Fondement des immunités diplomatiques

251. Le principe de Texterritorialité est généralement fondé sur un usage adopté par les Etats civilisés dans leurs relations. Quelques législations le consacrent aussi d'une manière formelle. I Angleterre, bill du 21 avril 1709 ; Autriche, C. civ. de 1811, art. 38; Allemagne, loi constitutionnelle du 16 avril 1871 et loi d'organis. judiciaire du 27 janv. 1877, art. 18).

En France, après avoir été établi dans les décrets des 11 décembre 1789 et 3 mars 1794 (13 ventôse an 11), il fut éliminé du Code civil, dans le projet duquel il figurait, parce qu'il se référait à une matière étrangère à ce code. (Locré, Législ. civ., t. I, p. 530 et l. II, p. 45). Mais les anciens décrets subsistent toujours, et la Cour de cas.sation a pu considérer leur inobservation comme une violation de la loi justifiant un pourvoi devant elle (arrêt précitf du 19 janvier 1891).

Les immunités diplomatiques, consacrées par l'usage ou conlirmées par la loi des différents pays, sont généralement expliquées conune une conséquence de la fiction d'exterritorialité, d'après la((uelle les ministres étrangers sont réputés conserver leur domicile dans le pays qu'ils représentent. Cette prétendiir explication n'e.st qu'une pétition de principe ; il faudrait commencer par donner la raison d'être de la fiction elle-même. Au surplus, avec cette fiction, on n'expliquerait pas, au moins en France, la plus marquante des immunitt^, celle de la juridiction, puisque l'art. 14 du Code civil permet aux Français d'assigner fii France un étranger même domiriHé à l'étranger. De même, on

n*admel pas, dans la plupart des pays et notamment en France, la validité d'un mariage célél)ré à la légation entre deux personnes qui ne sont pas toutes les deux du pays représenté par Tagent diplomatique ; ce qu'il faudrait admettre cependant si la fiction d'exterritorialité était consacrée et si le mariage conclu à la légation était réputé conclu à l'étranger.

Ces immunités, comme le faisaient ressortir les anciens auteurs les plus considérables, se justifient par la nécessité d'assurer Tindépendance des agents diplomatiques en les soustrayant à toute action des autorités locales, afin qu'ils puissent librement exercer leur mission, et que leur dignité, dans laquelle se résume celle du pays qu'ils représenlent, ne soit pas compromise par la soumission à une juridiction qui n a aucun droit & faire valoir vis-àvis de la souveraineté étrangère. Comme le dit Montesquieu, « les ambassadeurs sont la parole du prince qui les envoie, et cette parole doit être libre » [Esprit des lois, liv. XXVI, chap. 21). De là découlent, afin d'éviter les pressions directes ou indirectes que Ton pourrait exercer sur Tagent diplomatique, pour l'empêcher de défendre comme il doit le faire les intérêts de son pays, ou pour se venger de son habileté ou de son énergie à remplir sa mission, Tinviolabilité et l'immunité de juridiction civile et criminelle qu'on lui reconnaît.

Ces immunités, surtout celle de juridiction, peuvent donner lieu à des abus et Ton a proposé, pour les éviter, de limiter les privilèges diplomatiques.

Au point de vue pénal, on pourrait distinguer entre les faits commis dans l'exercice de la fonction diplomatique et ceux qui cmt lieu en dehors d'elle. Mais l'inviolabilité des agents diplomatiques est considérée comme trop nécessaire au libre exercice de leur fonction et au respect qui est dû à la souveraineté qu'ils représentent, pour qu'on écarte jamais l'immunité de juridiction en matière pénale (V. Résolutions de l'Institut, art. 13j.

Au point de vue civil, au contraire, on estime de plus en plus (jue rimmunité de juridiction ne doit être attribuée que pour les actes relatifs à l'exercice de la fonction diplomatique ou à l'entretien personnel du représentant étranger, tandis qu'elle n'a plus sa raison d'être pour les obligations contractées à propos d'une profession exercée en dehors de toute mission offh^ielle, connue le «•ommerce et l'industrie. On a objecté que la distinction à faire entre les obligations contractées par l'agent diplomatique à titre officiel ou autrement serait fort difficile à établir dans bien des Droit international puBr.ic, 2« éd. 16

cas ; qu'elle serait toujours faite par une autorité partiale, le tribunal du pays ou Tun des deux gouvernements intéressés : enlin que Ton compromettrait Tindépendance de Tagent diplomatique par les poursuites exercées contre lui en qualité de simple particulier. Aussi les opinions des auteurs et les décisions des tribunaux sont-elles fort contradictoires à cet égard. (Cpr. Lyon, 11 décembre 1883, J. C, 1884, p. 56; Paris, 21 août 1841, S., il. 2. 592 ; Bordeaux, 21 novembre 1883, /. C, 1883, p. 619). Cependant rinstitut de Droit international, dans la session de Cambridge en 1895, conclut à l'exclusion de l'immunité de juridiction pour les obligations contractées par l'agent diplomatique à raison d'une profession exercée par lui concurremment avec sa fonction officielle (art. 16-1 •).

Une autre limitation tend également à triompher dans la doctrine.

On a pu constater de nombreux abus de la part des agents subalternes des légations, qui ont invoqué l'immunité de juridiction civile pour se soustraire à leurs obligations, leurs créanciers se trouvant souvent dans l'impossibilité d'obtenir d'eux l'exécution de leurs engagements, faute de pouvoir utilement les poursuivre devant les tribunaux du pays à la mission diplomatique duquel ils appartiennent. Aussi propose-t-on de restreindre l'immunité de juridiction civile aux seuls représentants des Etals, chefs de la légation, aux fonctionnaires diplomatiques, secrétaires ou conseillers, appelés à les remplacer éventuellement en cas d'empêchement ou de congé, et aux femmes des uns et des autres. Cela semble bien suffisant pour assurer l'indépendance des fonctions diplomatiques ; le privilège abusif d'un simple attaché d'ambassade de ne pas payer ses dettes en invoquant l'immunité de juridiction est de nature à compromettre le prestige de la légation plutôt qu'à sauvegarder sa dignité. Si les subalternes du ministre étranger sont victimes de tentatives de chantage, il sera généralement facile de les défendre ; s'ils sont véritablement traqués par leurs créanciers, il est plutôt de l'intérêt de chaque pays de se débarrasser d'agents dont la situation est compromise. On a pens»* que seuls les représentants des Etals, ceux qui peuvent les remplacer, et leurs femmes dont la situation influe directement sur la leur, ont besoin dune immunité absolue, pour que rexèrcice de la fonction diplomatique ne soit pas entravé (Projet de Genève, 1892, art. li. Cpr. Résolutions de Cambridge, art. 12).

Quelques publicistes vont plus loin encore et proposent la sup-

pression complète de toutes les immunités diplomatiques. Ces immunités, disent-il, jadis nécessaires pour défendre les agents diplomatiques contre (es violences et les vengeances dont This- '^3^

loire nous offre de nombreux exemples, sont inutiles actuelle- /-l^l^

ment, étant donnés le respect pour tous les étrangers, en général, '?^J

dans les pays civilisés, la bonne organisation de la justice et son ; ;^

indépendance vis-à-vis de Tautorité politique qui ne peut la con- / l^i

traindre à rendre des décisions iniques contre les ministres étran- ^ '-'^

gers. On ajoute que les immunités diplomatiques n'ont que des "^^

inconvénients : au point de vue de l'équité, en permettant aux -^^

ministres étrangers d'échapper aux conséquences de leurs actes, ' !?;'

lant au civil qu'au criminel ; au point de vue même de leur intérêt, car la perspective de les voir échapper à toute réclamation en justice éloigne ceux qui voudraient traiter avec eux autrement qu'au comptant.

Mais ces considérations sont généralement regardées comme beaucoup trop optimistes encore, et Ton maintient les immunités diplomatiques réputées indispensables pour sauvegarder l'indépendance des ministres étrangers. Cependant on ne peut disconvenir qu'un fort mouvement de réaction se manifeste contre elles et qu'on tend à les limiter : peut-être en viendra-t-on à ne maintenir que l'inviolabilité personnelle des représentants étrangers, sans les soustraire à la juridiction locale pour tous les procès dans lesquels ils sont engagés.

De tout ce qui précède il résulte que, étant données les raisons produites pour justifier les immunités des agents diplomatiques, l'ancienne fiction de l'exterritorialité n'a pas sa raison d'être. En effet, cette fiction, établie par Grolius comme explication et non comme fondement rationnel des privilèges des ambassadeurs (*), a été prise au pied de la lettre par les écrivains postérieurs qui en ont tiré les conséquences logiques. Or, nombre de ces conséquences n'ont aucun rapport avec le respect de l'indépendance et de la dignité des ministres étrangers, par conséquent ni avec le fondement, ni avec le but des immunités qui leur sont attribuées: telle est, par exemple, la faculté d'écarter la règle Locus retjil aciitm pour les actes accomplis à litre personnel par l'agent diplomatique, en vertu de cette fiction qu'il est domicilié dans le pays qu'il représente. Au surplus, on est quelquefois obligé de reculer devant les conséquences logiques de la fiction qui conduiraient à

.'; De jure belli ac pacis, liv. II. ch. XVIfl. § 4. art. 5.

2ii DROIT INTERNATIONAL PIRLIC

des résultats inadmissibles. Ainsi il a été reconnu qu'un meurtre, commis par un Russe à Thùtel de Tambassade de Russie à Paris, était accompli en France, malgré la fiction de rexterritorialité, et non en territoire russe, ainsi qu'on le prétendait à Saint-Pétersbourg (Cass., 13 octobre 1865, D., 63. i. 233).

252. Les agents diplomatiques ne peuvent se prévaloir de leur caractère pour invoquer leurs immunités sur le territoire d'une Puissance tierce, en dehors du pays où ils sont accrédités. Cependant, le maintien des bons rapports internationaux commande qu'on les traite avec des égards exceptionnels, même s'ils soqI accrédités dans un pays avec lequel on est en guerre, pourvu qu'ils conservent une attitude correcte, c'est-à-dire une parfaite neutralité. Ainsi, en 1870, M. de Bismarck refusa aux ambassadeurs étrangers qui se trouvaient dans Paris la liberté de correspondance secrète qui aurait pu nuire aux opérations militaires de l'Allemagne, mais il leur laissa la faculté de sortir comme ils voudraient de la capitale assiégée. En 1834, le gouvernement français donna l'autorisation de traverser le territoire sans s'y ah-éler à M. Soulé, ministre des Etats-Unis en Espagne, bien qu'il eût des souprons fondés sur les antécédents de ce diplomate.

On peut résumer la situation des agents diplomatiques chez les Puissances tierces, dont ils traversent le territoire pour se rendre à leur poste ou pour en revenir, dans les trois règles suivantes consacrées dans le projet de Genève présenté à rinslilul de Droit international en 1892 (art. 19j : !•* ces agents ainsi que leur suite, officielle ou non, et leur famille ont le privilège de l'inviolabilité; 2° les mêmes personnes jouissent de l'cxterriXorialilé personnelle, par exemple au point de vue de leur succession qui s'ouvre à leur domicile, dans leur pays; 3" mais elles n'ont pas l'immunité de juridiction (V. Session de Cambridge, Annuaiir. XIV, p. 239).

DES SOI VERAi:«S ET CHEFS d'ÉTATS

253. Les souverains et chefs d'Etat ne sont pas des personnes du Droit international qui n'a pour sujets que les Etats euxmêmes ; ils sont partie intégrante des Etats à la tête desquels ils sont placés et ne doivent être considérés que comme les représentants de leur pays. A ce dernier titre, ils doivent être traités, dans leurs rapports avec les gouvernements étrangers, comme les am-

DROITS ET DEVOIRS INTERNATIONAUX DES ÉTATS î245

hassadeurs, sauf les honneurs plus considérables qui peuvent leur être attribués dans le cérémonial diplomatique.

Tant qu'ils restent chez eux, les souverains et chefs d'Etat ont droit aux honneurs conformes à l'importance du pays qu'ils représentent, par exemple aux honneurs royaux dans les cas que nous avons déjà indiqués (V. n. 170).

C'est le chef de l'Etat, même dans les Républiques, qui exerce le droit de légation actif et passif, et par lui, en conséquence, que se révèle la représentation internationale (V. n. 219), '

264. Hors de son pays, le chef d'Etat peut voyager incognito et est alors traité, en principe, comme un simple particulier, sauf la faculté pour lui de reprendre, quand il le veut, .son caractère officiel avec les immunités qui y sont attachées, comme le fit, en 1873, le roi de Hollande qui, assigné pour une contravention de simple police à Vevey, en Suisse, fut exonéré de la Juridiction locale quand il eut fait connaître sa qualité. (V. aussi aff. du sultan de Johore poursuivi en Angleterre pour rupture de promesse de mariage, /^ G. D, /., t. l,p. 74). En fait, les souverains gardent rarement l'incognito absolu ; le gouvernement local, prévenu de leur présence, les entoure d'égards et même de certains honneurs, dans la mesure indiquée par leur propre désir.

Quand ils voyagent avec leur caractère officiel, les souverains ont droit à toutes les immunités diplomatiques attribuées aux ambassadeurs, spécialement à l'immunité de juridiction civile et criminelle, pour eux, leur famille qui les accompagne, et leur suite officielle ou privée. Leurs biens sont également soustraits à la juridiction territoriale, sauf leurs immeubles situés dans le territoire et en dehors de l'hùtel de leur résidence qui est inviolable, et les meubles qu'ils y possèdent pour l'exercice d'une profession privée, comme le commerce ou l'industrie .

Pas plus que les ambassadeurs ils n'ont le droit de juridiction H Télranger, même sur les personnes de leur suite, sauf au point de vue disciplinaire. Ainsi, en 1657, Christine de Suède dut quitter la France après avoir fait mettre à mort son écuyer Monaldeschi : d'ailleurs elle n'était plus reine en ce moment, ayant déjà abdiqué. De même, en 1878, le gouvernement anglais s'opposa à Fexécution d'une personne de la suite du Schah de Perse, que celui-ci avait condamnée à mort pendant son séjour à Londres.

On a prétendu que les immunités diplomatiques n'appartiennent pas aux chefs d'Etats qui ne sont pas des souverains monarchiques, par exemple aux Présidents de République. En réalité,

240 DKOIT INTERNATrONAUPl'BLlC

cette assertion, erronée dans sa généralité, doit être réduite h la distinction suivante. Le souverain proprement dit représente en principe son pays, et a droit comme tel aux privilèges diplomatiques, sauf dans les cas où il est établi qu'il agit comme homme privé, par exemple comme commerçant ou industriel ; le Président de République, au contraire, est, en thèse générale, un simple particulier, sauf les égards qu'on lui doit par courtoisie internationale ; mais dès qu'il se présente avec un caractère officiel et comme représentant de son Etat, il doit être traité sur le même pied qu'un souverain. Telle était la situation du Président de la République Française pendant son voyage en Russie, en 1897.

Un souverain peut se soumettre à l'autorité d'un autre, à titre personnel, en acceptant des fonctions publiques dans l'Etal de ce dernier ; tel est le cas de souverains allemands officiers dans l'armée prussienne. Ils peuvent toujours reprendre leur indépendance en résignant ces fonctions. Il va sans dire qu'il ne faut attacher aucune importance aux grades que les souverains se concèdent réciproquement aujourd'hui, à titre purement honorifique, dans leurs armées respectives. Si un souverain est national d'un autre pays, sa sujétion personnelle n'a aucune influence sur l'Etat qu'il gouverne. La question s'est posée en 1893 quand le duc d'Edimbourg, fils de la reine Victoria, a reçu héréditairement la couronne ducale de Saxe Cobourg-Golha. Dans l'état actuel de nos mœurs, il paraît inadmissible qu'un souverain n'ait pas la nationalité du pays «^ la tête duquel il est placé (V. /?. G, D. /., L p. \U et 278).

255. La famille du souverain peut avoir les mêmes immunités et dans les mêmes conditions que lui. Sa femme, en particulier, a droit aux mêmes honneurs et aux mêmes prérogatives. Le mari de la souveraine a sa situation fixée au point de vue des immunités diplomatiques et du titre par le droit constitutionnel de chaque Etat. En Portugal, il n'est roi qu'à la naissance d'un enfant; en Angleterre, un vote du Parlement lui donne ce titre, comme cela eut lieu pour Guillaume 111 d'Orange, époux de la reine Marie, et pour le prince Albert, mari de la reine Victoria.

Les membres de la famille souveraine jouissent des immunités diplomatiques en tant qu'ils font partie de la suite du chef de l'Etat à l'étranger ; mais on ne les leur attribue à titre individuel que par simple courtoisie, par exemple dans la constitution de Saxe-Cobourg, art. 94.

Toutes les familles souveraines sont d'ailleurs réputées d'égale

naissance au point de vue nobiliaire, cette règle a été appliquée aux princes allemands qui ont été dépossédés en 1800 (Acte fédéral allemand du 8 juin 1815, maintenu après le traité de Prague de 1866). Mais tous les membres de la famille du souverain sont les sujets de ce dernier, sauf les régents qui ont les prérogatives de la souveraineté, moins le titre.

Souvent le droit local d'i\n pays restreint exceptionnellement la capacité juridique des membres de la famille souveraine, par exemple en leur interdisant de souscrire des lettres de change, ou de se marier sans autorisation du souverain, comme en Russie, ou même du Parlement, comme en Espagne. Malgré le principe de droit international privé d'après lequel la capacité des individus se règle conformément à leur loi nationale, on décide, en général, que les incapacités dont il s'agit, inspirées par des considérations purement politiques et en dehors du droit commun, ne peuvent avoir d'influence à l'étranger (Paris, 16 janvier 1836, S., 36, 2. 70; Paris, 26 novembre 1850, S., 50. 2. 666; Trib. de la Seine, 7 mai 1873 : /. C, 1875, p. 20).

256. Les souverains qui ont abdiqué ou qui ont été déposés peuvent être traités en monarques légitimes par un Etat étranger où ils se réfugient ; Louis XIV agit ainsi vis-à-vis du fils de Jacques 11 d'Angleterre, jusqu'à ce qu'il reconnût la nouvelle dynastie à la paix d'Utrecht, en 1713. Sans aller jusqu'à cette attitude qui est une véritable intervention dans la souveraineté interne des autres pays, il est d'usage d'entourer d'égards les souverains déposés, sans pour cela leur maintenir les immunités auxquelles ils avaient droit quand ils régnaient. C'est par pure déférence que Charles X et Henri V étaient justiciables, en Autriche, du grand maréchal de la Cour, comme les membres de la famille souveraine.

Au contraire, le maintien des relations diplomatiques avec un thef d'Etat dépossédé du pouvoir implique la reconnaissance de sa souveraineté ; c'est ce qui avait li:îu quand liOuis XIV recevait les ambassadeurs représentant la dynastie des Stuarts, et quand les Etats-Unis agissaient de même vis-à-vis de Juarez pendant que Maximilien occupait le trône du Mexique. Aussi est-il inadmissible que l'on reçoive en même' temps les agents diplomatiques des deux souverains qui se disputent le pouvoir : Mazarin refusa d'écouter les ambassadeurs de Charles II quand il eut accueilli ceux de Cromwell. C'est une véritable anomalie que l'on ait vu, au couronnement de Guillaume !«' de Prusse, le ministre de Fran-

cois II de Naples et celui de Victor- Eininanuel que la Prusse n'avait pas encore reconnu comme roi d'Italie.

257. Si les souverains et chefs d'Etats sont exempts de la juridiction locale (juand ils sont en pm/s étranger, au même titre que tous les représentants diplomatiques, c'est, au contraire, une question des plus délicates, que celle de savoir si on peut assigner devant les tribunaux d'un pays un chef d'Etat étranger au sujet des obligations qu'il a contractées, soit en son nom, soit au nom du pays qu'il gouverne.

Pour aborder utilement l'examen de cette question très controversée, certaines précisions préalables sont nécessaires.

Notons, tout d'abord, que cette question ne se pose pas quand il s'agit, non pas d'un ËUit, mais d'une collectivité qui, même d'après la loi du pays où elle est reconnue, n'a pas le caractère d'une souveraineté indépendante : ainsi nos tribunaux ont pu se déclarer compétents dans les contestations ouvertes entre les consorts de Civry et la ville de Genève au sujet de la succession du duc de Brunswick (*).

Remarquons ensuite qu'elle se pose dans des conditions identiques, qu'il s'agisse des assignations contre les Etats étrangers représentés par leur gouvernement, ou de celles qui visent les souverains ou chefs d'EUits étrangers en tant qu'ils ont contracté des obligations pour le compte de leur pays. D'autre part, il n'y a pas lieu de distinguer suivant qu'il s'agit d'un Etat ayant gardé la plénitude de sa souveraineté, ou d'un Etat mi-souverain, par exemple vassal ou protégé : malgré la mi-souveraineté, un pays garde son existence propre et son indépendance vis-à-vis de tous autres que celui auquel il est subordonné, et les raisons qui peuvent faire soustraire un Etat quelconque à la j uridiction étrangère ont la même force en ce qui le concerne. Enfln, suivant une règle générale de Droit international, on ne doit tenir compte que du gouvernement régulier des pays étrangers, sans que les tribunaux soient autorisés à attribuer ce caractère à un pouvoir insurrectionnel en lutte avec l'ancienne autorité. Il appartient au gouvernement lui-même, dans chaque pays, de constater si, en fait, un nouveau pouvoir a remplacé l'ancien dans les autres Etats, et, sans s'immiscer dans l'appréciation de sa légitimité, de le reconnaître expressément ou tacitement en nouant des rapports avec lui. Avant qu'une dé-

^, Cass., l" juilk'l ISOiK J. C, 1895, p. lOS'i: iioln» noie dans D., 94. 2. 513, sou^ Parus 19 juin 1894.

DROITS ET DéTVOIRS INTERNATIONAI'X DES ÉTATS 240

rision, ou une attitude équivalente, ait été prise par le gouvernement de leur pays, les tribunaux ne peuvent attribuer un droit i[iielconque, notamment celui d'ester en justice, à un prétendu KOiivernement étranger non encore reconnu par la seule autorité (jui puisse diriger les relations diplomatiques d'après la constitulion même de TEtat. Aussi s'explique-t-on l'annulation d'une ordonnance de référé, rendue par un magistrat de la Seine le 18 juillet i891, autorisant les représentants du parti insurrectionnel, dit des Congressistes, à faire opposition à la livraison de navires de guerre commandés par le président Balmaceda,alors que l'autorité de ce dernier était encore la seule reconnue, en fait, par le gouvernement de la France.

Ces précisions faites, il faut écarter du débat certains cas où, de l'avis de tous, les juridictions locales sont compétentes même vis-à-vis des Etats ou souverains étrangers.

P Quand il s'agit d'actions réelles, pétitoires ou possessoires relatives à des immeubles situés sur le territoire du pays où l'action est introduite, et même d'actions réelles concernant des meubles qui se trouvent sur le territoire quand natt la contestation (*).

i" Quand TEtat ou souverain étranger accepte la compétence des tribunaux locaux, soit expressément, soit tacitement, par exemple en introduisant l'action lui-même, ou en présentant une demande reconventionnelle, ou encore en étant intimé en appel >urune instance ouverte par lui. — On admet toutefois que, tout en acceptant la juridiction étrangère, un Etat peut faire toutes ses réserves quant à l'exécution : en pareil cas, le jugement rendu à ièlranger contre le gouvernement d'un autre pays ne sera pas exécutoire en France ; l'exécution n'en est possible que dans le territoire du pays condamné ou, ailleurs, dans la mesure où le pays l'accepte conformément à ses réserves préalables (').

3' Tout le monde admet encore le droit de saisie et la compétence de la juridiction territoriale quant aux choses qui se trouvent dans le pays et qui ont été spécialement et expressément tiffeclée.s comme gage ou comme hypothèque. Il y a alors acceptation tacite de la compétence étrangère par le gouvernement ou s^mverain étranger qui a conféré le droit de gage ou d'hypothèque.

t' Opr. <x>iir suprême do Vipiine. 3 janvifM- 1878, cl crilique i\v M. Ch. I.yun- '>n. J. <:., 1883, p. 65.

• (.a**., ti janvier 18W, J. C, 18W, p. 8iî).

En dehors des cas précités, la controverse est de^ plus vives (S. Dans la plupart des pays, spécialement en France, on pose comme principe l'incompétence des tribunaux à l'égard des. Etats et souverains étrangers, en invoquant surtout l'indépendance de ces derniers qui ne sauraient être assujettis aux juridictions relevant d'autres puissances. La Cour de cassation n'a même pas admis la validité d'une saisie arrêt faite contre un gouvernement étranger pour assurer l'exécution d'un jugement français (*).

Mais la plupart des publicistes modernes, et c'est une tendauce qui s'affirme de plus en plus dans la jurisprudence des different> pays, reconnaissent qu'il doit y avoir entre les Etats un accord tacite, fondé sur la bonne foi et la justice, pour permettre les actions judiciaires contre les pays étrangers et leurs souverains, en tant que ces actions ne compromettent pas leur indépendance et sont justifiées parleur engagement implicite d'exécuter leurs obligations dans l'Etat ou ils sont assignés. De là une distinction de plus en plus admise entre les actes d'un caractère privé et ceux qui se réfèrent à l'exercice de la souveraineté, les premiers seuls pouvant rentrer dans la compétence des tribunaux étrangers. Ainsi les tribunaux français se sont déclarés compétents pour une action en paiement de fourniture de bijoux à la reine d'Espagne, et incompétents pour une action en paiement de fourniture de décorations commandées par Maximilien, empereur du Mexique, introduite contre son héritier l'empereur d'Autriche.

On admet aussi la compétence quand il s'agit d'actes commerciaux faits par un Etat, par exemple une vente de guano faite par le Pérou à la Belgique, et certaines décisions, comme quelques auteurs, vont jusqu'à adopter la même solution quand il s'agit d'actes civils ou commerciaux quelconques, même pouvant se

('^ V. les éludes de MM. Gabba, J. C, 1888, p. 180; 1889, p. 5.'^; 1890, p. 2tî: de IIollzeudoilT, ici., 1876, p. 432; Von Bar, w/., 1885, p. 645 ; Spée, «V/., im. p. 328 el 435 : de Guvellier, R, D. /.. 1888, p. 108 ; Hartmann, /c/., 1890, p. 425: de Pœpe, Etudes sur la compétence civile à Véyard des Elals ëlranf/eis, et de leurs agents politiques^ diplomatiques et consulaires ; Féraud-Oiraud. Etabt el sovrerains... devant les Irihunaux étranf/e'rs, 2 vol., 1896; pour la jurisprudence anglaise, italienne, belge, autrichienne, V. J. C, 1874, p. 36 ; 1875, p. 25; 187^. p. 125 ; 1878, p. 46 et 386 ; 1883, p. 67 et 75 ; 1886, p. 746 ; pour la }3elgique,ii. D.I.. IV, p. 153; XX., p. 119; XXII, p. 425; Audinet, Vincompét. des trib. français à réyard des Etats étrangers, et la succession du duc de Jhunswick. R. G. D. l. II, p! 385.

(^) Cass., 22 janv. 1849, D., 49. 1. 81. ; Gass., 5 mai 1885, J, G., 1886, p. 8,3.

rapporter à Texercice de la souveraineté, par exemple de contrais relatifs à des fournitures d'armes f).

Otte distinction est peut-être arbitraire au point de vue pratique, étant donnés la difficulté de discerner, dans nombre de cas, les obligations contractées par un souverain à titre privé de celles qui se rattachent k l'exercice de sa souveraineté, et le danger que peut présenter la partialité inévitable des tribunaux pour résoudre celte première question.

Au point de vue juridique, on peut se demander comment on concilie le respect de la souveraineté étrangère, sur laquelle on s(» fonde pour soustraire en principe les Etats et leurs souverains à la juridiction d'un autre pays, avex leur obligation de se soulueltrc à elle quand il s'agit d'actions réelles concernant des immeubles situés à l'étranger, et la possibilité, pour eux, de Taccepler volontairement au risque de compromettre leur indépendance. Au fond, FEtal ou le souverain qui conclut une affaire dans des conditions telles que, en cas de contestation, il relève de la compétence des tribunaux étrangers, agit comme un simple particulier qui, malgré son extranéité, relève de la compétence des tribunaux locaux. Décider que ceux qui traitent avec les Etats étrangers ou leurs souverains se soumettent implicitement à leur juridiction, c'est aller contre la vraisemblance des faits et même contre l'esprit évident de toutes les lois de procédure qui n'ad mettent aucune distinction entre le cas où le débiteur est un parliculier ou un gouvernement étranger. C'est ainsi que l'art. 14 de notre Gode civil, qui a d'ailleurs le tort de violer le principe équitable Actor sequilur forum rei, permet à tout Français d'assigner en France son débiteur étranger, simple particulier ou souverain. Il n'y a pas lieu davantage d'invoquer ici les privilèges diplomatiques et l'exterritorialité, puisque ces privilèges et cette fiction ne s'appliquent que lorsqu'il s'agit du représentant d'un Etal, souverain ou amba.ssadeur, qui, tant qu'il est en pays étranger, peut se prévaloir de Timmunilé de juridiction vis-à-vis des tribunaux locaux, et qu'il s'agit ici du cas où Ion assigne, en exécution de ses engagements, un Etat étranger ou son clicf résidant dans son pays. On objecte que l'on pourra compromettre ainsi l'adminis-

'i (k)urde Paris, 15 mai> 1«72 et 3 juin i«7a. J. C, 1874, pp. :{2el :« ; noie de M. ('.havegrin, S., 86. 1. IÎ5^^; Ilaule-Cour tl'Arnirauté d'AiijçItîlerre, 7 mai 187:^, .1. C. 1874, p. 36 et 1875, p. 25; Cour de ('.and, 14 mars 187U. J. C. 1881, p. 82 ; Pari.»*, ii déceinbre 189ÎJ, (Jaz. des trrh,, 27 docembi-e 1803,

252 DKOIT INTEKNATIONAL PI BLIC

tratiofi et les fiDances de TEtat étranger par une assignation intempestive ; mais, comme on ne doil pas prêter à cet Etat l'intention de ne pas payer ses dettes, il faut reconnaître que son embarras viendra de ses obligations imprudemment contractées et non de la réclamation qui lui est faite.

On fait ressortir encore l'impossibilité d'obtenir Texécution d'un jugement prononcé contre un Etat ou un souverain étranger qui n'a généralement pas de biens dans le territoire où la sentence est rendue ; mais la difficulté d'exécution n'infirme en rien la valeur juridique de la condamnation prononcée, et il s'agil simplement de savoir si un Etat civilisé pourra moralement se soustraire, chez lui, aux effets d'une décision équi table menl rendue contre lui par un tribunal étranger, compétent dans Tespèce.

C'est souvent sous la forme d'une saisie-arrét que l'on fait valoir ses droits contre un Etat étranger ; si les tribunaux locaux peuvent être compétents pour autoriser cette mesure conservatoire, il peut arriver qu'ils ne le soient plus pour valider la saisie elle-même et établir ainsi la dette de cet Etat, les lois de nombre de pays, comme de la France, ne permettant pas aux tribunaux judiciaires de déclarer l'Etat débiteur, et cette question étant exclusivement réservée aux juridictions administratives, afin de sauvegarder la bonne gestion et Tordre des finances. En pareil cas, la saisie-arrèl pratiquée en France coutre un Etal étranger devrait être suivie, au point de vue de la déclaration de validité et de l'autorisation de paiement, devant la juridiction compétente de cet Etat.

258. La doctrine générale sur la question que nous venons d'examiner a été résumée et précisée dans le rapport de M. von Bar à la session tenue à Hambourg, en 1891, par l'Institut de Droit international. Voici les résolutions essentielles qui ont été acceptées I V. Texte définitif des résolutions dans le Tableau général de l'Institut, 1893, p. 117).

Les tribunaux sont compétents vis-à-vis des Etats et souverains étrangers : 1» pour les actions réelles et possessoires concernant des immeubles ou même des meubles situés sur le territoire; 2® pour les actions fondées sur la qualité de l'Etat ou du souverain étranger connue héritier ou légataire d'un ressortissant du territoire ou d'une succession qui s'y est ouverte (V. n. 186) ; 3» pour les affaires relatives à un établissement commercial ou industriel, par exemple à un chemin de fer, exploité par l'Etat étranger sur

nROïTS ET DEVOlRfî INTEHNATIONACX DES ÉTATfî 253

le lerriloire ; 4" dans le cas où l'Etat ou souverain étranger accepte volontairement la juridiction territoriale ; o'* pour les dommages et intérêts venant d'un délit ou quasi-délit commis par le souverain étranger ou ses agents sur le territoire ; 6® pour les actions fondées sur des contrats conclus avec l'Etat étranger dans le territoire, si Vexéculion complète dans le lerriloire en peul êlre demandée d'après les règles de la bonne foi. Cette dernière réglé repose sur cette idée que certains engagements des Etats sont de telle nature que les tiers contractants n'ont pu, de bonne foi, compter que l'Etat débiteur s'exécuterait à l'étranger et conformément aux dispositions d'une loi autre que la sienne. L'application la plus remarquable de cette idée se montre à propos des obligations venant d'emprunts par souscription publique. L'Etat débiteur se réserve toujours, en pareil cas, en vertu de son droit de conservation et des principes qui régissent son droit public, un bénéfice de compêlence, dans le sens romain de l'expression, c'est-à-dire la faculté de ne payer que dans la mesure où sa situation financière lui permet de le faire. Il lui est donc impossible d'accepter à l'avance, à ce point de vue, des décisions judiciaires rendues à l'étranger, qui ne tiendraient pas compte de ses nécessités budgétaires souverainement appréciées par lui. C'est là un élément de risque, variable suivant la situation économique des Etats, dont il est toujours tenu compte dans les conditions de rémission et dont les porteurs de titres étrangers doivent, de bonne foi, supporter les conséquences.

Le projet de Hambourg déclare au contraire irrecevables, indépendamment des actions concernant les dettes des Etats contractées par souscription, ainsi que nous venons de le dire, celles eu dommages-intérêts pour des acles de souveraineléy conforméjuent à la doctrine générale déjà indiquée, y compris celles résultant d'un engagement du défendeur comme fonctionnaire de l'Etat. En cas de doute, l'action contre l'Etal étranger est réputée irrecevable (art. H, §§ 2 et 3j.