ÉTATS NEUTRES

137. Au point de vue de la capacité dans Texercice de la souveraineté extérieure, les Etats placés en neutralité perpétuelle présentent des particularités importantes, à raison des restrictions apportées à leur initiative pour respecter leur caractère international.

§ I. La neutralité perpétuelle et ses conséquences (1).

138. L'Etat en neutralité perpétuelle est celui qui, à la suite d'un accord intervenu entre lui et d'autres puissances, a pris rengagement de ne jamais faire de guerre offensive et qui obtient en retour, des Etats ayant reconnu sa situation résultant de cet engagement, la garantie collective ou individuelle que celle situation sera respectée par eux en s'abstenant de toute attaque contre le pays neutralisé, ou môme qu'ils la défendront contre quiconque voudrait la compromettre.

La neutralité perpétuelle entraîne une restriction considérable de la souveraineté externe en privant du droit de déclarer des guerres offensives et en limitant l'initiative belliqueuse au seul cas de défense du territoire contre les agressions du dehors;

•;i) Piccioni, Esêoi sur la neutralité perpiluellêf Paris, 1891.

Droit intern. pubuc. 9

mais cette restriction est compensée par les avantages que trouve l'Etat neutralisé dans l'assurance d'une garantie plus ou moins efficace que sa neutralité sera défendue si elle est violée.

Cette institution, qui ne date guère que de ce siècle, est inspirée par deux considérations d'intérêt politique. On veut, tout d'abord, sauvegarder les petits Etats contre les empiétements de leurs puissants voisins et maintenir ainsi l'équilibre entre les grands pays. Aussi la neutralité ne peut-elle sérieusement être établie que pour des souverainetés relativement peu importantes et offrant ainsi toute garantie qu^elles ne songeront jamais à entreprendre des guerres offensives. On désire, en second lieu, maintenir entre les grands Etats des territoires inviolables qui leur servent de barrières et évitent les chocs immédiats : c'est le système des Etats tampons, suivant l'expression de M.Thiers.

De plus, ces Etats neutres, à raison de la tranquillité dont ils jouissent, sont particulièrement désignés pour être le siège des unions internationales et des institutions propres à favoriser le fonctionnement des rapports entre les différents pays : c'est à ce titre que la Suisse et la Belgique sont le plus souvent choisies pour des œuvres semblables.

139. Effets de la neutralité perpétuelle. — Elle restreint la souveraineté des Etats en leur imposant des devoirs spéciaux dont les uns ont un caractère négatifs les autres positif.

Le devoir négatif principal de l'Etat neutralisé est de s'abstenir de tout acte d'hostilité, sauf dans le cas de légitime défense. Comme conséquence, il doit éviter tout acte de politique internationale pouvant le conduire directement ou indirectement à une guerre offensive. C'est ainsi qu'il ne peut garantir la neutralité d'un autre Etat ce qui l'amènerait à une guerre offensive pour défendre cette neutralité si elle était violée; dans le traité du H mai 1867, on a reconnu que la Belgique, neutre elle-même, ne pouvait garantir la neutralité du Luxembourg. Cependant, la Belgique figure parmi les Etats qui, d'après la conférence de Berlin de 1885, garantissent la neutralité du Congo. Il est vrai que, d'après l'art. 10 de l'acte de la conférence, les puissances signataires s'engCLgent à respecter cette neutralité, mais non à la faire respecter; néanmoins la Belgique, en sa qualité d'Etat neutre, ne pourra employer que la voie diplomatique et non les hostilités pour exiger le respect de la neutralité de ses possessions

DES ÉTA.XS SUJETS DU DROIT IXTEIWATIO:?^

dans le Congo, la. guerre ne lui étant permise qu^ la neutralité de son territoire métropolitain, d' tion organique a.\i point de vue international.

De même TEtat neutre ne peut contracter d'aHy ce qui est évident, ni défensive, car l'autre Eta.^ mi avec son sort celui de TEtat neutre et acqvi*.^ influence excessive, contrairement au but a* ^ est de sauvegarder l'équilibre des puissances- cii avec VEtat neutralisé.

L'alliance défensive avec un Etat, garau: :.. Iralité, n'est permise à un Etat neutre qu^ i. ,. neutralité menacée. Encore faut-il que .' i-,. ., neutre soit déjà prononcée, une alliance r-.*: ^^. paix, en prévision de la violation de la n^^::-,^ promettre la situation de l'Etat neutr»-: toujours son aide dans le cas où il aum secours et le pays neutre se trouvera guerre pour la défense d'autrui. On u*^ •. H VEtat neutre de s'entendre avec let a-. paix générale : de pareils accords <;.. guerre pour réprimer les actes deî- vpacification que l'on veut établir,

Au contraire, la participation d^ '-^ national éminemment paciflque er . quences est absolument légitime : . .• que le gouvernement belge ait n-, .

prendre part officiellement à ^*-^ .

de régler sa conduite sur cel^ .. .

lité : CLgir ainsi, c'est transfonu-contrôle et en protectorat d*^- ^ était-ce s'associer un peu in tains Etats garants contre' 1 • sovLs prétexte de la respe^i*-:

lEtant donnée sa situali' de s"* annexer des terril* »pa.c\fiquement, à moiIJ^ • \a neutralité à ses nouw pays neutre justifieni— A"* entreprendre pour •■

la g:uerre ne lui est permise que pour la protection de son territoire neutralisé? A ce point de vue, le droit d'hypothèque que la Belgique s'est fait concéder sur le Congo pour garantie de ses avances est des plus discutables.

Une union douanière est encore impossible avec un Etat neutre, car elle solidariserait également les intérêts de celui-ci avec ceux d'autres pays, et l'entraînerait dans les mêmes luttes économiques, peut-être même plus tard dans les mêmes hostilités. C'est pour ce motif que M. Guizot dut renoncer en 1842, sur les observations de l'Angleterre, à conclure une union douanière avec la Belgique, et ce n'est que très exceptionnellement que le Luxembourg a été autorisé, malgré sa neutralité déclarée à la conférence de Londres en 1867, à continuer à faire partie du Zollverein allemand auquel il avait adhéré en 1842.

Mais l'Etat neutre peut conclure tous les traités qui ne sont pas contraires à son devoir de ne pas se solidariser avec les autres Etats pour les luttes dans lesquelles ils pourraient être engagés. C'est ainsi qu'il peut passer des conventions de commerce et de navigation, d'extradition, pour l'exécution des jugements, la protection des droits des particuliers, etc....

Au point de vue positifs l'Etat neutralisé a, non seulement le droit, mais même le devoir de défendre sa neutralité quand elle est attaquée ou seulement menacée, comme l'ont fait depuis 1870 la Belgique et la Suisse. Si cependant une condition de sa neutralité est qu'il n'aura pas d'armée et que ses fortifications seront rasées, comme cela a été prescrit pour le Luxembourg en 1867^ il est exonéré de l'obligation de la défendre personnellement.

140. Sauvegarde de la neutralité. — Elle se manifeste par la garantie donnée par les puissances qui ont consacré la neutralité.

Cette garantie implique le devoir : 1" de respecter la neutralité ; 2* de la défendre contre tout autre pays qui voudrait la violer. Cette dernière forme de garantie doit intervenir d'office, sans que l'Etat neutre la réclame, et elle peut même avoir lieu malgré l'opposition de ce dernier, car la neutralité est un droit acquis pour les Etats garants, dans l'intérêt desquels elle est établie aussi bien que dans celui de l'Etat neutre lui-même.

Cette garantie peut être : V pure et shnple ou individuelle; 2* ou bien collective.

Dans le premier cas, chaque garant peut et doit intervenir seul pour défendre la neutralité, ou, s'il le préf^, s'entendre avec ses cogarants.

Dans le second, tous les cogarants doivent chercher à se mettre préalablement d'accord. Un seul ne peut être contraint d'agir seul si les autres s'abstiennent ; mais, en sens inverse, le refus systématique d'un ou de quelques-uns d'entre eux ne peut paralyser l'action des autres.

Si deux des garants sont en guerre, une autre puissance, garante aussi, peut s'entendre avec chacun pour empêcher Tautre de violer la neutralité. Ainsi, le H aoiit 1870, l'Anglelerre promit à la France son concours contre l'Allemagne, et un traité semblable fut conclu avec ce dernier pays, pour le cas où l'une des deux puissances aurait méconnu la neutralité de la Belgique.

Du reste, quoi qu'en disent certains auteurs, le respect d'une neutralité ne s'impose qu'aux Etats qui l'ont acceptée. Ici, comme ailleurs, les traités ne lient que les contractants, même quand, sous la forme d'un Congrès, ils ont réuni l'adhésion d'un grand nombre d'Etats. Décider le contraire ,• c'est ruiner le principe de la souveraineté des Etats qui se trouveraient ainsi soumis aux décisions de quelques grandes puissances. Seulement il arrive souvent que, sans adhésion formelle, d'autres Etats acceptent implicitement la neutralité consacrée par certains pays : il ne reste plus alors qu'à apprécier la valeur et la portée de cette acceptation tacite. C'est ainsi que la neutralité de la Belgique et de la Suisse fait partie du Droit public de l'Europe.

Si la neutralité est violée, soit qu'un des pays garants ne la respecte pas et que l'Etat neutre n'ait pas les moyens de l'arrêter, soit que l'Etat neutre lui-même le laisse user de son territoire dans ses opérations militaires, un autre pays garant peut-il se considérer comme dégagé de l'obligation de tenir compte de la neutralité? Certains auteurs se prononcent pour l'affirmative et cette manière de voir a été soutenue par M. de Bismark, dans sa note du 3 décembre 1870, au sujet des violations de la neutralité luxembourgeoise qu'il reprochait à la France. Mais le ministre d'Etat du Luxembourg, M. Servais, fît remarquer, avec raison, que l'obligation de respecter la neutralité est également contractée envers les autres pays cogarants

et qu'elle doit être maintenue à leur égard , puisqu'on ne peut se prévaloir d'une violation du contrat de leur part. L'Angleterre et r Autriche se rallièrent à cette opinion.

Cependant, les nécessités de la guerre peuvent rendre nécessaire la violation de la neutralité quand un des belligérants ne la respecte pas, afin de ne pas se laisser placer dans une infériorité stratégique trop grande, et qu'il y a urgence absolue. Mais encore faut-il que les empiétements de l'autre belligérant sur le territoire neutre soient tels qu'il faille nécessairement agir comme lui sous peine de compromettre le résultat des hostilités. Voilà pourquoi M. de Bismark n'a pas insisté en 1870, les violations du territoire luxembourgeois, s'il y en a eu, ayant été insignifiantes^

§ IL Etais actuellement neutralisés (1).

141. 1* La Suisse, officiellement indépendante depuis 1648, bénéficia en fait de l'inviolabilité, sauf une atteinte par les troupes autrichiennes en 1709 ; d'ailleurs, sans qu'il y eût garantie des puissan(5es, ses divers cantons, dans leurs traités avec elles, réservaient leur neutralité, et on ne considérait pas comme contradictoires avec cette neutralité les Capitulations militaires ou conventions par lesquelles les cantons s'engageaient à fournir des troupes mercenaires.

De 1798 à la paix d'Amiens, la République française annexa la Suisse qui, redevenue libre, reçut de Napoléon, le 19 février 1803, une constitution connue sous le nom d'Acte de médiation^ parce qu'elle avait pour but de mettre fin aux discussions qui avaient éclaté après le départ des troupes françaises. Placée en état de neutralité perpétuelle par le Congrès de Vienne le 20 mars 1815, la Suisse dut cependant s'unir aux alliés et laisser leurs troupes traverser son territoire après le retour de Napoléon !•' (Convention de Zurich du 20 mai 1815). Mais sa neutralité fut établie et garantie à nouveau dans l'acte de Paris

(1) Milovanowitchf Des traités de garantie en Droit international, p. 141 à 289 ; Bury, La neutralité suisse, R. D. L, 1870, p. 636; Arendt, Essai sur la neutralité de la Belgique; Faider, La neutralité de la Belgique, R. D. L, t. XVIII, p. 329; C, Messin, La neutralité de la Belgique^ 1892 ; Payen, La neutralisation de la Suisse, Annales de Técole libre des sciences politiques, 1892, p. 619.

du 20 novembre 1815 par la France, la Russie, rAulriche, la Prusse et l'Angleterre.

En retour de concessions territoriales en faveur de la Suisse, le roi de Sardaigne obtint que certaines parties de la Savoie, les provinces du Chablais et de Faucigny, seraient neutralisés, sans lui enlever le droit de les fortifier suivant sa convenance (art. 90 et 92 de l'acte final du Congrès de Vienne; art. 8 du traité du 20 mai 1815 et art. 3 du traité du 20 novembre 1815). Ces arrangements, conclus uniquement entre les puissances et le roi de Sardaigne sur la demande de celui-ci et dans son intérêt, réservaient à la Suisse le droit d'établir des troupes sur ces territoires quand les troupes sardes se seraient retirées par la route du Valais, en cas de guerre entre les Etats voisins de la confédération helvétique. La Suisse les accepta par le traité de Turin du 14 mars 1816 avec la Sardaigne, art. 7. Quand le traité de Turin du 24 mars 1860 céda à la France la Savoie et l'arrondissement de Nice, l'art. 2 stipula que la France recevait les parties neutralisées de la Savoie dans les conditions où la Sardaigne les détenait elle-même et qu'elle aurait à s'entendre à ce sujet avec les puissances signataires du congrès de Vienne et la Suisse. Celle-ci, soutenue par l'Angleterre, a prétendu à maintes reprises, notamment dans sa circulaire du 18 juillet 1870, que la cession de ces territoires à la France est incompatible avec leur neutralité établie précisément pour combattre les invasions de la part des troupes françaises ; que, de plus, cette neutralité ayant été déclarée dans l'intérêt de la Suisse, il appartenait à cette dernière d'occuper les territoires en question pour se protéger. Cette prétention semble bien peu justifiée en présence des actes diplomatiques énoncés plus haut, desquels il résulte que la neutralité d'une partie de la Savoie a été établie uniquement dans l'intérêt de la Sardaigne, par elle seule tout d'abord et que la Suisse n'a fait que l'adopter après coup. Si l'on avait eu en vue la protection de la Suisse, aurait-on visé une petite partie de ses frontières seulement, celle par laquelle elle n'a jamais été attaquée et qui appartenait à son voisin le moins redoutable, la Sardaigne? Celle-ci, seule intéressée à la neutralité des territoires cédés par elle en 1860, a pu disposer de la Savoie, seule, et sans le concours de la Suisse. Il résulte d'ailleurs des notes échangées entre les puissances, que la France détient ces

territoires dans les conditions de neutralité où ils se trouvaient quand ils appartenaient à la Sardaigne (V. Nouveau Recueil de Martens, t. II, p. 379). Aussi ne peut-on accepter les réclamations de la Suisse, en 1870, 1883, 1887, au sujet des fortiOcations entreprises par la France dans les parties neutralisées de la Savoie : le droit réservé à ce pointde vue à la Sardaigne par l'art. 3 du traité du 30 mai 1814 et Tart. 90 de Tacte du Congrès de Vienne, est naturellement passé à la France par la cession de 1860.

142. 2* Sans se préoccuper du sentiment des populations et de l'hostilité traditionnelle entre les provinces belges et les Pays-Bas, le Congrès de Vienne, voulant surtout constituer une barrière sérieuse à l'expansion de la France vers le Nord, posa le principe de leur union qui fut consacrée par le traité du 31 mai 1815 entre le roi des Pays-Bas et les quatre grandes puissances alliées. A la suite de la Révolution de 1830 en France, la Belgique se déclara indépendante. Cette nouvelle situation fut acceptée dans le traité du 15 novembre 1831 entre l'Angleterre, TAutriche, la France, la Prusse, la Russie et la Belgique; de plus, non pas tant dans l'intérêt de l'Etat nouveau, comme on l'avait fait en 1815 pour la Suisse, que pour éviter une annexion au profit de la France à laquelle l'opinion publique belge était très favorable, on le déclara neutre à perpétuité sous la garantie des mêmes puissances. Après l'intervention armée de la France, les résistances de la Hollande furent vaincues et l'état de choses nouveau fut confirmé par les traités du 19 avril 1839 entre la Hollande et les puissances signataires de l'acte du 15 novembre 1831, et entre la Hollande et la Belgique.

Comme la neutralité belge était surtout inspirée par la crainte de voir la Belgique s'unir à la France, on accepta facilement la proposition de démanteler les fortifications de ce pays dont la France eut l'initiative le 17 avril 1831. En conséquence, les quatre grandes puissances, en dehors de la France, passèrent avec la Belgique les traités du 15 novembre et 14 décembre 1831 pour fixer les places fortes à détruire. Mais, depuis 1870 surtout, la crainte de voir sa neutralité compromise a déterminé la Belgique à entreprendre des fortifications considérables de ses frontières : or, d'après le protocole militaire d'Aix-la-Chapelle du 15 novembre 1818, la Prusse avait le droit d'occuper en cas de guerre avec la France certaines places fortes, notam-

ment Hiïy, Dinanl et Namur; l'Angleterre avait un droit semblable pour Ypres, Ostende, etc... ; ces dispositions furent confirmées par la Convention dite des forteresses du 14 décembre 1831 citée plus haut, ce qui détermina le roi Léopold I*' à raser ces places de guerre pour rendre la convention inapplicable en fait. La reconstruction des fortifications de Namur n'autoriserait-elle pas la Prusse à occuper cette ville en cas de guerre? Nous ne croyons pas cette prétention sérieusement soutenable, étant donné que la convention de 1831, qui est un traité secret, est inopposable à la France qui a garanti la neutralité de la Belgique d'accord avec cette dernière, et que le traité du 19 avril 1839, signé par la Prusse pour garantir cette même neutralité, annihile la convention contradictoire de 1831. D'ailleurs, en 1870, l'Allemagne a accepté l'accord offert par l'Angleterre pour combattre les violations de la neutralité belge au cas où elles auraient été commises par la France ; de même que l'Angleterre devait s'unir à celle-ci contre l'Allemagne si cette dernière n'avait pas respecté l'inviolabilité du territoire belge.

143. 3° Le traité de Vienne du 9 juin 1815 avait étabh aussi la neutralité de la ville de Cracovie, avec la garantie de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie.

En 1816, l'Autriche a annexé cette ville sans que les autres cogarants aient protesté ; la France, l'Angleterre et la Suède se contentèrent de quelques réserves diplomatiques pour la sauvegarde du principe de garantie.

144. 4" Le grand-duché de Luxembourg, placé en état d'union personnelle avec les Pays-Bas par le traité du 31 mai 1815, art. 3, entre la Hollande et les quatre puissances alliées, faisait en même temps partie de la Confédération germanique, la Prusse tenant garnison dans la forteresse de Luxembourg concurremment avec le roi des Pays-Bas, en vertu du traité conclu par ces deux pays le 8 novembre 1816. Quand la Prusse, le 14 juin 1866, eut considéré la Confédération comme dissoute, ou agita la question de l'annexion du grand-duché à la France, annexion que la Prusse favorisait en apparence pour en faire ensuite un prétexte de guerre contre notre pays. La diplomatie française put reculer à temps et une conférence des Etats signataires du traité du 19 avril 1839 relatif aux rapports de la Bel-

gique, des Pays-Bas et du Luxembourg, plus ritalie, fut convoquée à Londres le 7 mai 1867 pour régler la condition du grand-duché. Elle aboutit au traité du 11 mai 1867 qui maintint Tunion personnelle avec les Pays-Bas et plaça en état de neutralité perpétuelle le Luxembourg, avec la garantie collective des puissances signataires, sauf la Belgique neutre elle-même. On maintint la participation du grand -duché au Zollverein auquel il avait adhéré en 1842 ; la forteresse de Luxembourg devait être rasée et les troupes étaient réduites aux forces nécessaires pour le service de la police. On sait que, en 1890, Tunion personnelle avec la Hollande a cessé et que le Luxembourg est gouverné parle duc de Nassau (V. n* 78, 1*).

La garantie de la neutralité luxembourgeoise, notamment à Toccasion des plaintes émises par TAUemagne au sujet des prétendues violations du territoire luxembourgeois commises par la France en 1870, a donné lieu à d'intéressants débats. La Prusse ayant exigé, en 1867, la garantie collective, le gouvernement anglais, par la bouche de lord Stanley, à la Chambre des communes, déclara qu'elle n'entraînait qu'un engagement d'honneur pour les puissances de s'entendre pour sauvegarder la neutrahté, mais qu'elle n'impliquait aucune obligation stricte pour chacun des cogarants de la faire respecter. Lord Derby, père de lord Stanley, dit même à la Chambre des lords, le 20 mai 1867, que la garantie n'était effective que si tous les cogarants étaient d'accord pour la fournir et que l'abstention d'un seul dégageait les autres, l'unanimité, condition essentielle de la garantie collective, faisant défaut. Cette étrange théorie provoqua de vives protestations ; lord Russell répondit que la garantie était prise surtout contre les attaques éventuelles de l'un des cogarants, dont chacun était tenu de défendre la neutrahté même contre tous les autres. En 1871, lord Stanley, devenu lord Derby, renouvela à la Chambre des communes sa théorie de 1867. Mais le Conseil d'Etat du Luxembourg la répudia énergiquement dans son avis du 9 janvier 1871, en faisant ressortir, avec raison, que si la résistance de l'un des cogarants devait paralyser l'effet de la garantie, celle-ci n'était plus qu'un vain mot et que même on affaiblissait la portée delà garantie en la déclarant collective, alors qu'en lui donnant ce

caractère on avait l'intention évidente de la rendre plus efficace (Servais, Le Luxembourg et le traité de 1867).

Les subtilités invoquées dans ce débat, subtilités qualifiées de chicanes par M. de Bismarck le 24 septembre 1887, montrent combien les garanties les plus solennelles d'une neutralité sont à la merci de l'intérêt politique des Etats garants, ce qui faisait dire à Frédéric H : « Toutes les garanties sont comme des ouvrages de filigrane, plus propres à satisfaire les yeux qu'à être de quelque utilité ». Mais le même monarque ajoutait : « Les garanties sur le papier sont de faibles moyens de défense ; cependant on aurait tort de les négliger, car elles fournissent au moins à ceux qui veulent faire leur devoir et remplir leurs engagements un moyen légal d'agir, lorsque les circonstances les y appellent ». Ajoutons que l'influence de l'opinion publique, tous les jours plus efficace dans les rapports internationaux, détermine de plus en plus les Etats à respecter leurs engagements de garantie, par suite de la réprobation, parfois menaçante pour l'avenir, qu'elle attache aux violations de la foi promise.

145. 5® Les Iles lonniennes, organisées en Etat indépendant placé sous le protectorat de l'Angleterre en 1815, furent déclarées neutres à perpétuité, mais sans garantie de défendre leur neutralité et avec le seul engagement de la respecter, par TAngleterre, l'Autriche, la France, la Prusse et la Russie, dans le traité du 14 novembre 1863. La même convention stipule la démolition des fortifications de Corfou et de ses dépendances. Quand l'Angleterre eut cédé cet archipel au royaume de Grèce, le traité du 29 mars 1864, entre l'Angleterre, la France, la Russie et la Grèce, confirma purement et simplement les termes de la neutralité établie en 1863.

146. 6^ Le bassin du Congo a été placé dans une situation toute spéciale au point de vue de la neutralité par l'acte final de la conférence de Berlin du 26 février 1885 (chap. III, art 10, 11 et 12).

1® La neutralité n'est pas imposée aux puissances signataires de l'acte pour les territoires qu'elles possèdent ou acquerront dans le bassin du Congo ; mais chacune à la faculté de les déclarer neutres, auquel cas les autres s'engagent à respecter cette neutralité.

2" L'engagement de respecter les neutralités déclarées n'implique pas l'obligation de les garantir en cas de violation.

3* Les neutralités qui seront déclarées n'ont pas le caractère de perpétuité ; elles ne durent qu'aussi longtemps que les puissances intéressées qui les ont notifiées jugent à propos de les maintenir.

4® En cas de conflit au sujet des territoires qu'elle possède ou possédera dans le bassin du Congo, chacune des puissances signataires s'engage à recourir à la médiation d'une ou de plusijBurs des autres puissances amies, sans d'ailleurs se soumettre par avance aux décisions des puissances médiatrices.

La neutralité formelle et perpétuelle qui avait été demandée par les Etats-Unis fut écartée, pour ne pas priver les Etats intéressés de la prérogative de la guerre offensive, peut-être longtemps nécessaire encore dans ces régions exposées aux attaques des peuples barbares.

SECTION VII