DROIT DE CONSERVATION OU DE DÉFENSE

SECTION I NOTIONS GÉNÉRALES

172. Les Etats, comme les particuliers, ont le droit primordial de sauvegarder contre les atteintes dont elle pourrait être victime la personnalité naturelle et juridique qui leur appartient. Ce droit se manifeste par un grand nombre de procédés qui peuvent se partager en deux catégories suivant leur caractère préventif ou répressif.

173. I. Comme moyens préventifs de la conservation des Etats, on peut surtout signaler : les armements et les mesures de défense militaire en temps de paix ; les traités d'alliance ou de subsides avec des puissances amies en prévision d'une attaque ; l'expulsion des nationaux étrangers dont la présence sur le territoire est réputée dangereuse (V. no 347); les obstacles et limitations apportés à l'accès de certains étrangers dans le territoire. Citons également la défense faite aux nationaux de se rendre à l'étranger quand leur départ peut être une cause de danger, notamment par le concours qu'ils peuvent donnera l'ennemi, ce qui était le cas des émigrés pendant la Révolution.

Mais la prohibition générale et absolue d'émigrer, soit pour éviter tout commerce avec l'étranger, soit pour mettre obstacle à la dépopulation du pays, constitue une atteinte grave à la liberté individuelle et est aujourd'hui condamnée (V. n** 340).

174. IL Les moyens répressifs de conservation peuvent aussi beaucoup varier. Ils se résument dans les hostilités décla» rées; dans des mesures de violence destinées à répondre à celles dont on a été victime et qui prennent le caractère de réiarsions ou de représailles (V. n^ 490 et suiv.) ; enOn d%ns Inapplication aux étrangers, sur le territoire, des lois générales de police ou de sûreté, comme les lois pénales, ou de mesures spéciales de sauvegarde contre eux, comme l'internement de ceux qui se sont réfugiés dans le pays (V. n* 351).

175. Limitation dn droit de défense. — Dans toutes lés mesures de conservation qu'il juge à propos de prendre, un Etat doit s'abstenir de violer les devoirs que le Droit international lui impose vis-à-vis des autres pays. Ainsi, en bannissant des nationaux coupables de droit commun, il attente au droit des autres Etats de ne pas conserver sur leur territoire des individus que leurs antécédents peuvent faire réputer dangereux. Il en est différemment des condamnés politiques dont la culpabilité toute relative peut ne pas mettre en éveil les craintes des gouvernements étrangers.

De même un Etat ne doit pas, sous prétexte d'assurer sa sécurité, violer les engagements qu'il a contractés envers les autres pays, par exemple refuser l'accès de son territoire aux nationaux étrangers auxquels le libre séjour a été garanti par une convention avec leur gouvernement. Ainsi l'Allemagne violait l'article H du traité de Francfort qui assure la condition de la nation la plus favorisée aux nationaux respectifs des deux Etats pour Yadmission et le traitement sur leur territoire, en exigeant des Français seulement des formalités rigoureuses et des passeports pour l'entrée en Alsace-Lorraine (V. E. Clunet, La question des passeports en Alsace-Lorraine; Rolin Jœquemyns, R. D. L, t. XX, p. 615; Jean Heimweh, Le régime des passeports en Alsace-Lorraine ^ 1890). Pareille question se pose aux Etats-Unis qui sont particulièrement rigoureux pour l'admission des étrangers au point de vue des conditions de fortune,, d'étal mental et de moralité (V. Journal Clunet, 1890, p. 156; 1891, p. 1055; 1892, pp. 402 et 565). Un traité du 17 nov. 1880 avec la Chine permet aux Etats-Unis de limiter ou suspendre l'immigration chinoise sans la prohiber complètement; une loi du 6 mai 1882 la suspendit pour dix ans et une auti^ du

i^ octobre 1888 l'a interdite en fait, abrogeant ainsi le traité de 1880 (V. J.-B. Moore, Les Etats-Unis fermés aux Chinois, Journal Clunet, 1892, p. 388). Dans tous les cas, l'expulsion en masse des nationaux d'un pays est une mesure des plus {p^ves qui précède généralement la déclaration des hostilités. Enfin, un Etat ne doit pas faire, sans motif sérieux, des préparatifs militaires menaçants. Il est d'usage de demander des explications au sujet des armements ou des concentrations de troupes pouvant inquiéter les Etats voisins et d'exiger une réponse satisfaisante donnant des garanties que la paix ne sera pas violée.

SECTION II DE l'Équilibre européen

176. A l'exercice du droit de conservation et de défense des Etats se rattache intimement la théorie de l'équilibre des Puis- *€ances qui joue un si grand rôle dans la politique internationale. On entend, en effet, par théorie de l'équilibre, cette idée générale d'après laquelle les Etats ont le droit d'arrêter les accroissements excessifs de la puissance d'un Etat, lorsque ces accroissements sont de nature à mettre en danger la sécurité des autres et à préparer une situation telle que, si l'on n'y met pas obstacle, ces derniers seront livrés à la merci de l'ambition conquérante ou de l'influence envahissante de celui qui aura démesurément grandi. L'équilibre dont il s'agit constitue donc un moyen préventif de la conservation des Etats, en vue d'un danger éventuel mais très probable qui les menace.

177, L'idée de l'équilibre est tellement naturelle qu'elle a dû vraisemblablement se produire dès le début de la politique internationale, sous la forme d'une coalition des Etats menacés contre les progrès inquiétants de l'un d'eux. Ainsi voyons-nous, dans l'antiquité, les Grecs s'unir contre la puissance grandissante de Philippe de Macédoine, et Hiéron, tyran de Syracuse, s'allier à Carthage sans autre but que de faire échec à Rome dont les conquêtes lui faisaient présager un danger pour lui* C'est ainsi encore que toute prédominance d'un Etat a été, dans le cours de l'histoire, combattue, même à titre de menace éventuelle, par des alliances souvent peu en harmonie avec la

politique générale des Etats et qui n'avaient d'autre base qu'un danger commun pressenti : telles furent celle de François I"*" avec la Turquie contre Charles -Quint, et celle d'Elisabeth d'Angleterre avec les Pays-Bas contre Philippe II d'Espagne.

Mais c'est au traité de Westphalie, en 1648, que le principe de l'équihbre, de simple procédé politique, devient une règle du Droit international européen consacrée par l'accord des Etats et appliquée en fait par les dispositions de ce traité. Après le& conquêtes de Louis XIV qui rompirent l'équilibre au proQt de la France, on arrêta la suprématie qu'il voulait s'attribuer en empêchant la réunion de sa couronne et de celle d'Espagne, au traité d'Utrecht de 1713 qui, le premier, emploie formellement l'expression d'équilibre entre les Etats (V. n* 21). Plus tard, le même principe inspire l'Europe contre les conquêtes de Napoléon I«' au Congrès de Vienne en 1815, contre les progrès de la Russie sur les bords du Danube au Congrès de Paris de 1856, et à celui de Berlin de 1878 (V. n« 27).

Du re^te, cette coalition des Etats peut se manifester pour combattre une tendance à une suprématie particulière et dans un domaine spécial, aussi bien qu'une tendance à une domination générale; cest ainsi que les Puissances maritimes sont parvenues, par une résistance commune, à écarter les prétentions de l'Angleterre à l'empire des mers (V. n* 410).

178, La théorie de l'équilibre a été très vivement combattue par nombre d'auteurs; mais ils n'ont pu guère que faire ressortir les abus que l'on en a faits en l'utiUsant comme prétexte pour déclarer des guerres injustes et pour mettre obstacle à des accroissements très légitimes des Etats. Les abus d'une théorie n'en démontrent pas le mal fondé au point de vue rationnel et juridique. Or l'équilibre n'est qu'un mode d'exercice, sous la forme d'un moyen préventif, du droit de conservation et de légitime défense des Etats contre les attaques actuelles ou imminentes dont ils peuvent être l'objet. C'est qu'en effet, à la différence des individus qui, en cas de violation de leurs droits, peuvent faire appel à la justice, les Etats ne peuvent compter que sur eux-mêmes pour se sauvegarder ; de là souvent la nécessité pour eux de faire la guerre à titre préventif (V. n» 174) et, à plus forte raison, de s'opposer à une augmentation de puissance telle de la part d'un autre Etat, qu'il leur serait impossible, plus

tard, de se soustraire à la domination que cet Etat voudrait faire peser sur eux.

Si le maintien de l'équilibre de la part des Etats en situation d'agir utilement à ce point de vue n'est pas un devoir, mais simplement un droit quand ils sont éventuellement menacés, il faut reconnaître cependant que les considérations égoïstes, sous rinfluence desquelles on s'abstient d'intervenir quand on croit d'autres pays seulement en danger, conduisent presque toujours à une politique de courte vue dont les conséquences retombent lourdement, l'histoire le prouve, sur ceux qui la suivent. La Prusse a la première souffert d'avoir laissé écraser l'Autriche par Napoléon en 1805 ; de même pour la France laissant agir la Prusse en 1866, pour l'Angleterre ne secourant pas la Turquie en 1877 contre la Russie, et enfin pour l'Europe entière entraînée à l'armement général pour n'avoir pas arrêté en 1870-1871 les progrès excessifs de la puissance allemande au détriment, non pas seulement de l'or et du territoire français, mais de la paix du monde européen.

179. Le principe de l'équilibre étant ainsi justifié en luimême, la difficulté consiste à préciser les conditions auxquelles son application est subordonnée pour ne pas devenir abusive et dangereuse.

Il est tout d'abord évident que l'on ne saurait songer à établir un équilibre mathématique résultant d'une répartition égale de puissance entre les Etats. Outre que ce genre d'équilibre serait impossible à réaliser au mépris des situations déjà acquises et que nul ne voudrait sacrifier, il est clair que, en le supposant accomph pour un instant, il serait rompu aussitôt par l'activité et le génie de quelques Etats et par les fautes et les négligences des autres. Du reste, il n'y a que les éléments matériels de la puissance d'un peuple qui soient susceptibles d'une commune mesure et, par conséquent, d'une répartition égale, tels que le territoire, la population et, à la rigueur, la richesse; mais la prospérité d'un Etat dépend aussi, tout autant que l'autorité qu'il peut acquérir sur les autres, de facteurs immatériels qui échappent à toute appréciation semblable, tels que l'intelligence ^t l'activité de la population, sa vitalité, son humeur belliqueuse ou pacifique, jusqu'aux traditions de gloire et au prestige international déjà acquis. Aussi serait-on loin de réaliser l'équilibre

i68 DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

désiré en tenant compte seulement des éléments matériels indiqués plus haut et que, cependant, on peut seuls apprécier dans la pratique : la France est plus grande à la fin du règne de Louis XIV qu'au commencement, et elle est cependant beaucoup plus faible, par suite de son appauvrissement, de sa désorganisation intérieure et de la diminution de son prestige; la Prusse, plus grande sous Frédéric-Guillaume IV que sous Frédéric II, qui avait su en faire l'arbitre de la politique internationale dans le centre de l'Europe, était cependant bien moins puissante.

Ces observations montrent qu'un Etat ne saurait se plaindre de la rupture de l'équilibre par le fait d'une augmentation de territoire au profit d'un autre pays, si à cette augmentation ne se joint pas un accroissement de puissance tel qu'il puisse devenir dangereux pour lui dans l'avenir. Cependant, la politique internationale est encore tellement dominée par des considérations matérielles et, surtout sous les gouvernements monarchiques, par l'influence traditionnelle de domaine féodal et de suzeraineté territoriale, que l'on prend souvent comme base d'une demande de cession de territoire les accroissements d'un autre Etat, sans toujours rechercher si ces derniers accroissements constituent une augmentation véritable de sa puissance et surtout un danger dans l'avenir. La politique internationale n'est plus alors qu'un marchandage, aux dépens des populations sans défense que l'on se distribue sans tenir compte de leurs sentiments, ni de leurs intérêts, ni de leur droit à l'indépendance. C'est ainsi que les petits Etats allemands furent partagés en lambeaux au Congrès de Vienne, suivant l'expression de Fichte, pour être jetés dans la balance de l'équilibre européen. De même, en 1860, Napoléon III demanda le territoire de Nice et de la Savoie pour compenser l'augmentation territoriale qu'il avait procurée à l'Italie, et en 1866 il se montra prêt à accepter la Belgique pour compenser encore les accroissements de l'Aile" magne ; on sait que la Serbie a déclaré la guerre à la Bulgarie en 1885, parce que cette dernière rompait l'équilibre dans les Balkans en plaçant sous l'autorité de son prince la Roumélie orientale ; enfin la Grèce elle-même a demandé des extensions territoriales aux dépens de la Turquie en invoquant la même raison.

180. Serrant la question de plus près pour fixer les conditions essentielles auxquelles sont subordonnées les protestations et la résistance légitimes contre les accroissements de puissance d'un Etat, nous pouvons établir les principes suivants :

1* Il faut que ces accroissements constituent un danger sérieux pour la sécurité des autres pays, soit par leur importasce, soit par l'esprit de conquête et de tendance vers la suprématie qui les provoque ;

2^ Il faut que ces accroissements soient le résultat d'une politique de domination et non la conséquence normale de révolution progressive d'un Etat. Une augmentation de richesses, de relations économiques par voie de terre ou de mer, de population par la vitalité de la race, même de territoire par des procédés réguliers tels que l'occupation de pays sans maître et une colonisation active, ne saurait justifier des réclamations. Ce sont là des progrès de la personnalité même d'un Etat, prévus et légitimes comme un développement normal de ses facultés naturelles et qui, laissant indemnes les facultés semblables des autres pays, ne peuvent que provoquer une concurrence pacifique.

181. L'équilibre qui, semble-t-il, devrait être universel puisqu'il est l'expression du droit primordial de défense qui appartient aux Etats, est cependant qualifié toujours ^'européen. C'est que le besoin de l'invoquer ne s'est guère jamais fait sentir qu'en Europe. En Amérique les conditions économiques et géographiques lui donnent moins d'importance; du reste, en fait, il y a toujours été violé au bénéfice des Etats-Unis qui ont nettement affirmé leur rôle prédominant sur les autres Etats américains dans le message de Monroë (V. n® 208), et qui continuent à l'exercer en fait, grâce surtout à leur immense influence économique.

182. Au système de l'équilibre se rattachent les nombreux |MX)jets présentés pour organiser les Etats européens en une vaste confédération qui assurerait le respect des droits de chacun contre les tentatives de domination des autres. Déjà une première proposition fut faite en ce sens par Henri IV, à l'instigation de Sully : le projet de ce dernier comportait une République des Etats européens, au nombre de quinze, avec un tribunal arbitral pour trancher leurs conflits, sous la présidence

honorifique du Pape et, en réalité, sous le gouvernement effectif de la France. Plus tard, après le traité d'Utrecht de 1713, Tabbé de Saint-Pierre publia son « Projet de traité pour rendre la paix perpétuelle », rempli d'excellentes intentions, mais bien utopique au point de vue des exigences de la politique et de la condition actuelle des Etats ; son essai fut repris par J .-J . Rousseau qui développa ses idées propres sous la rubrique : <c Extrait du projet de paix perpétuelle de l'abbé de Saint- Pierre », en 1761, et par J. Bentham. Sous la Révolution, Tabbé Siéyès revint au plan de Sully en le modifiant de manière à faire de la France la grande directrice des Etats européens placés sous le régime républicain. Enfin, de nos jours, les projets dus à rinitiative individuelle sont innombrables et aboutissent tous à un même idéal, l'organisation des Etats-Unis d'Europe.

En comparant tous ses systèmes, on voit bien vite que les uns ont surtout pour objectif la création d'une confédération dominée par un tribunal arbitral suprême et ayant pour résultat de substituer à la guerre une organisation judiciaire internationale (V. n* 40 in fine). C'est le caractère des projets émanant des penseurs tels que l'abbé de Saint-Pierre et J.-J. Rousseau et de tous les publicistes modernes. Nous apprécierons leurs idées quand nous traiterons des moyens proposés pour résoudre juridiquement les conflits internationaux.

Au contraire, les systèmes émanant des gouvernements ou des hommes politiques, tels que les projets de Sully et de Siéyès, sont beaucoup plus inspirés par le désir de maintenir l'équilibre, et l'organisation d'un tribunal arbitral entre les Etats y a beaucoup moins pour objet la cessation des guerres que l'arrêt des empiétements d'une puissance sur les autres et la sécurité politique de toutes.

Mais, dominés par des influences nationales dont il est bien difficile de se défaire et avec une sorte d'égoïsme inconscient, tous ceux qui ont émis ces projets de confédération des Etats européens les ont combinés de telle sorte que la prééminence et le gouvernement suprême revenaient à leur pays, sans tenir compte des droits égaux, ni même des susceptibilités fort légitimes des autres grands Etats : c'est ce qui apparaît très clairement dans les projets de Sully et de Siéyès. De là à l'idée d'un gouvernement universel de tous les pays, ou du moins de tous

ceux qui ont des rapports suivis et entre lesquels les conflits peuvent le plus souvent s'élever, par exemple de tous les Etats européens, il n'y avait qu'un pas. C'est le système de la monarchie universelle que Louis XIV paraît bien avoir voulu réaliser, quoi qu'en ait dit Montesquieu qui, du reste, en a montré l'inanité au point de vue de la réalisation et le danger au point de vue de la simple tentative (V. Esprit des lois, liv. IX, ch. VII ; et dans les écrits posthumes : De la monarchie universelle). Napoléon aussi poursuivait le même projet.

Des publicistes récents, parmi lesquels Bluntschli, ont conçu la réalisation de ce gouvernement universel des Etats comme un idéal désirable qui pourra peut-être s'accomplir dans un avenir plus ou moins lointain. Mais il faut remarquer que, à ce compte, Tindépendance au moins extérieure des Etats disparaît et le Droit international avec elle. D'autre part, les conditions spéciales des divers pays au point de vue ethnique, traditionnel, économique, intellectuel, climatérique, etc., ne permettent pas d'unifier leur sort politique ; il est contraire à la nature révélée par lobservation des faits, et par conséquent antiscientifique, de ne pas adapter les institutions et les lois à la situation particulière de chaque peuple. Le prétendu idéal que l'on fournit n'aboutirait d'ailleurs qu'à paralyser l'essor du progrès résultant de la concurrence inévitable qui s'établit entre les Etats dans toutes les branches de l'activité humaine.