FORMATION ET RECONNAISSANCE DES ETATS

79. La formation d'un Etat nouveau est un fait dont les causes peuvent être très variables; elles sont pacifiques, par exemple partage d'anciens Etats se divisant en plusieurs, union d'Etats n'en formant plus qu'un seul, fondation d'un Etat dans un territoire occupé par un groupe d'émigrants comme cela a eu lieu pour le Transvaal fondé par les boers, Hollandais d'origine,. après leurs déplacements successifs dans l'Afrique «australe; ou bien violentes, comme l'émancipation par la force de provinces ou de colonies, acte fréquent aujourd'hui sous l'influence de l'idée des nationalités ou des intérêts économiques.

Dès qu'un groupe d'hommes satisfait aux conditions exigées pour la constitution d'un Etat, il existe comme tel et s'impose à l'égard des autres Etats au point de vue du respect de sa personnalité et de ses droits. S'il entend nouer des rapports internationaux en se conformant aux règles admises du Droit international, le refus d'entrer en rapport avec lui peut être considéré comme une méconnaissance de ses droits et comme une véritable offense susceptible de provoquer les hostilités. Aussi, la déclaration de la part des autres Elats qu'ils acceptent la participation du nouvel Etat au concert international, ce que l'on appelle la reconnaissance, n'est que la manifestation politique de l'intention d'entrer en rapports avec lui et non la condition essentielle de l'existence de l'Etat nouveau.

Cependant, l'existence de cet Etat reste quelque peu platonique s'il n'est pas reconnu ; il aura bien la jouissance, au sens juridique de l'expression, de la vSouveraineté extérieure, mais il n'en aura pas l'exercice, faute de pouvoir entrer en relations avec les Etats qui se refuseraient à le reconnaître. C'est ce qui explique les contradictions des auteurs dont les uns font de la reconnaissance un élément indispensable de la formation des Etats, tandis que d'autres, avec raison, n'y voient qu'un élément de fait d'un caractère purement politique.

En bonne théorie, la reconnaissance ne devrait jamais faire de difficulté à regard d*un Etat qui propose d'entrer dans le concert des peuples en acceptant les principes généraux du Droit international : mais presque toujours, quand elle est refusée, c'est sous Tinfluence de certains sentiments d'hostilité à l'égard d'une origine antipathique ou des idées politiques représentées par l'Etat nouveau : or, toutes ces considérations ne tendent à rien moins qu'à permettre de s'immiscer dans des questions de souveraineté interne qui doivent rester étrangères aux autres pays. (Comp. Lorimer, Aa doctrine de la reconnaissance ^ II. D. I., XVI, p. 333).

80. Formes de la reconnaissance. — Elle peut être expresse, c'est-à-dire contenue dans une déclaration formelle d'une notification diplomatique ou d'un traité. Assez souvent elle résulte d'un Congrès dans lequel un certain nombre de puissances acceptent les relations avec un nouvel Etat ou même le créent et parfois l'organisent : ainsi le Congrès de Vienne a créé les Pays-Bas unis à la Belgique (9 juin 1815) ; le Congrès de Berlin du 13 juillet 1878, la Serbie, la Roumanie, la Bulgarie; la conférence do Berlin, eu 1885, l'Etal indépendant du Congo.

La reconnaissance est plus souvent tacite, c'est-à-dire résulte du fait de nouer des relations avec le nouvel Etat en entamant des négociations, en passant des traités avec lui, en lui envoyant des représentants et en en recevant de lui, etc.

81. Quand peut Intervenir la reconnaissance d'un Etat nouveau? — Cette question, souvent fort délicate, est avant tout une question de fait qui relève de l'art de la politique extérieure ; elle doit être résolue en jugeant l'opportunité de la mesure à prendre et en appréciant ses conséquences. On peut cependant poser un certain nombre de règles générales dont la diplomatie doit s'inspirer pour respecter les droits des Etats.

1* La séparation d'une fraction d'un Etat ou d'une colonie se constituant en puissance indépendante ne concerne que le droit con.stitutionnel du pays ou cette révolution s'opère et ne peut être jugée par les autres : ces derniers n'ont qu'à considérer, au point de vue des rapports internationaux, si la fraction séparée forme un Etat véritable.

^ La reconnaissance, comme Etat indépendant, de la fraction séparée par le pays même qui subit cette séparation autorise les autres puissances à la reconnaître : mais, presque toujours, c'est l'Etat amoindri par cette séparation qui est le dernier à accepter le fait accompli.

HH DROIT INTEHXVTIONAL n^BLIC

3o Od ne doit pas reconntiilri.^ coin m i? El ni une popuJatlon qui eherclH* »Mier>iT à conquérir son indêpentiauce Jans nnp luKu dont l'issue eM donlen.H^ : tpl était le t"is des HoDgrois en 184B-1HI9; des Polonais en 1803 ; des Etals du Sud de rrnion américaine pendant In f^iïerre de sécession de iBfrl à i8fi5.

i° Vo[)\uw\iim\è de la reconnaissance est ju^^êe d après les chances» pour la popuïation qui se sépare d'uti Etat, d'arriver à Tindêpendance compté le, et d'après la protjnhililè que TEtat qui résiste à celte séparai ion ne pourra pas rem[)Oclïer ou consentira h la ratitior, Jt va sans dire què^ dans Tapprècialion de ces cttances de succès des etForts faits pour conquérir rindépendance. les autres pays se laissent ^rae dément intlnencer par la sympalUie ou l'anlipalliie que leur în^^pire ta tentative séparatiste, d après des considérations de race, d'opinions poiitiqut^s, d'opposition ou de communauté d'intérêts vis-à-vis de l'Klal qui sut) il la séparation, ou de la population (pii clierclie h la réaliser. La France, déjà repu bl irai ne à Tétat latent, a reconnu !a République des Etats- Unis avant les autres puissances, avant même que Un dépendance des Etats- Cnis fût assurée.

3' L'Etat qui uinlérét à empéclier la création d'un Etat nouveau ne peut lé^çitiinemenl se refuser à le reconnaître, quand l'existence de cet Etat est un fait accompli, ratifié par les autres puissances, j

6° Quand l'Eïal nouveau satisfait aux conditions requises pour figurer cnrnrne personne souveraine dans les rapports inlernalionaux, la n^ctumaissance faite par les autres pays ne peut être considérée comme une offense par la puissance qui avait intérêt à s'opposer ù la formation de cet Etal. Au cordraire, nne reconnaissance prématurée, accordée avant que la population qui clierche à conquérir l'indépendance ne Tait définitivemen l obtenue en fait, peut être jugée par l'Eîat qui clierche h maintenir cette population sous sou aiiloritê comme ujie alliance avec des rebelles et comme une véritable afçresston contre lui.

62. Heconnaissance d'an gouverDement nouveau- — En principe, îes clian^i'Uienls polit i{[ues huivi^inis dans un pays sont complèteujent indifférents au point de vue du Droit international, CependatJl, eit faiL les gouvernements des autres pays peuvent refuser, pour des considérations «Fonlre iK>liïiqne. de maintenir des relatinns avec rantnrilé nouvelle qui est ap)>elée â exercer le pouvoir dans un Etaî, on an contraire les continuer connue avec Fancieti gouvernement. Etant donné le droit absolu de cltaque

DES ÉTATS Sl'JETS DU DROIT INTERNATIONAL 89

Etat de régler comme il Fentend sa constitution interne, les rapports internationaux devraient être maintenus avec toute autorité nouvelle qui respecte le Droit des gens et est en situation, par sa position acquise, de représenter efficacement un Etat dans ses relations avec les autres. Du reste, la reconnaissance d'un gouvernement se pratique comme celle d'un Etat etdafis les mêmes formes, expressément ou tacitement.

De plus, quand elle est refusée, elle peut provoquer les mêmes difficultés : c'est ainsi que le refus obstiné de l'Espagne et de la France de reconnaître le gouvernement de Cromwell fit éclater la guerre entre ces deux pays et l'Angleterre. La ligne de conduite régulière est de maintenir les relations avec le gouvernement qui détient encore le pouvoir d'une façon officielle, jusqu'à ce qu'il soit supplanté en fait, avec ou sans consécration constitutionnelle, par un gouvernement nouveau. Ainsi, lors delà récente révolution du Chili, le parti insurgé, dit des Congressistes, demanda en vain la livraison des navires de guerre commandés en France par le président régulier Balmaceda. Il y a même lieu de critiquer, à ce point de vue comme à d'autres, l'ordonnance de référé rendue à Paris, et annulée d'ailleurs plus tard, d'après laquelle ces navires furent mis sous séquestre pour être attribués à qui de droit; (C. de Paris, 9 juillet 1891, le Droit, il juillet). Tant que la révolution n'avait pas triomphé, les navires devaient être remis au gouvernement régulier qui les avait commandés et qui était encore officiellement au pouvoir ; c'est à juste titre, au contraire, que la Cour du banc de la Reine à Londres et le juge des référés à Paris écartèrent, en juillet 1891, les oppositions faites par les Congressistes au paiement de C3rtaines sommes entre les mains des agents de M. Balmaceda.

Cette acceptation du gouvernement de fait s'est particulièment manifestée en 1870-1871 vis-k-vis de celui de la Défense nationale. La plupart des puissances négocièrent avec lui sans lui donner de reconnaissance officielle ; les instructions du ministre d'Angleterre, lord Lyons, du 5 sept. 1870, portaient qu'il devait communiquer avec ce gouvernement pour sauvegarder les intérêts britanniques, sans toutefois le reconnaître d'une manière formelle. Le 14 septembre, lord Granville accepta les pouvoirs de M. Thiers envoyé en mission, « bien qu'il ne dût pas le faire, dit-il, son gouvernement n'ayant pas reconnu celui de la France ». 11 ajouta que, en fait, les relations seraient les mêmes que s'il y avait eu reconnaissance.

§0^ 0HO1T IMERNATIONAL PUBLIC

Ce sont là de*^ résterves d^uoe portée plus politique que juridique, car le fait ménie de nègncier avec un gouvernement de fait implique sa recori naissance el l'acceptation des engagements coniracïés avec lui, sauf cependant ratification des actes de ce gouvernement par le pays qu'il a représenté. La crainte de voir le gouvernement de fait désavoué plus tard, ou le scrupule de ne pas paraître s'immiscer dans les affaires intérieures d'un pays en accordant un fi reconnaissance prématurée quand les populations n'onl pas encore cojilirmé ce ji^ouvernement, peuvent justifier cependant l'atlilude dont nous venons de parler. Ainsi, tandis que les Elaïs-lîtjis, rihilie, TEspagne, la Suisse avaient reconnu la Képubli([ue IViUjçaise dès les 7 et 8 septembre 1870, TAngleterre et l'Autriche^ attendirent sa confirmation par l'élection de T Assemblée Nationale pour la reconnaître le 17 février 1871.

83. De qui peut émaner la reconnaissance ? — Comme il s'agit d'un acte diplomatique, l'initiative en appartient à la seule aniorité conipètenle, d après la constitution de chaque pays, pour diriger les rapports internationaux (V. loi constitutionnelle du 16 juin IKTo, ;irt, 8i. lï'oii il résulte que, tant que la reconnaissance d'un Etal ou d'un gouvernement nouveau n'a pas été manifeslé^e expressément ou tacitement par cette autorité, les nationaux de clïarpn.* pays ainsi que les tribunaux doivent s'en tenir à Tan ci en étal <lc choses.

84. Reconnaissance conditionnelle. — Elle se présente quand les puissances, avant de recuiinaître un Etat ou un gouvernement nouveau et phis souvent eu créant un Etat à la suite d'un Congrès, lui imposent certaines condilionsau point de vue des relations extérieures ou même au poinl de vue de son organisation interne. Cesl ainsi que le traité de Berlin du 13 juillet 1878, en reconnaissant rindépendance de la plupart des anciennes provinces danubiennes vis-à-vis de la Turquie, leur a imposé certaines règles dorganisali<uK telles que l'è^-nlité des citoyens malgré la différence de religion cl In liherlè du culte ; de même, l'acte de la conférence de Berliti du "iii février IKH"» contient des dispositions relatives à la traite et à la liberté du commerce dont l'observation est la condition de la reconnaissance de l'Etat du Congo.

Celle pratique de la recourraissance conditionnelle est fort dangereuse, car elle abontil à placer des Etats dans une situation équivoque, sans un droit iW souveraineté bien défini, et à les soumettre à une sorte de tulelle des autres puissances : de là des ininiixlions incessanles dans l'administration de ces Etats, et une

cause permanente de rivalité et de conflits entre ceux qui se sont donné la mission de faire respecter les conditions auxquelles la reconnaissance a été subordonnée.

Du reste, les conditions dont il s'agit ne sont pas suspensives ; l'Etat qui doit s'y conformer prend naissance avant leur accomplissement ; elles ne sont pas davantage résolutoireSy . car leur inobservation ne peut entraîner la disparition de TËtat. 11 faut les considérer comme de simples conditions de la garantie que les Puissances ont donnée pour le maintien de TËtat nouveau et sa protection à l'égard des attaques dont il pourrait être l'objet; cette garantie sera seulement refusée si les conditions prescrites n^ont pas été remplies.

85. Pratique actuelle de la reconnaissance des Etats.— Cette pratique est particulièrement indiquée par les faits suivants qui confirment les règles générales indiquées ci-dessus (V. n. 81).

i** L'indépendance des Etats-Unis fut d'abord reconnue par la France dans le traité de commerce et d'amitié du 6 février 1778. On sait que cette façon d'agir provoqua les protestations de l'Angleterre, car la reconnaissance de la part de la France fut accompagnée d'un concours effectif pour soutenir l'insurrection dont le succès n'était pas certain. L'Angleterre accepta le fait accompli au traité de Versailles de 1783.

2o Lors de l'insurrection des colonies espagnoles de l'Amérique, une proposition de reconnaître leur indépendance, présentée en 1818 au Congrès de Washington, fut repoussée parce que l'issue de la lutte n'était pas encore suffisamment déterminée. Cependant les Etats-Unis furent les premiers à reconnaître les faits accomplis quand le résultat de la tentative séparatiste ne fut plus douteux, obéissant en cela à l'influence de la doctrine de Monroë qui aboutit à l'affranchissement de l'Amérique vis-à-vis de l'Europe (V. n. 208). Les Etats-Unis accusèrent plus nettement encore leur manière de voir à ce sujet en envoyant en 1819 un délégué, M. Mann, pour faire une enquête sur l'issue probable de l'insurrection hongroise, et en déclarant qu'ils subordonneraient leur reconnaissance de l'indépendance des Magyars aux résultats de cette enquête. Cette façon de procéder amena des réclamations de l'Autriche qui voulut traiter M. Mann comme un espion.

3" Quand l'indépendance de la Belgique fut reconnue par les grandes puissances à la conférence de Londres du 15 novembre 1831, les Pays-Bas n'acquiescèrent définitivement que dans le traité du 19 avril 1839, ce qui n'empêchait pas l'autouonue de la

Belgirjue J'ùtre inuontesluhie auparavant. 11 en faut dire autant de la Grèce, reconnue par les puissances dès 1837, et par la Turquie! en lî^'i-i seuleiiienL

■i*' L'Angîelerre, leuanl compte des faitï^ accnniplis et quou pouvait cunsiilùrer connue définitifs, reconnut le nouveau goiivernenieul du royaume tic Naplos en 18t)(), alors que le roi François 11, enfi^rniù dnnsGnëte, avait encore des pré te u Lion s mil i tantes au maintien de son autorité.

o** Lors de la guerre de sécession, TAngîe terre se refusa a reconnaître rautonomie ries Etats du Sud parce que la lutUMfétait pas terminée, que Tissu c n'en était nullement certaine et qu'uni' reconnaissance de sa pari aurait pu passer pour une participation direefe à l'insurrection (dépéclie tle lord Riissell du :2 arvùt 180^. Lawrence sur VVlieaton, t. l, pp. ^03 et 'Mi).