le cas de fraude au point de vue de la destination véritable du navire doit être réservé, et que la saisie sera possible si Ton est convaincu, par

Texamen des papiers de bord, par la constatation que les papiers présentés sont faux, par la contradiction entre les allégations du capitaine quant au but de son voyage et la direction qu'il suit effectivement ou par tout autre moyen, que le navire se dirige vers un port ennemi et non vers un port neutre.

Cette solution juste avait été d'abord consacrée par les tribunaux de prises de l'Angleterre, notamment par le célèbre juge Sir W. Scott. Cependant la Cour suprême des Etats-Unis a appliqué à la contrebande de guerre la fameuse théorie de la continuité de voyage, comme elle Ta fait pour la violation de blocus, spécialement dans l'affaire du Springbok, D'après cette théorie, la contrebande de guerre est saisissable, même quand elle est réellement dirigée vers un port neutre, si Ton peut établir que, arrivée à sa destination, elle sera ultérieurement dirigée, sur le même navire ou après transbordement, vers un port ennemi. Cette manière de voir, repoussée par tous les publicistes européens, est condamnée par les raisons mêmes que nous avons déjà signalées à propos de la continuité de voyage appliquée au blocus. Quand la contrebande de guerre est entrée dans un port neutre, le belligérant n'a qu'à en surveiller la sortie pour s'opposer à ce qu'elle soit transportée dans un port ennemi.

Cependant, dans la pratique, la théorie de la continuité de voyage trouve son application au point de vue de la fraude que peut commettre un navire chargé de contrebande de guerre, en trompant sur sa véritable destination au moyen des détours qu'il fait et d'escales dans des ports neutres ; dolus circuitu non purgatur, et la saisie est pratiquée quand il est prouvé que ces détours n'ont eu pour but que de donner le change sur le véritable but du voyage. C'est ainsi que le 26 mai 1855 le tribunal des prises de France vaUda la saisie du navire hanovrien Vrow Howina qui se rendait d'Angleterre à Lisbonne avec un chargement de salpêtre, pour aller de là à Hambourg d'où sa cargaison devait être expédiée en Russie alors en guerre avec la France.

Enfin, la saisie de la contrebande de guerre étant une mesure de protection de la part des Etats belligérants et non la punition d'un délit, il s'en suit que, comme pour la violation de blocus, elle ne peut être faite que lorsque le navire va introduire la marchandise prohibée dans l'Etat ennemi; elle est illégale

quand celle inlroduclion a eu lieu el que le navire opère son voyage de retour. Seules les jurisprudences anglaise el américaine suivent une règle contraire (V. affaire du navire allemand Liixor saisi en 1879 dans la guerre enlre le Pérou et le Chili, Arntz, R. D. I., t. XI p. 655).

690. Sanction de la contrebande de guerre. — Il semble que, pour assurer sa sauvegarde, FEtat belligérant devrait seulement séquestrer jusqu'à la fin des hostilités la contrebande de guerre qu'il saisit; mais on ne trouve celle règle que dans le traité de 1785 entre la Prusse el les Etals-Unis; en fait, pour mieux arrêter la contrebande, on va jusqu'à la confiscation, et celle sanction est implicitement consacrée par les articles 2 et 3 de la Déclaration de Paris du 16 avril 1856.

La confiscation a lieu sans indemnité, sauf stipulations contraires dans les traités; il semble juste aussi d'en accorder une quand le navire est parti avant la déclaration de guerre et ignore les hostilités.

Dans tous les cas, la confiscation devrait toujours être limitée aux seuls objets de contrebande; elle n'est justifiée, en effel, que par le droit des belligérants de se prémunir contre un commerce qui peut leur nuire, et aller plus loin, c'est-à-dire confisquer le surplus de la cargaison ou le navire, c'est transporter dans les rapports internationaux un droit de punir qui est inadmissible enlre les Etals.

La plupart des auteurs tombent, croyons-nous, dans cette dernière erreur, en faisant dépendre la confiscation du navire de cette circonstance que le propriétaire du navire a connaissance du caractère el de la destination de la contrebande de guerre qu'il transporte, ce qui, disent-ils, le rend également punissable. Le navire, par lui-même et tant qu'il ne participe pas à des actes d'hostilité, ne cause aucun préjudice aux belligérants, pas plus que la partie de la cargaison qui ne constitue pas de la contrebande de guerre; celte dernière seule est saisissable comme pouvant leur être nuisible et, comme il n'y a pas de délit, il ne peut y avoir de peine pour qui que ce soit, surtout en recherchant les intentions du prétendu délinquant d'après les règles du droit criminel et au risque de tomber dans l'arbitraire pour déterminer ces intentions souvent difficiles à établir. Perels fait ressortir, en outre, que la saisie de la cargaison

innocente ennemie sur navire neutre et neutre sur n'importe quel navire, est une violation flagrante de la Déclaration du 16 avril 1856 qui protège dans tous les cas la marchandise neutre et la marchandise ennemie sur navire neutre, sauf quand elle est contrebande de guerre {loc. ciL, p. 283).

Presque tous les traités restreignent la confiscation aux seules marchandises prohibées; il en est de même pour les lois particulières de TEspagne et des Etats-Unis et de nombre d'autres Etats dont quelques-uns établissent une exception à Tégard du navire quand la cargaison est tout entière contrebande de guerre.

Mais, en France, le règlement de 1778, rappelé dans les Institutions du 31 mars 1854, art. 6, et du 25 juillet 1870, art. 6, étend la confiscation à tout le chargement et au navire quand la contrebande compose les trois quarts de la cargaison. L'art. 215 du Code de la marine marchande en Itahe prononce la confiscation du navire, mais non de la cargaison innocente. Les publicistes anglais, voyant dans la contrebande de guerre un délit punissable même quand le navire fait son voyage de retour (V. n*689 in fine) y se prononcent pour la confiscation du navire et de la cargaison innocente si le propriétaire est en même temps propriétaire de la marchandise de contrebande ou complice de la contrebande elle-même d'une manière quelconque.

691. Des analogues de la contrebande de guerre. — On assimile à la contrebande de guerre certains faits qui, accomplis par des neutres, peuvent constituer un danger pour l'un des belhgéranls.

1" Le transport des troupes par un neutre pour le compte de Tun des belligérants. Que le navire neutre ait été affrété par TEtat belligérant auquel cas il est traité en navire ennemi, ou qu'il donne son concours pour le transport des soldats ou matelots de Tun des pays en guerre, la confiscation est toujours de droit. La confiscation, au contraire, ne serait pas admissible, malgré l'opinion opposée de certains auteurs, si le navire neutre avait été contraint par la force à transporter des troupes: il ne faut pas perdre de vue qu'il s'agit ici, non pas de permettre tout ce qui peut être utile aux belligérants, mais de faire respecter les devoirs de la neutralité : or, il n'y a pas violation de ces devoirs quand le navire neutre est contraint d'obéir à la force.

Si les soldais ou officiers crun pays belligérant voyagent pour se rendre à leur poste sur un navire neutre, non pas en corps et officiellement, mais à titre'de simples passagers, la confiscation devra être subordonnée à l'examen des circonstances : le tribunal des prises devra tenir compte du nombre de ces passagers ainsi transportés et surtout de la connivence ou de la bonne foi du capitaine, pour rechercher si les devoirs de la neutralité ont été réellement violés.

2® Transport de dépêches pour le compte d'un belligérant. 11 faut évidemment qu'il s'agisse de dépêches relatives aux opérations de guerre, sans quoi le préjudice même, fondement de la confiscation, fait défaut. Il faut de plus que, quels que soient les détours employés, les dépêches soient adressées par une autorité du pays belligérant à une autre autorité du même pays. La doctrine et la pratique anglaises sont beaucoup plus rigoureuses ; elles admettent la confiscation pour toute dépêche officielle, quel que soit son objet, même envoyée par un pays neutre au belligérant.

Dans tous les cas, un pays belligérant ne peut pas mettre obstacle au transport par un navire neutre de commissaires ou agents diplomatiques de l'ennemi envoyés auprès d'une Puissance neutre. En 1861, le croiseur fédéral des Etats-Unis San Jacinto arrêta le paquebot anglais le Trente qui avait embarqué à la Havane quatre commissaires envoyés en mission diplomatique en Europe par les Etats du Sud, et, malgré les protestations du capitaine anglais, les commissaires furent faits prisonniers. Sur les réclamations de l'Angleterre et les objections de la France, de l'Autriche et de la Prusse, le gouvernement de Washington dut les remettre en liberté, en donnant comme raison qu'il n'avait aucun intérêt à les garder. Mais tous les publicisles européens ont condamné cette application abusive des règles relatives à la contrebande de guerre : le pavillon neutre couvre les marchandises qui ne sont pas de contrebande de guerre et les personnes dont le caractère essentiel n'est pas hostile, c'est-à-dire toutes sauf les troupes.