CONDITION DE LA PAPAUTÉ AU POINT DE VUE INTERNATIONAL

147. La situation du Saint-Siège dans les rapports internationaux présente quelque chose de tout à fait exceptionnel, et l'anomalie de cette situation au point de vue des principes ordinaires du Droit international ne peut s'expliquer qiie par l'influence toujours persistante d'une tradition dont l'histoire seule peut nous permettre de nous rendre compte. Pendant des siècles, jusqu'en 1870, le Pape a été à la fois un souverain temporel et le chef spirituel de l'Eglise catholique ; puisant dans la première qualité l'autorité nécessaire pour agir au point de vue international, il s'en est surtout servi pour assurer son influence comme chef de la catholicité, de telle sorte que, pendant fort longtemps, c'est moins le chef d'Etat que le Souverain Pontife qui est intervenu dans les rapports avec les différentes puissances, catholiques ou non. Aussi, tandis que les questions d'organisation religieuse et de relations du pouvoir

(1) V. Article de M. Rolin Jsquemyns, R. D. I., t. V, p. 300; de M. Nys, t</.. 1878, p. 501 ; Heffter et GelTcken, loc. cit., §§ 40 et 41 ; Blunlschli, De la responsabilité et de l'irresponsabilité du Pape dans le droit intei*nationaly Irad. Rivicr; Bompard, La papauté en droit international, 1888.

civil dans les divers pays avec le Saint-Siège auraient dû relever exclusivement du droit public et des lois constitutionnelles de chaque Etat, il est arrivé qu'elles ont été réglées avec le Pape, même considéré comme chef de TEglise catholique, au même titre que des questions de Droit international, à raison de la confusion naturelle qui s'opérait entre le Souverain Pontife et le monarque indépendant de Rome et de son territoire. Le pouvoir temporel des Papes a pu disparaître en 1870, rinfluence de la tradition n'en a pas moins persisté, et, en fait sinon en droit, les relations avec le Saint-Siège, au point de vue exclusivement religieux, le seul qui subsiste aujourd'hui, sont toujours considérées comme des relations internationales. Pour expliquer cette situation complexe et anormale, nous dirons ce qu'a été le pouvoir temporel des Papes, puis leur autorité spirituelle; nous indiquerons ensuite la condition actuelle du Saint-Siège depuis la disparition de sa souveraineté territoriale.

§ I". Pouvoir temporel des Papes.

148. Souverains de Rome et d'un territoire qui a été plus ou moins étendu suivant les époques, en vertu des concessions de certains princes et surtout de Pépin et de Charlemagne, les Papes devaient être considérés comme des monarques ordinaires dont les rapports avec les autres souverainetés étaient régis par les règles du Droit international. A ce titre, les Papes passaient des traités, faisaient la guerre, recevaient et envoyaient des agents diplomatiques, comme tout autre gouvernement. Cependant, l'Eglise a toujours répudié cette manière de voir; elle n'a jamais cessé de considérer les Etats Pontificaux comme un domaine qui lui avait été donné par un dessein particulier de la Providence pour assurer l'indépendance du Saint-Siège, et qui, par conséquent, devait être inaliénable^ protégé contre toute usurpation par la force matérielle dont le Saint-Siège peut disposer (Syllabus, Proposition XXIV) et par l'arme spirituelle de l'excommunication. Cette inaliénabilité était jurée par les Papes et les cardinaux, notamment d'après la bulle d'Innocent XII du 23 juin 1692, faite pour prémunir autant contre les abus de concessions accordées sous rinfluence du népotisme que

contre les cessions de territoire au bénéfice de puissances étrangères.

Les autres Etats ne pouvaient accepter cette théorie mystique si contraire aux principes rationnels du Droit international. Il importait peu que les actes de l'Eglise défendissent de céder une part des Etats pontificaux; c'est là une règle constitutionnelle que, dans beaucoup de pays, le monarque doit jurer d'observer, comme le faisaient les anciens rois de France à leur sacre et l'empereur d'après l'article 53 de la Constitution de 1804. Pareil serment ne lie que vis-à-vis du pays dont la Constitution l'impose et est sans influence à Tégard des Etats étrangers qui peuvent toujours s'augmenter au préjudice du territoire de ce pays d'après les termes d'un traité, comme par tous les autres moyens sanctionnés par le Droit international. D'autre part, on ne pouvait pas voir dans les Etats pontificaux nue propriété de l'Eglise, envisagée comme collectivité religieuse formée par les fidèles répandus dans le monde, propriété confiée au Pape et administrée souverainement par lui. Au point de vue du Droit, on était placé en face du dilemme suivant : ou l'Eglise n'est qu'une association, et alors elle n'a qu'une propriété privée qui doit être reconnue par la loi des diflerents pays et qui est subordonnée à l'autorité des pays sur le territoire desquels cette propriété est située; ou elle veut jouer un rôle international, et alors elle doit satisfaire aux conditions requises pour être un Etat, c'est-à-dire avoir un territoire déterminé, siège de sa population, ce qui n'a pas lieu pour les catholiques répartis en une foule d'Etats et soumis à leur gouvernement comme nationaux de ces Etats. D'ailleurs, même comme Etat, l'Eglise n'aurait pu invoquer qu'un droit de souveraineté et non de propriété sur son territoire, suivant la théorie juste et rationnelle qui triomphe aujourd'hui contre les traditions de la Féodalité (V. n' 385). Les Etats pontificaux ne pouvaient donc être traités que comme un Etat ordinaire, soumis aux mêmes vicissitudes et régis par les mêmes règles de Droit international.

149. Mais la théorie de l'Eglise en ce qui concerne le caractère domanial des Etats-Pontificaux conduisait à cette conséquence que les Puissances catholiques devaient toutes intervenir, à l'occasion, pour empêcher tout changement intérieur ou extérieur qui aurait pu compromettre la souveraineté absolue des

Papes conforme à la doctrine orthodoxe. De là Timpossibilité pour les sujets du Pape de modifier leur constitution politique suivant le droit inéluctable des populations ; de là un principe d'intervention diamétralement opposé à la théorie générale du respect de Tinitiative des peuples dans leur organisation intérieure (V. n. 199), théorie que le Syllabus a condamnée avec énergie (propos. LXIl). Pour justifier cette intervention à un point de vue juridique et politique, on a fait ressortir rintérét qu'a une Puissance catholique à ne pas permettre qu'une autre accapare exclusivement à son profit une influence morale aussi considérable que celle de la Papauté ; comme si un intérêt était une raison suffisante pour intervenir dans les relations extérieures ou les affaires intérieures des autres Etats, sans qu'on ait à se plaindre de la violation d'un droit. On a invoqué encore l'obligation pour un gouvernement de sauvegarder la puissance temporelle des Papes afin de donner à la conscience de ses sujets catholiques la légitime satisfaction qu'elle réclame. Mais il ne s'agit là que d'une question religieuse, absolument en dehors de Taction légale et politique, et à l'égard de laquelle le gouvernement, tenu seulement de respecter les consciences, n'a aucune initiative à prendre pour remplir un rôle actif, en mettant sa puissance au service d'aspirations d'un caractère confessionnel. La souveraineté, organe du Droit, doit avant tout ne pas le violer en paralysant la faculté, consacrée par le Droit lui-même, pour toute population de changer comme elle l'entend son régime politique; les habitants des Etats -Pontificaux ne pouvaient pas <^tre la matière inerte, malléable à merci pour la satisfaction de la conscience des catholiques. C'est cependant sous l'influence de ces idées que les Etats -Pontificaux ont été le théâtre de nombre d'interventions à l'époque contemporaine.

160. Après la conquête des Etats-Pontificaux par les armées de la République en 1796, la captivité de Pie VI en 1799, le rétablissement du Saint-Siège en 1800, l'usurpation de Napoléon I" et la mise en captivité de Pie VII sous l'étrange prétexte de le mieux protéger, en réalité pour confisquer au profit de l'œuvre impériale Tinfluence de la Papauté, le Congrès de Vienne reconstitua le pouvoir temporel. — A la suite de la révolution de 18*^0, le Saint-Siège invoquant la théorie d'inten'ention obligatoire poor les Etais catholiques que nous avons indiquée plus haut.

14i DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

demanda la protection de rAutriche contre le mouvement révolutionnaire. Â Toccupation des Etats-PontiGcaux par les armées autrichiennes, la France répondit par celle d'Ancône destinée à paralyser TeiTet de la première et qui dura de 1832 à 1838. En 1849 ce fut la France républicaine qui, conjointement avec l'Espagne, l'Autriche et les Deux-Siciles, par une étrange contradiction et en opposition avec le principe contenu dans l'art. 5 du préambule de la Constitution de 1848, prit l'initiative d'une intervention armée pour étouffer la République romaine et rétablir Pie IX sur son trône. De 1849 a 1870, un corps de troupes françaises occupa Rome, au milieu de mille difficultés soulevées par la situation équivoque que donnaient à la France la gsurde des Etats-Pontificaux et le secours qu'elle accordait à l'Italie pour obtenir son unité dont le complément inévitable était la prise de possession de Rome. La convention ambiguë du 15 septembre 1864 entre la France et l'Italie ne put faire cesser l'ancienne équivoque; cette convention ne fut d'ailleurs exécutée de part ni d'autre : la France, qui devait retirer ses troupes, les remplaça par un corps français, la légion dWntibes; l'Italie qui avait promis de respecter les Etats-Pontificaux et qui, comme garantie de sa promesse, avait transféré sa capitale de Turin à Florence, profita du retrait de nos troupes en 1870 pour s'emparer de Rome le 20 septembre 1870 et pour en faire sa capitale. Un vote des populations confirma ce fait accompli, déjà prévu depuis longtemps et voulu par elles; la chute du pouvoir temporel ne provoqua aucune protestation dans la diplomatie européenne.

§ II. Souveraineté spirituelle du Saint-Siège.

161. Nous avons déjà vu que, dès le début du moyen-âge, le Saint-Siège affirma un droit de suprématie absolue sur les Puissances catholiques soit dans des proclamations officielles maintes fois renouvelées, notamment depuis les Décrétâtes Venerabilem, Solitâs et Novii ille d'Innocent III (1200 à 1204) jusqu'à la bulle in Coma Domini de 1370 (V. n" 17), soit par une intervention de fait dans les affaires extérieures ou intérieures de ces Etats, intervention qui allait jusqu'à la rupture des traités conclus, la défense de faire la guerre, l'attribution

des teiritoires contestés, la déposition des souverains, le contrôle des actes administratifs et législatifs.

Pour exercer sa mission de contrôle auprès des souverainetés étrangères, TEglise a des mandataires spéciaux dont on a fait remonter Torigine aux apocrisiarii ou respansaies envoyés depuis Constantin auprès des empereurs de Constantinople (V. contra, Bompard, ioc. cit., p. 10). Ces mandataires sont divisés suivant une hiérarchie qui subsiste encore pour les envoyés du Saint-Siège et que, pour cela, nous devons préciser.

1* Les envoyés sans mission politique et uniquement chargés d un rôle honorifique, tels que les ablégcUs qui doivent remettre le chapeau cardinalice.

2* Les envoyés ayant, au contraire, une mission politique et d*affaires, les nuniii et judices, qui comprennent plusieurs degrés, dans l'ordre suivant :

a * Les leffoti à latere, cardinaux détachés du côté du Pape lotus* et ayant droit aux plus grands honneurs ; — é ' Les legati missi qui ont le même caractère que les précédents et qui D*en diflerent que parce qu*ils ne sont pas cardinaux: quand leur mission est permanente on les qualifie de \fincii ou Nonces; — c' Au-dessous des nonces sont placés les intemotices, — Le titre de Legatus natus est attaché à certains év«*chés et, depuis le xv* siècle, est purement honorifique.

Tous ces envoyés n'avaient pas le caractère d'agents diplomatiques; leur mission n'était pas, en effet, de représenter le gouvernement du Saint-Siège auprès des souverainetés étrangères, mais d'édicter et de faire exécuter dans les divers Etats les ordres émanant du Pape comme chef spirituel de la catholicité. Cette suprématie exercée par l'Eglise fut d'abord une grande ressource, la justice et l'humanité relatives de son pouvoir servant de protection aux particuliers contre les abus des pouvoirs séculiers encore barbares qu'elle maintenait sous sa tutelle. Mais, comme il était naturel, cette suprématie religieuse ne tarda pas à confondre le domaine du droit avec celui de la religion, ù méconnaître la légitime indépendance du pouvoir temporel, et ainsi à opprimer les consciences tout en froissant les gouvernements, ce qui devait aboutir à une résistance combiné** des classes laïques les plus éclairées et des souverains. En même temps, l'Eglise ne maintenait le concert international qu'entre

Dboit wtern. pubuc. *0

les peuples catholiques, apportant ainsi au développement rationnel du Droit international un obstacle qu'on a mis des siècles à renverser (V. n* 17).

152. Aussi vit-on se manifester, timide d'abord, puis plus énergique et parfois même violente, une politique des monarques tendant à considérer le Saint-Siège comme un souverain étranger. Sans traiter avec lui sur un pied d'égalité qui aurait paru inconvenante d'après les idées religieuses de l'époque, tout en lui rendant des honneurs qui reconnaissaient sa suprématie, tels que le baise-main et la tenue de l'étrier, on prit à son égard l'attitude politique ordinaire avec un Etat étranger, notamment au point de vue du refus de toute ingérence de sa part dans la souveraineté des autres pays. De là la défense aux agents du Pape de communiquer directement avec le clergé sans le contrôle du gouvernement et de s'immiscer dans des actes de juridiction. Le clergé national s'associe souvent lui-même à cette politique d'indépendance, comme le montre la fameuse Déclaration du clergé français en 1682. De tout cela résultait la nécessité de passer des traités avec le Saint-Siège pour régler ses rapports avec le pouvoir temporel dans les questions d'organisation religieuse : ces traités sont les Concordats qui y quoique ayant un objet ne touchant en rien aux relations internationales et passés avec le Pape considéré seulement comme chef spirituel, ont toujours été envisagés comme des conventions entre souverainetés, parce qu'ils étaient conclus avec le Souverain Pontife regardé comme monarque étranger.

153. Bien que l'Eglise n'ait en rien abdiqué, au point de vue des principes, le rôle de suprématie et de contrôle spirituel sur les pouvoirs temporels qu'elle s'était donné au moyen-âge, les nécessités des circonstances lui ont imposé un langage plu? atténué et des concessions de fait considérables, généralement accompagnées d'ailleurs de protestations. Au point de vue de la pratique actuelle des rapports des Puissances avec le Saint-Siège, nous n'avons qu'à relever les traits caractéristiques de la situation qui est faite à ce dernier en tant que chef spirituel de la catholicité.

154. 1** Le Pape est considéré comme un souverain; dans leurs rapports avec lui, les chefs d'Etats catholiques lui reconnaissent comme un droit la prééminence qui se manifeste pa

des honneurs particuliers. Les Etats non catholiques la lui attribuent généralement par déférence. L^ambassade d'obédience exigée par les papes des souverains catholiques à leur avènement a disparu depuis longtemps. : la dernière est celle de Louis XIII à Urbain VIII en 1633. Ainsi regardé comme souverain, le Pape est une personnalité du Droit international. La personnalité du Saint-Siège a été affirmée, au sujet du legs Plessis-Bellière, par le tribunal de Montdidier, le 4 février 1892 (V. n* 186).

165. 2* Comme souverain en tant que chef spirituel, le Pape a le droit de légation actif et passif, c'est-à-dire d'envoyer et de recevoir des représentants diplomatiques.

Les agents du pape dont nous connaissons la hiéracchie (V. n* 151) sont placés dans la première catégorie des agents diplomatiques s'ils sont légats ou nonces, et dans la seconde s'ils sont internonces (Règlement de Vienne du 19 mars 1815; V. n»220).

Le règlement de Vienne précité maintient l'ancien usage qui donne aux nonces le pas sur tous les agents diplomatiques et le droit de les présider, c'est-à-dire de parler en leur nom collectif.

Le point important à retenir c'est que, aujourd'hui, dans tous les pays, les envoyés du Saint-Siège sont assimilés aux agents diplomatiques et dépourvus de toute faculté d'immixtion dans les affaires du pays où ils remplissent leurs fonctions. On peut donc les agréer ou les écarter; ils doivent s'abstenir de toute communication directe avec le clergé local et de tout acte de blAme contraire à la correction diplomatique.

De son côté, le Pape reçoit, comme chef de l'Eglise, des représentants des Etats étrangers accrédités auprès de lui, au Vatican, et absolument distincts de ceux que les mêmes Etats envoient auprès du roi d'Italie.

Les cardinaux peuvent être ministres plénipotentiaires auprès du Pape, mais non ambassadeurs. Un ancien usage réserverait le droit d'envoyer des iwibassadeurs auprès du Saint-Siège à la France, à l'Autriche et au Portugal ; en fait TEspagne en a im ainsi que ces Puissances; les autres n'ont que des agent» diplomatiques inférieurs.

166. 3® Enfin, comme chef spirituel, le Pape ronsidf»rp en qualité de souverain passe avec les Puissances dos tnnlM** ftynnt

pour objet les rapports du pouvoir temporel avec le Saint-Siège dans les questions religieuses : ce sont les Concordats.

Depuis le concordat de 1122 entre Tempereur d*Âllemagne Henri V et le pape Calixte II, qui mit fin à la fameuse querelle de Tinvestiture des évêques, nombre de conventions semblables ont été conclues ; celles qui intéressent la France sont : le Concordat de 1516 entre François !•' et Léon X; le Concordat de 1801 entre Napoléon I*' et Pie VII qui subsiste encore. Deux autres concordats de 1813 et 1817 n'ont jamais reçu d'exécution. Avec les pays protestants, le Pape ne passe pas de concoi^ dats; mais il rend des Bulles de circonscription, ainsi nommées parce qu'elles ont pour prétexte la délimitation des diocèses. Ces bulles sont généralement promulguées en vertu de certains engagements pris par les Etats auxquels elles s'appliquent et prennent ainsi le caractère d'un véritable contrat : ainsi la bulle pour le Hanovre du 26 mars 1824 consacre l'engagement pris par le roi d'Angleterre et Hanovre, Georges IV, de permettre à l'Eglise de percevoir des dîmes.

Sans entrer dans le détail des avantages réciproquement accordés par les Etats contractants et le Saint-Siège qui forment les dispositions mêmes des Concordats et qui varient suivant les cas, il faut retenir que des conventions de cette nature ne démunissent en rien le pouvoir de chaque pays du droit de régler à sa guise la police du culte, pourvu qu'il respecte les stipulations consenties synallagmatiquement dans le Concordat. Souvent, il est vrai, ces règlements sont tels que le Saint-Siège ne les aurait pas acceptés s'ils avaient été soumis à son adhésion; mais comme, au fond, la matière même des concordats, c'est-à-dire les rapports du service duculte et du pouvoir séculier, sont du domaine exclusif du droit public interne de chaque pays, que c'est seulement par une concession inspirée par des considérations d'intérêt politique et d'apaisement religieux qu'elles sont traitées par un accord avec le Saint-Siège, il s'ensuit que le gouvernement de chaque Etat reprend sa liberté d'action normale pour tous les points qu'il ne s'est pas engagé à régler d'une certaine façon dans le Concordat. Aussi n'y a-t-il à tenir aucun compte des protestations du Saint-Siège contre les règlements et les lois relatifs aux questions religieuses, tant que ces lois et règlements ne violent pas les termes du Concordat, telles que

celles que présenta le cardinal Caprara à M. de Talleyraod, le 18 août 1803, contre les Articles organiques qui complétaient les dispositions du Concordat de 1801 relativement à la situation de TEglise en France.

157. Mais, malgré Tapparence que leur donne la manière dont ils sont conclus, ces traités sont-ils de véritables traités internationaux ?

La plupart des auteurs se prononcent pour la négative et ne voient dans les concordats que des actes publics dont nous aurons à préciser la véritable nature.

168. Les concordats ne peuvent être des traités à raison : 1« des personnes entre lesquelles ils interviennent ; 2* de leur objet.

Ils sont en effet conclus par les Etats et le Saint-Siège qui n*est investi de la qualité de souverain qu'en vertu d'une con^ cession gracieuse nullement justifiée au point de vue du Droit international. Ce dernier droit ne reconnaît comme souverains que les groupes d'hommes satisfaisant aux conditions requises pour former un Etat ; or, en tant que chef spirituel, le Pape ne pourrait que prétendre qu'il est le représentant de l'Eglise catholique formant un Etat par le groupement des fidèles : mais à ce prétendu Etat il manquerait une chose essentielle, le territoire distinct et indépendant, sans parler de son objectif purement religieux que le Pape poursuivrait exclusivement et qui est étranger au Droit international. L'Eglise n'est pas un Etat ; le Pape, son chef, ne peut être un souverain au même titre que les chefs des Etats ; donc il ne peut conclure des traités qui sont, par essence, des conventions entre souverains reconnus par le Droit international (V. n* 58 ; Comp. P. Fiore, Droit int. codifié, art. 34, note ; Chrétien, loc. cit., p. 74).

D'autre part, l'objet des traités est de régler les rapports qui s'établissent entre des Etats placés sur un pied d'égalité juridique et indépendants les uns vis-à-vis des autres. Dans les concordats on règle au contraire l'immixtion de l'Eglise dans les affaires intérieures de l'autre Etat contractant; de telle sorte que l'objet de ces conventions, complètement étranger aux relations extérieures, consiste uniquement dans l'organisation d'un service public fonctionnant dans l'intérieur même de l'Etat et relevant en principe, sauf les concessions que l'on est obligé

de faire a l'aulorifé morale du Saint-Siège, de la souveraineté iulerne de cet Etat.

D'ailleurs, •comment apprécier la validité d'un concordat d'après les règles du Droit international, comme on apprécie celle d'un traité? Le Droit est incompétent dans les questions de dogme et de discipline ecclésiastique qui ne sont pas de son domaine. Enfin, en cas d'inexécution d'un concordat, le Pape n'aurait que l'arme spirituelle de l'excommunication qui échappe à l'appréciation du Droit ; tandis que l'Etat contractant serait lui-même dépourvu de toute sanction, le Saint-Siège étant inattaquable comme souverain, faute d'armée et de territoire. - 159. L'intérêt de la question de savoir si les concordats sont des traités consistera d'abord en ce que, si ce sont des traités, on n'y mettra fin qu'en les dénonçant; tandis que, si ce ne sont que de simples lois, un vote du pouvoir législatif peut les abroger. Mais ce n'est guère là qu'une question de forme, le vote des Chambres devant obtenir le même résultat, qu'elles abrogent le concordat ou qu'elles invitent le gouvernement à le dénoncer. Cependant il n'est pas douteux que la situation de souverain reconnue en fait au Souverain Pontife et le caractère synallagmatique des conventions conclues avec lui commandent de ne mettre fin aux concordats que par une dénonciation régulière, comme pour les traités internationaux.

Mais le grand intérêt de notre question apparaît surtout en ce que la violation d'un concordat, quelque critique qu'on puisse lui adresser au point de vue moral ou politique, sera indifférente au point de vue du Droit international ; il ne s'agit en effet, en pareil cas, que d'un manquement à ses engagements de la part d'un Etat dans une question purement interne et, par conséquent, d'un acte qui ne le place pas en dehors de l'observation du Droit international proprement dit. Les autres Etats n'ont pas à se considérer comme menacés au point de vue des -traités qu'ils ont conclus avec ce même pays ; la violation d'un concordat peut les laisser aussi indifférents à cet égard et aussi tranquilles au sujet des conventions passées avec eux, que les actes de politique intérieure plus ou moins critiquables accomplis par l'Etat avec lequel ils ont noué des rapports contractuels.

160. Les concordats sont considérés par l'Eglise comme des concessions gracieuses de sa part, des induits par lesquels le

Saint-Siège consent à limiter son droit de contrôle et de juridiction suprêmes dans le gouvernement des Etats au point de vue de l'intérêt de la religion. Cette théorie théologique étant écartée pour les raisons indiquées plus haut (V n" 151), et les concordais n'étant pas d'ailleurs de véritables traités internationaux, il faut les considérer comme des actes publics de la souveraineté inieme établis d'accord avec le Saint-Siège fictivement considéré comme une souveraineté internationale, afin de ménager, dans un intérêt politique, sa grande influence morale, soit sur les populations catholiques du pays guipasse le concordat, soit sur les gouvernements des autres pays. Au premier point de vue, les concordats sont des actes complètement étrangers au Droit international ; au second, ils sont des actes de politique extérieure et non de Droit international, l'absence de souveraineté juridiquement établie du Saint-Siège ne permettant pas de les assimiler à des traités qui sont des contrats entre deux souverainetés égales et indépendantes.

161. Du caractère des concordats il résulte qu'ils se rattachent intimement à la Constitution des pays qui les ont conclus en tant qu'ils règlent les rapports de l'autorité laïque et du clergé. Aussi les Etats, maîtres de leur Constitution, sont toujours en droit de dénoncer les concordats incompatibles avec les changements constitutionnels introduits chez eux. On voit eflfectivement les modifications dans le régime constitutionnel entraîner souvent des changements à ce point de vue. En définitive, la souveraineté interne règle la question religieuse par un accord avec le Saint-Siège représentant de l'Eglise en tant qu'elle a des ressortissants sur le territoire de l'Etat; quand cette souveraineté interne obéit à des principes nouveaux, elle est amenée légitimement à mettre l'organisation religieuse d'accord avec eux.

Le caractère constitutionnel des concordats conduit à décider, au point de vue du Droit international, que les territoires annexés ne continuent plus à être régis par les concordats conclus par TEtat démembré et sont soumis, en ce qui concerne les questions confessionnelles, au régime constitutionnel de l'Etat annexant. 11 faut traiter les concordats comme les conventions d'un caracrère politique qui sont passées en vue de la situation particulière des Etats contractants (V. n^ 91). C'est ce qui a été reconnu

pour la Lombardie séparée de TAutriche en 1859, et pour TAlsace- Lorraine incorporée à T Allemagne p£ur la chancellerie impériale en 1873.

§ 3. Condition du Saint Siège d'après la loi italienne

des garanties.

162. A l'exemple de Napoléon quand il occupait les Etats- Pontificaux, ritalie s'est préoccupée d'assxu*er Tindépendance matérielle et morale du Pape après l'occupation de Rome en 1870. C'est l'objet de la loi dite des garanties du 13 mai 1871.

A la différence de certains projets présentés aux puissances en 1861, 1868 et le 29 août 1870, cette loi n'a aucun caractère international ; elle a été votée par le Parlement italien en dehors de tout accord avec les autres Etats. Elle n'est pas davantage le résultat d'une entente avec le Saint-Siège qui en a répudié toutes les dispositions, comme il proteste contre l'occupation de ses Etats (Encyclique du 15 mai 1871). Cette loi n'a même pas le caractère constitutionnel en Italie; un simple vote du Parlement italien peut la modifier ou l'abroger.

Ce document traite dans sa seconde partie des rapports de l'Eglise d'Italie avec l'Etat, par conséquent d'une question de Droit public interne étrangère au Droit international. Dans la première, il règle les garanties des privilèges du Saint-Siège ; nous allons les résumer en tant qu'elles intéressent les rapports du Pape avec les Puissances.

Le caractère général des dispositions de cette loi, à ce point de vue, c'est qu'elles n'attribuent au Pape aucune souveraineté personnelle, ce qui lui enlève le droit de conclure des traités d'alliance, ni aucune souveraineté territoriale, certains édifices (art. 5) lui étant seulement attribués en jouissance, ce qui le prive de tout droit de juridiction. On ne lui accorde que quelques prérogatives et honneurs généralement reconnus aux souverains.