CHANGEMENT DE CONSTITUTION OU DE GOUVERNEMENT

87. Un changement de cette nature est un acte de la souveraineté interne absolument sans influence au point de vue de la situation internationale et qui ne modifie en rien la personnalité juridique de l'Etat. Aussi, les autres pays doivent-ils traiter avec le gouvernement de fait qui détient le pouvoir, sans avoir à s*immiscer dans Texamen de sa valeur constitutionnelle et de

sa légitimité. Le Saint-Siège lui-même, quelque scrupule qu'il puisse avoir à ce sujet, a consacré cette façon d'agir commandée également par l'intérêt pratique et par le respect de la souveraineté interne des Etats (Déclaration de Grégoire XVI, en 1831 : Sollicitudo Ecclesiarum,..). Aussi, la dépêche de M. de Bismarck à J. Favre, le 16 janvier 1871, pour demander que le gouvernement de la Défense nationale fût confirmé par le peuple français, doit être entendue comme une précaution de fait afin de s'assurer de l'efficacité des négociations engagées avec une autorité provisoire. Dans l'usage, pour maintenir les bons rapports, on notifie aux autres puissances le changement de régime constitutionnel et même l'avènement régulier d*un nouveau souverain ou d'un nouveau chef d'Etat. Jadis le Saint-Siège exigeait, en pareil cas, de la part des gouvernements catholiques, l'envoi d'une ambassade spéciale, dite à' obédience, qui est depuis longtemps tombée en désuétude. Lorsque le gouvernement d'un pays est complètement nouveau ou contesté, au lieu de se contenter d'un simple accusé de réception courtois de la notification, on demande la reconnaissance (V. n* 82). Si celleci est refusée, les rapports internationaux peuvent être rompus; c'est ainsi que M. de Cavour retira Vexequatur aux consuls de Bavière et des autres Etats allemands qui refusèrent d'accepter les actes accomplis par le roi de Sardaigne comme roi d'Italie.

88. De ce que la personnalité juridique de l'Etat reste toujours la même malgré le changement de gouvernement résultent d'importantes conséquences.

1* La fortune publique de l'Etat n'éprouve aucun changement; ses dettes et ses engagements ainsi que les servitudes internationales dont il est titulaire ou dont il est grevé subsistent comme auparavant.

2" Il en est de même des traités conclus par le gouvernement antérieur. Ce principe, incontestable de tout temps, a été solennellement posé à la Conférence de Londres le 19 février 1831, au sujet de l'émancipation de la Belgique vis-à-vis des Pays- Bas. C'est ainsi que, en 1649, le gouvernement de Cromwell maintint les traités des Stuarts; en 1660, Charles II ceux de Cromwell; en 1688, Guillaume d'Orange ceux de Cromwell et des Stuarts. En 1790, l'Assemblée constituante accepta les traités conclus par la monarchie ; on n'écouta pas plus tard les mem-

bres de la Convention qui voulurent les répudier, pas plus que Lamartine qui, en 1848, voulait renier ceux de 1814 et de 1815. Enfin, la République s'est reconnue liée par les conventions internationales de Napoléon III. (Note de M. de Rémsat du 27 décembre 1872, au sujet du traité franco-suisse de 1869). Bien qu'il ne puisse y avoir aucun doute à cet égard, les gouvernements nouveaux, surtout ceux qui sont issus d'une révolution, font souvent une déclaration solennelle dans ce sens, comme le gouvernement de Napoléon III et la République de

3* Les conventions conclues pendant un interrègne par un gouvernement momentané ou provisoire sont obligatoires pour le régime qui succède ou qui reprend le pouvoir. Ainsi on écarta, en 1814, les protestations de l'électeur de Hesse contre les engagements souscrits par Jérôme, frère de Napoléon, en qualité de roi de Westphalie; de même la République a ratifié l'emprunt Morgan contracté par le gouvernement de la Défense nationale.

4' Cependant; s'il ne s'agit que d'une révolution éphémère qui n'a jamais détenu le pouvoir d'une manière efficace, ou d'une autorité insurrectionnelle qui n'a pu représenter un pays, on ne tient pas compte des engagements contractés par elle en tant qu'ils pourraient être opposés à l'Etat : telle a été la situation de Kosciusko en Pologne en 1794, de Manin à Venise en 1849, de Kossuth en Hongrie à la même époque. On ne saurait assimiler à ce cas celui d'un gouvernement qui, même par la force, détient en fait le pouvoir ; c'est ainsi que le gouvernement portugais était mal venu à refuser la responsabilité de l'emprunt contracté en 1832 par dom Miguel qui régna en fait de 1828 à 1833; d'autant plus que le Portugal avait ratifié d'autres engagements du même usurpateur. Dans tous les cas, un pays est toujours responsable jusqu'à concurrence du profit qu'il a retiré des actes accomplis par un pouvoir insurrectionnel et sans qualité pour le représenter.

5* Les traités qui sont intervenus entre chefs d'Etat, en dehors de leur qualité de représentants de leur pays, pour maintenir un régime particulier, ou intuitu personœ pour soutenir un monarque, ne sont pas opposables à l'Etat et disparaissent avec le souverain qui les a conclus : c'est ce qui est

arrivé pour le traité entre Louis XIV et 'Jacques II Stuart ayant pour objet de fournir à ce dernier les subsides destinés à lui permettre de recouvrer son trône, et pour les accords entre Napoléon III et Maximilien d'Autriche pour maintenir celui-ci au Mexique.

6* Enfin un gouvernement est grevé de la responsabilité assumée par son prédécesseur à raison des dommages causés aux autres Etats. En 181 4 et en 1815, le gouvernement des Bourbons fut déclaré responsable des pertes occasionnées par les campagnes et les décisions de Napoléon P' ; la convention de Paris du 4 juillet 1832 vis-à-vis des Etats-Unis régla la réparation du préjudice résultant des confiscations de navires ordonnées par Napoléon, et celle du 14 octobre 1832 mit à la charge du royaume de Naples l'indemnité due pour les confiscations semblables ordonnées par Murât quand il était roi.

SECTION II

CONSÉQUENCES DE l' ANNEXION (l),

89, L'annexion consiste dans la soumission totale ou partielle du territoire d'un Etat à la souveraineté d'un autre. En nous plaçant successivement dans le cas d'annexion totale et d'annexion partielle, nous allons examiner les principales conséquences de ce changement survenu dans la condition d'un Etat, mais en renvoyant à plus tard celles qui concernent Texécution des jugements civils (V. n* 274), ou criminels (V. n« 286) et le changement de nationalité des habitants du territoire annexé (V. n* 334 et suiv.).

Nous apprécierons d'ailleurs la valeur de l'annexion considérée en elle-même quand nous traiterons des causes de perte ou d'acquisition du territoire (V. n* 395). Quant aux effets de l'annexion que nous examinons maintenant, nous n'avons à les envisager qu'au point de vue du Droit international, sans nous préoccuper des conséquences au point de vue du Droit privé et

(1) Indépendamment des traités généraux de Droit international, y. sur cette question : Selosse, Traité de l'annexion au territoire français et de son démem' brementy 1880 ; Cabouat, Des annexions de territoire et de leurs pnncipales conséquenceSf 1881 ; Vincent et Penaud, Dictionnaire de Droit intem, privé, v« Annexion et démembrement.

da Droit constitutionnel. C'est ainsi que la situation des territoires annexés dans le pays annexant varie suivant la décision de ce dernier : les populations de race, de mœurs et de civilisation très différentes de celles de l'Etat annexant sont souvent maintenues dans une condition d'infériorité politique, comme les indigènes Algériens vis-à-vis de la France et ceux de l'Inde vis-à-vis de l'Angleterre ; au contraire, s'il y a communauté de civilisation entre le pays annexant et le territoire annexé, Tassimilation est habituellement complète, sauf parfois des nuances d'organisation administrative; par exemple le territoire de Nice et de la Savoie incorporé à la France a été transformé en départements français semblables à tous les autres, tandis que TAlsace-Lorraine, sans faire partie de la Fédération allemande, est un territoire d'Empire directement administré par l'Empereur.

§ 1. Annexion totale.

90. Quand un Etat est absorbé complètement par un autre, il se produit une sorte de succession universelle par laquelle les droits et obligations de l'Etat incorporé passent intégralement à celui qui réalise l'annexion à son profit. Les conséquences de cette succession, en ce qui concerne les rapports internationaux, peuvent se manifester à différents points de vue.

91. 1" Les traités internationaux conclus par l'Etat annexant s'appliquent de plein droit à l'Etat annexé qui, au point de vue des rapports diplomatiques, prend la condition du premier dont il fait désormais partie intégrante ; les traités ne sont pas en effet conclus, sauf stipulation contraire, en prévision de l'étendue territoriale actuelle des pays entre lesquels ils interviennent et leur application ne souffre aucune difficulté dans les parties ultérieurement adjointes à l'un ou à l'autre. Cette solution a été fréquemment consacrée en ce qui concerne l'application aux divers Etats italiens, incorporés au royaume de Sardaigne pour former le royaume d'Italie, des traités passés avec le gouver^ nement sarde (V. Cass., 30 janvier 1867; Sir., 67. 1. 117; Cass., 5 novembre 1878, Sir., 79. 1. 126; /. Clunet, 1879, p. 55; 1882, p. 390; 1879, p. 300; 1888, p. 99; Aix, 8 novembre 1875, Sir., 76. 2. 134; Montpellier, 10 juillet 1872, Sir., 72. 2. 139; V. Vincent et Penaud, loc. cit,, v^ Traités, n* 32).

Droit intern. pubuc. 7

Que décider des traités antérieurement conclus par l'Etal annexé ?

On est d'accord pour reconnaître que ceux de ces traités qui modifient la condition internationale particulière du territoire annexé sont opposables à TEtat annexant qui est obligé de les respecter; ces traités en effet donnent des avantages spéciaux ou des charges exceptionnelles au territoire cédé que TEtat annexant ne peut prendre que dans la situation où il se trouve. Ainsi doivent être maintenus, malgré l'annexion, les traités qui fixent les frontières, les servitudes internationales concernant le territoire, la navigation fluviale, la circulation internationale sur les routes, etc.... C'est ainsi, notamment, que l'art. 3 du traité de Turin du 24 mars 1860 a maintenu le caractèï'e des districts de la Savoie neutralisés avec la Suisse en 1815, malgré leur cession à la France.

11 est également certain que les traités politiques, conclus en vue de la situation de l'Etat annexé, avant l'annexion, ne peuvent être maintenus de plein droit vis-à-vis de l'Etat annexant ; ces traités, par exemple ceux d'alliance, n'ont plus leur raison d'être quand l'un des contractants n'a plus la situation qui les expliquait et les avait provoqués.

Quant aux conventions, qui n'ont pas ce caractère et qui ne modifient pas d'ailleurs au point de vue international la condition du territoire même objet de la cession, les avis sont partagés. Beaucoup de publicistes estiment que, l'Etat qui a passé la convention disparaissant comme sujet de droit indépendant, la convention s'éteint d'elle-même ; ils ajoutent que le maintien des traités vis-à-vis de l'Etat annexant serait inadmissible, étant donné qu'ils ont été conclus eu égard à la situation particulière/ par exemple au point de vue économique, de l'Etat annexé et eu égard aussi à sa législation, tandis qu'ils sont incompatibles avec la situation, les intérêts et la législation de l'Etat annexant. Cette solution a été consacrée par les tribunaux allemands qui se sont refusés à appliquer en Alsace-Lorraine le traité franco-suisse du 15 juin 1869 relatif à des questions de droit international privé, telles que la tutelle, la faillite, les successions, etc. (V. trib. supérieur de Colmar, 2 avril 1886, Vincent et Penaud, v» Annexion, n' 475). Il nous paraît infiniment plus juste et plus rationnel de s'en tenir à Taxiome juridique en vertu duquel qui-

conque recueille le patrimoine d'une individualité de droit est tenu de respecter les conventions passées par cette dernière, tout autant que leurs effets ne sont pas intransmissibles de leur nature. En principe, nous déciderons par conséquent que TEtat annexant peut invoquer les traités conclus par TEtat annexé ou peut se les voir opposer, en tant qu'ils sont applicables au territoire qu'il a acquis, par suite de sa qualité de successeur universel aux droits et aux obligations de cet Etat. On ne fait pas de difficulté pour accepter cette solution lorsqu'il s'agit de traités qui modifient la condition internationale du territoire cédé, parce que l'Etat annexant ne peut recueillir ce territoire que dans la situation où il se trouve : or, n'est-ce pas en vertu du même principe que l'Etat annexant ne peut se substituer à l'Etat annexé qu'en prenant sa condition telle qu'elle résulte des traités antérieurement conclus par ce dernier? C'est ce qu'ont pensé avec raison certains tribunaux (V. Montpellier, 10 juillet 4872, Sir., 72. 2. 139 ; Cour de circuit de New- York, octobre 1874, /. Clunety 1875, p. 38). Cependant, de même que, dans les successions entre particuliers, les droits et obligations provenant de contrats conclus à raison de la personnalité des parr ties contractantes ne produisent pas d'effets transmissibles activement ou passivement aux héritiers, de même les traités qui ne sont provoqués que par la condition particulière des Etats contractants doivent être réputés intransmissibles de l'Etat annexé à l'Etat annexant. Nous avons déjà appliqué cette solution aux traités d'un caractère politique, tels que les traités d'alliance; il faut l'appliquer également aux conventions qui ne s'expliquent que par la situation économique respective des Etats contractants ou les dispositions spéciales de leur législation. Ainsi, un traité de commerce ou de douanes, provenant toujours d'avantages réciproques que se confèrent les contractants, ne saurait être invoqué par l'Etat annexant pour le territoire qui lui est cédé, alors qu'il est peut-être lui-même, vis-à-vis de l'autre Etat contractant, dans une situation économique qui ne justifie pas l'application du traité. Moyennant cette réserve, que confirment -du reste presque tous les auteurs, il est généralement facile de concilier deux opinions en apparence diamétralement opposées. 92. 2* Le domaine public de l'Etat annexé est attribué à l'Etat annexant qui l'absorbe tout entier et qui se substitue

complètement à lui au double point de vue de la personnalité juridique et de la souveraineté. Dans le cas d'annexion totale il doit en être de même, en principe, des biens du domaine privé, Tanéantissement de la personnalité de TEtat annexé et la substitution de TEtat annexant devant faire intégralemeut passer au second tous les droits du premier. Il est généralement admis que les biens de la couronne, en tant quHls appartiennent & TEtat annexé et sont simplement mis à la disposition du souverain pour soutenir le prestige de sa situation, passent aussi à TEtat annexant, tandis que ceux qui appartiennent à titre particulier et individuel au souverain restent sa propriété, l'annexion ne produisant aucun effet sur la propriété privée dans le Droit international moderne.

93. 3* Les dettes de TEtat annexé incombent à l'Etat annexant que sa situation de successeur universel rend responsable du passif comme il proBte de l'actif.

Cette solution, universellement admise, a été appliquée notamment par l'Italie qui, en 1861, unifia la dette des différents Etats de la Péninsule qu'elle avait absorbés, et par la Prusse en 1866, au sujet de Francfort, de la Hesse, du Hanovre, de Nassau.

Si cependant l'Etat annexé doit conserver une autonomie complète, notamment au point de vue financier, il faut décider que, gardant ses biens et ses recettes, il doit conserver ses charges, et que l'Etat annexant ne profitant pas des premiers n'est pas tenu des secondes : c'est ce qui aurait lieu si l'Etat annexé était incorporé comme membre nouveau à un Etat fédéral ou confédéré.

Les Etats-Unis ont procédé ainsi à l'égard du Texas dans la décision du Congrès du 1"' mars 1845 qui a proposé l'admission de ce pays dans la fédération américaine. Mais, plus tard, le Texas ayant abandonné au pouvoir fédéral le droit de percevoir le produit de ses douanes, les Etats-Unis durent satisfaire les créanciers du Texas auxquels ces produits avaient été engagés et qui, d'ailleurs, à défaut de leur droit de gage» auraient pu introduire légitimement une action de in rem verso, jusqu'à concurrence du profit réalisé de ce chef par l'Union américaine.

94. 4* La législation de l'Etat annexant s'impose à l'Etat annexé, à moins que le premier ne préfère conserver au second

celle qui le régissait auparavant. Sans insister longuement sur cette question qui rentre beaucoup plus dans le Droit interne de chaque pays que dans le domaine du Droit international, remarquons que la législation de TEtat annexant ne peut être considérée comme obligatoire pour les habitants du pays -annexé que lorsqu'elle a été promulguée sur leur territoire. Cest la solution consacrée par le sénatusconsulte du 12 juin 1860, fixant au 1*' janvier 1861 l'application des lois françaises dans le territoire de Nice et de la Savoie, et par la loi du 2 mars 1878, art. 3, portant promulgation à l'île de Saint-Barthélémy de toutes les lois déjà promulguées à la Guadeloupe. En Allemagne, on considère que la loi du 9 juin 1871, qui a fixé au 1*' janvier 1873 l'application de la constitution de l'Empire en Alsace-Lorraine, y a laissé subsister les lois civiles fran- ^ses. Cette solution juridique et équitable est en harmonie avec la tradition de la Révolution et de l'Empire qui n'ont imposé la loi française aux pays annexés qu'après promulgation spéciale (V. décret du 1*' octobre 1795 pour la réunion de la Belgique), quand on ne leur laissait pas leurs lois civiles (V. Traité d'annexion de Genève, 26 avril 1798, art. 7 et proclamation du 9 juin 1805, art. 2, pour l'incorporation de la Ligurie).

Tout en exigeant la promulgation dans les pays annexés pour les lois civiles et criminelles, la jurisprudence française y déclare exécutoires de plein droit et par le fait de l'annexion les lois constitutionnelles, de police et de sûreté générales qui s'imposent à tous, sans distinction de nationalité (Cass., 14 décembre 1846, Sir., 47. 1. 49). Sans parler de la contradiction choquante qui consiste à dispenser de la promulgation les lois criminelles et à l'exiger pour les lois de police et de sûreté générales, telles que les règlements de voirie, qui ont exactement le même caractère d'ordre public, il est à noter que la doctrine de la Cour de cassation, mal établie et nullement justifiée au point de vue des principes généraux relatifs à l'exécution des lois, est loin d'être constante; c'est ainsi que l'article 75 de la Constitution de l'an VIII a été déclaré inapplicable en Algérie, faute d'y avoir été promulgué (Cass., 3 octobre 1857, Sir., 57. 1. 875).

Dans tous les cas, l'annexion n'a pas d'effet rétroactif et les

droits acquis, au sens juridique de l'expression , sous Tempire de l'ancienne loi, subsistent malgré Tapplication d'une législation nouvelle (V. Traité du 26 avril 1798 pour l'annexion de la République de Genève, du 8 décembre 1862 pour la rectification des frontières avec la Suisse ; pour la Savoie, Cass., 7 juillet 1862,Dal.,62. 1. 355; 23 mai 1883, Sir., 83. 1. 397, etc.). 95.5® Les créances de l'Etat annexé passent à l'Etat annexant ; c'est une conséquence naturelle de l'absorption de la personnalité juridique du premier dans celle du second.

§ IL Annexion partielle.

96. Les règles précédemment indiquées relativement à l'influence de l'annexion totale sur l'application des traités et de la législation doivent être transportées sans modification au cas d'annexion partielle; nous n'insisterons, par conséquent, que sur les points qui donnent lieu à des observations particulières dans ce dernier cas.

97« 1® Pour les dettes publiques, certaines précisions sont nécessaires afin de déterminer à qui en incombe la charge dans le cas d'une annexion partielle.

S'agit-il de dettes que l'on considère, au point de vue international, comme hypothéquées sur une fraction du territoire d'un pays, c'est-à-dire de dettes contractées dans l'intérêt particulier de cette fraction, par exemple pour des travaux publics qui lui sont propres, ou bien de dettes locales à la charge des personnes morales administratives de cette portion du territoire; alors ces dettes restent à la charge du territoire cédé et, en vertu d'une sorte de droit de suite, passent avec ce territoire à TEtat qui se l'incorpore.

S'agit-il, au contraire, des dettes générales de l'Etat démembré, il est juste et rationnel que l'Etat annexant en prenne une . part proportionnelle à l'importance de l'annexion qu'il réalise à son profit par rapport au surplus de l'Etat démembré.

Pour établir cette répartition, on a proposé de prendre comme critérium l'importance du territoire cédé ou de sa population par rapport au territoire d'ensemble ou à la population de l'Etat démembré. Mais l'un ou l'autre de ces deux éléments peut n'avoir aucun rapport avec la richesse relative de la partie

cédée, eu égard à l'Etat dont elle est détachée, et Ton peut aboutir ainsi i une solution inique. 11 est infiniment préférable de prendre pour base de cette répartition la quote-part d'impôts payée par le territoire cédé quand il faisait partie de TEtat démembré ; outre que Ton se fonde ainsi sur un élément qui est généralement Texpression de la richesse présumée de chaque portion du territoire d'un pays, on se conforme à l'appréciation déjà émise par l'Etat démembré dans ses lois fiscales, et on a plus de chances d'éviter ses réclamations. Aussi cette façon de procéder est-elle conseillée par tous les publicistes.

En fait, les solutions varient beaucoup suivant les traités d'annexion comme le montrent les exemples suivants tirés de la période contemporaine. Le traité de Zurich, en 1850, imposa à la Sardaigne les trois cinquièmes de la dette lombarde, le surplus restant à la charge de l'Autriche; la convention du 23 août 1861, art. 1, met au compte de la France la dette sarde jusqu'à concurrence de quatre millions et demi de rente, à la suite de la cession de Nice et de la Savoie ; en 1866, l'Italie prit à sa charge la dette pontificale proportionnellement à la population des Romagnes qu'elle s'annexait; en 1870, l'Alsace et la Lorraine ont été cédées franches et quittes des dettes publiques de la France; le traité de Berlin du 13 juillet 1878 (art. 9) fait incomber une partie des dettes de la Turquie à la Bulgarie, à la Serbie, à la Roumanie, au Monténégro, suivant une proportion qui devait être équitablement établie par les représentants des Etats signataires d'accord avec le sultan, et la proportion admise a été celle du territoire accordé à ces difîérents Etats; enfin, en 1839, on fixa à cinq millions de rente la portion de la dette des Pays-Bas que devait supporter la Belgique, d'après ce qu'elle avait payé pendant deux années précédentes.

Il va sans dire, d'ailleurs, que la partie annexée contribue aux dettes de l'Etat annexant à compter de son incorporation, conformément aux lois fiscales de ce pays au sort duquel elle est liée désormais et dont elle va partager les avantages et les charges.

Les traités règlent la répartition entre l'Etat annexant et l'Etat annexé des impôts à percevoir dans l'année courante sur le territoire cédé; la solution rationnelle est de les partager entre eux proportionnellement au temps écoulé avant et après la date de

Tannexion qui marque le changement de souveraineté. Cependant, une fois l'annexion accomplie, le recouvrement des impôts arriérés ne peut appartenir qu'à l'Etat annexant, nouveau souverain ayant seul qualité pour exercer les poursuites (V. Cass., 30 août 1864, Dali., 64. 1. 350). Ainsi, en 1871, l'Allemagne, tout en laissant à la France les facilités nécessaires pour recouvrer ses créances en Alsace-Lorraine, s'est réservé le droit exclusif de poursuivre le recouvrement des impôts. Mais, en même temps, la France a dû abandonner tout droit sur les impôts déjà exigibles au moment de l'annexion, ce qui est contraire à la solution équitable et rationnelle indiquée ci-dessus. Du reste, les règles précitées ne sont applicables que sous réserve du droit de l'Etat annexant de percevoir les impôts sur les territoires qu'il envahit et qu'il occupe dans le cours des hostilités, en vertu de la substitution en fait de sa souveraineté à celle du pays envahi (V. n* 572).

Au point de vue des charges à assumer par l'Etat annexant, il faut remarquer qu'il succède aux obligations de l'Etat démembré en ce qui concerne le paiement des pensions civiles et militaires, mais seulement, bien entendu, à l'égard de ceux qui, par le fait de l'annexion, prennent la nationalité de l'Etat annexant (V. Conv. de Francfort, 11 décembre 1871, art. 2). En retour, l'Etat démembré doit céder à l'Etat annexant le montant des retenues faites en vue de la retraite sur le trcdtement des pensionnés, ainsi que les sommes qu'il détient à titre de cautionnement pour les fonctionnaires qui changent de nationalité et que maintient dans leurs fonctions l'Etat annexant, sauf à respecter les droits acquis de l'Etat démembré sur ce cautionnement avant l'annexion (V. Convention du 23 août 1860, art. 14; traité de Francfort du 10 mai 1871, art. 4, § 2 et protocole de clôture du 11 décembre 1871, §vii).

Si, dans l'annexion totale d'un pays, l'Etat annexant succède complètement à tous les engagements que ce pays a contractés envers des particuliers, il ne succède au contraire, dans l'annexion partielle, qu'à ceux de ces engagements qui intéressent le territoire qu'il acquiert. Quant aux engagements qui intéressaient l'Etat démembré dans son ensemble, tels que ceux qui viennent des fournitures militaires, ils restent complètement à sa charge. Les traités confirment souvent cette solution relative-

ment aux concessions de travaux publics ou de mines faites par TEtat démembré sur le territoire qu'il cède (V. Décret du 18 août 1860, Cons. d'Etat, 28 avril 1876, Dal., 76. 3. 84; Conv. addit. de Francfort du 11 décembre 1871, art. 13 ; Cass., 8 mars 1865, Sir., 65. 1. 108). Du reste, l'annexion constituant un acte de souveraineté qui s'impose aux particuliers d'une manière absolue et comme un cas de force majeure, ces derniers ne peuvent protester contre ses conséquences ; ils ont perdu tout recours contre l'Etat démembré pour l'exécution de ses engagements envers eux, et ne peuvent plus s'adresser qu'à l'Etat annexant qui s'est substitué comme débiteur par l'effet du traité et qui détient d'ailleurs l'objet et les garanties des engagements contractés.

98. 2* Les créances appartenant au territoire cédé comme personnalité juridique, par exemple comme département ou commune, sont conservées par lui; dans l'Etat annexant, ce territoire prendra la situation fixée par les lois de ce dernier au point de vue du patrimoine des collectivités administratives.

99. 3" Pour les biens du domaine public, l'Etat annexant acquiert, en principe, ceux qui se troiivent sur le territoire cédé. Les biens du domaine privé situés sur le territoire cédé restent au contraire à l'Etat démembré, car celui-ci les possède à titre de simple personne morale et l'annexion ne peut l'atteindre que comme puissance publique et souveraine. On admet cependant que les meubles contenus dans des dépendances du domaine public passent à l'Etat annexant comme accessoires des immeubles où ils. se trouvent (V. Décret du 21-22 novembre 1860, art. 4). En fait, d'ailleurs, pour éviter le maintien du droit de propriété au bénéfice de l'Etat démembré sur un territoire qui va appartenir désormais à un autre Etat, on comprend presque toujours dans la cession, sauf règlement d'indemnité, le domaine privé aussi bien que le domaine public.

Parmi les biens du domaine privé figurent notamment les créances que l'Etat démembré peut avoir en dehors de sa qualité de puissance publique, par exemple à raison d'avances faites à des particuliers. Ainsi, en 1871, on a maintenu le droit poar le Trésor français de réclamer les avances faites aux industriels alsaciens en vertu d'une loi du l'*" août 1860. Pour les avances faites aux départements et aux communes, la diffi-

culte vient de ce que Tannexion soustrait ces personnes morales au contrôle de TEtat démeralwé et que, dès lors, ce dernier perdant sa principale garantie, le remboursement devrait être immédiat ; mais on fait ainsi perdre aux débiteurs le bénéfice du terme. Il semblerait juste que TEtat annexant, substitué à Tétat démembré, payât à celui-ci ses avances, sauf à recourir contre les départements et communes dans les conditions du contrat primitif.

En 1871, TAllemagne n'a pas voulu accepter cette combinaison et s'est contentée de promettre qu'elle ferait son possible pour assurer l'exécution des engagements contractés par les départements et communes du territoire cédé envers le Trésor français.

La cession des chemins de fer comporte certaines précisions. S'il s'agit de chemins de fer qui sont la propriété de l'Etat démembré et exploités par lui, ils passent à l'Etat annexant comme les autres dépendances du domaine public situées sur le territoire cédé. Si, comme cela a lieu en France, l'Etat n'a que la nue propriété des chemins de fer qui sont concédés à des compagnies dont l'usufruit doit durer plus ou moins longtemps, il faut décider que la nue-propriété, faisant seule partie du domaine public de l'Etat démembré au moment de l'annexion, passe aussi seule à l'Etat annexant. La concession, propriété privée de la Compagnie qui exploite le chemin de fer, doit rester à l'abri de toute modification, comme toute propriété des particuliers que l'annexion ne peut atteindre. Cependant, soit pour éviter le fonctionnement sur son territoire d'une société étrangère, soit pour tenir sous son contrôle immédiat un service public aussi important au point de vue économique et stratégique que celui des chemins de fer, l'Etat annexant usera presque toujours de la faculté de rachat qui appartient à l'Etat démembré.

C'est ainsi que fart. 1*' de la convention additionnelle de Francfort du 11 décembre 1871 imposa à la France le rachat de la partie du réseau de l'Est cédée à l'Allemagne, moyennant le paiement par ce dernier Etat de 325 millions imputables sur l'indemnité de guerre. Cette somme, qui ne devait représenter que le droit de jouissance et d'exploitation, la nue-propriété passant de plein droit à l'Allemagne par le fait de l'annexion, ne

fat pas cependant versée à la Compagnie de TEst ; à la suite d une transaction, celle-ci ne reçut qu'une rente temporaire (Loi du 17 juin 1873).

SECTION III

FORMATION d'uN ÉTAT NOUVEAU PAR SÉPARATION

100. Quand un Etat se forme par la séparation d'une partie du territoire d'un pays, on se trouve en présence d'une personnalité nouvelle qui ne saurait être considérée, d'une manière absolue, comme un successeur ou ayant-cause de l'Etat à l'autorilé duquel la fraction détachée s'est soustraite. Aussi la situation de cet Etat nouveau doit-elle être appréciée d'une manière particulière aux différents points de vue qui peuvent intéresser le Droit international. Quant à ses relations avec l'Etat dont il se sépare, elles dépendront des arrangements survenus entre eux; c'est ainsi que, habituellement, l'Etat formé par séparation gardera les dépendances du domaine public qui se trouvent sur son territoire.

101. Les traités conclus par l'Etat dont une fraction se détache ne lient pas cette fraction lorsqu'elle s'est constituée en Etat indépendant; les Etats-Unis et les anciennes colonies espagnoles ou portugaises de l'Amérique ne sont pas tenus par les conventions de l'Angleterre, de l'Espagne ou du Portugal, passées à l'époque où ils relevaient de ces pays. Par le fait de leur séparation et de leur transformation en Etats nouveaux, ces colonies sont devenues des personnes morales indépendantes qui ne peuvent plus être liées que par leurs engagements librement consentis.

102. Pour les dettes, l'Etat nouveau formé par séparation reste tenu de celles qui ont trait à son territoire dans l'intérêt duquel elles ont été contractées, tandis que l'Etat démembré en est libéré : telles sont les dettes relatives à des travaux publics d'un intérêt local, par exemple celles qui proviennent de la construction de routes, de chemins de fer, etc.

Quant aux dettes générales de l'Etat démembré, l'Etat formé par séparation doit en assumer une quote part proportionnelle, et le meilleur critérium pour fixer cette quote part est celui de

la quotité d'impôt que payait la fraction détachée avant sa séparation (V. n* 97).

La différence des solutions admises pour les traités et pour les dettes publiques s'explique. Les traités, en effet, sont des contrats qui ne lient que les Etats qui y ont participé ; or l'Etat nouveau, formé par séparation, est demeuré complètement étranger à des conventions qui ont pris naissance avant même qu'il eût la personnalité souveraine nécessaire pour y prendre part.

Cet Etat, au contraire, est tenu à raison même du territoire sur lequel il s'est formé, propter rem, de toutes les dettes contractées dans rintérêt de ce territoire, lequel forme ainsi le gage naturel des créanciers. Quant aux dettes générales de l'Etat démembré, elles ont été contractées pour l'ensemble de cet Etat, donc aussi pour la fraction qui s'en détache et qui doit ainsi, équitablement, en supporter sa part proportionnelle.