DES CONSULATS

352. Les inlcrtHs et les droits des nationaux de chaque Etat établis à Tétranger sont particulièrement placés sous la sauvegarde des consuls, dont Faction se rattache ainsi directement aux rapports des Etats au point de vue de la condition de leurs nationaux respectifs: c'est ce qui explique que nous traitions de l'institution des consulats à propos des rapports internationaux auxquels donnent lieu les intérêts et les droits individuels (*).

ORIGINE ET ORGANISATION DES CONSl'LATS

353. L'Antiquité connaissait déjà des institutions qui avaient pour objet la sauvegarde des étrangers : il suffit de rappeler la proxènie chez les Grecs, Yhospitium^ le palronalus et le prielor Itcregnnus chez les Romains; mais les consulats proprement dits ne datent que du moyen âge et, plus particulièrement, des croisades. A compter surtout des expéditions entreprises pour la conquête des Lieux Saints, les peuples commerçants du Midi fondèrent des colonies marchandes sur le littoral oriental de la Méditerranée, La première préoccupation de ces colonies fut, pour sauvegarder leurs intérêts commerciaux et leur autonomie, de s'affranchir de la juridiction territoriale, ce qui leur fut possible par Teffet d'une tolérance de la souveraineté du pays où elles

' Bibliographie très considérable, nous ne citons que les ouvrages 1res généraux : 1» Chevrey-Hameau, Répertoire diplomaLique el consulaire; 2« de Clercq H de Vallal, Guide pratique des consulats, 2 vol., 5« édit., 1898: 3o Guide diplofnalique, de Marlens, annoté par Geffcken, 5« édit., 3 vol. ; 4° de Millilz, Manuel de$ consuls, 1837-1839; 5^ Malfatli, Manuel des consulats austro-hongrois, 1889- 1^ (en allemand; ; 6« Neumann, Manuel des affaires de consulat, ilandbuc h des Consulaj'wesens ; 1^ Lehr, Manuel des agents diplomatiques el consulaiies, 1888; ^* de Laigne, Vinslilution consulaire el son passé historique, Rev. d'IIisl. 'liplom., 1890; de Salles, Origine des premiers consulats de la nation française à (^étranger, Rev. d'IIist. d^lomatique, 1896; id. L'institution des consulats, son origine, son développement au moyen âge, 1898.

4î;8 DROIT INTERNATIONAL PL'BLIC

étaient fondées, étant donné que Ton acceptait alors. facilement le principe de la personnalité des lois, en vertu duquel chacun pouvait relever des institutions légales de sa patrie d'origine. Pour allcindre ce but, les colonies dont nous parlons élirenl parmi elles des juges ou consuls qui eurent pour mission de les diriger, en même temps qu'ils étaient investis de la juridiction entre leurs nationaux. Certaines villes, comme Marseille au xiir siècle, établirent elles-mêmes leurs consuls dans les colonies fondées par elles, et les cités de la Ligue Ilanséalique procédèrent de même dans leurs comptoirs de la mer du Nord et de la Baltique, en créant des aldermanns. Au surplus, Tusage des légations permanentes pour représenter les Etats n'étant pas encore répandu, les consuls remplissaient également les fonctions diplomatiques. Peu à peu, les gouvernements prirent l'habitude de nommer eux-mêmes, en les investissant d'un caractère officiel, les consuls qui prirent alors la qualification de missi, tandis qu'auparavant, désignés par leurs compatriotes à l'étranger, ils n'étaient que electi (*).

Mais l'envoi d'un fonctionnaire, exerçant le droit de juridiction sur ses nationaux, ne pouvait plus être toléré quand les souverainetés territoriales se furent accentuées et voulurent exercer leur autorité sur tout leur domaine. La création des légations permanentes dépouilla les consuls de leur mission diplomatique, et, privés en même temps de la juridiction, ils n'eurent plus qu'un rôle d'agents chîirgés de surveiller et de défendre les intérêts de leurs nationaux, spécialement au point de vue commercial.

Ce n'est que dans les Etats hors chrétienté que, pour les raisons indiquées plus haut, la mission des consuls a conservé toute l'étendue qu'elle avait dans le principe, spécialement au point de vue du droit de rendre la justice.

354. Quand les consuls furent officiellement investis de leur mission par le gouvernement, on dut se préoccuper d'assurer leur organisation et de fixer leurs attributions.

En France, cette œuvre a été accomplie successivement par le Mémoire au Roi, de Colbert, en 1669; par la grande ordonnance sur la marine de 1681 ; puis par l'ordonnance du 3 mars 1781 que commenta et précisa la circulaire du ministre des affaires étrangères du 8 août 4814. L'institution des consulats a été réformée

^ Suivant quelques-uns, les consuls auraient eu, dt*$ rori^ine, une autorité el UNO inveslilure ofliciplles, v. de Salles, loc. cil., suprà.

par une série d'ordonnances parues en 1833, et dont Tensemble constitue un modèle imité par la plupart des pays étrangers. En France, une série de décrets depuis 1880 a opéré la fusion des carrières diplomatique et consulaire ; recrutés de la même manière el en même temps, les deux corps, qui n'en font plus qu'un, ont des équivalences de grades qui permettent à leurs membres de passer de l'un à Tautre, la différence n'apparaissant que dans la nature des fonctions à remplir (*).

355. Pour se rendre compte du caractère des consuls, il faut «lislinguer les consuls envoyés directement par le gouvernement, qui suivent Tordre hiérarchique de la carrière, sont rétribués par FEtat et à qui toute autre profession est interdite, de ceux qui, quoique exerçant une profession particulière, généralement lo commerce, sont simplement appelés à suppléer les consuls proprements dits, dans les localités où ces derniers ne peuvent se trouver. On appelle souvent les premiers consules missi ou consuls de carrière, les seconds ne sont que des consules electi. Ces derniers, bien que nommés aujourd'hui par le gouvernement et nVlant plus électifs comme autrefois, ne sont que des mandataires à reffet de remplir une certaine mission, et non pas de véritables fonctionnaires. Pris généralement parmi les négociants du pays étranger, souvent même nationaux de ce pays, leur rôle se borne à la délivrance, au visa ou à la légalisation de certaines pièces, telles que passeports, connaissements, etc., à la surveillance des intérêts des nationaux du pays qui les nomme en cas de naufrage ou de décès. Mais ils ne sont pas investis des fonctions df' juridiction, ni de celles d'officiers de l'état civil ou de notaire.

356. Consuls de carrière. — L'Administration des consulats, en France et dans la plupart des pays, est composée de fonctionnaires nommés par le chef de TEtat, sauf aux Etats-Unis où le Président les nomme avec le concours du Sénat (const., art. II, sect. 2, 2) (•); après avoir dépendu du ministère de la marine, elle

' V. décreU du 20 novembre 1894, yl. D., décembre 1894, p. 273; 24 décembre i^Jl. 6 décembre 1899, 24 avril 1900.

'. Les Etats-Unis ont à l'étranger des agents commerciaux^ qui ne sollicitent pan iïexequalur comme les consuls, même électif et que les autres pays ne traii^iil pas, par conséquent, comme des membres du corps consulaire. Il a été jugé cepoDdant que, par interprétation du traité du 15 septembre 1853 entre la France ^l les Etats-Unis, les .agents commerciaux de ce dernier pays avaient les mêmes immunités el privilèges que les consuls : Limoges, 12 mai f899, /. C, 1899, p. 783, el oonsulUilion de M. L. Renault, id.^ 1900, p. 14U

ilO DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

relève en France, depuis le décret du \A février 1793, de celui des aiîaires étrangères..

L'ensemble des consulats français dans un pays étranger forme un établissement consulaire^ qui est subdivisé en arrondissemeni s embrassant Tensemble du pays. Dans la plupart des Etals, par esprit d'économie, Tambassadeur ou autre représentant diplomatique est le chef de rétablissement consulaire; depuis 1890, la F'rance n'a plus même de consuls aux sièges des ambassades, le représentant diplomatique remplissant, en même temps, les fonctions consulaires. L'Angleterre seule maintient des chefs d'établissements consulaires distincts du représentant diplomatique.

La classification adoptée en France est celle de consuls généraux, consuls de 1" et de 2"* classe, de vice-consuls (Ordon. 20 août 1833; décret du 20 sept. 1880 et 12 nov, 1891).

IVailleurs, quel que soit leur grade, tous les agents des consulats ont des fonctions égales et indépendantes; ils communiquent tous directement avec le ministre des affaires étrangères de leur gouvernement : ils sont seulement placés sous la surveillance administrative du chef de rétablissement consulaire.

Dans les pays fédérés ou confédérés, l'administration consulaire devrait être une, de même que les consuls étrangers devraient pouvoir exercer leurs attributions dans leurs rapports avec la Fédération ou la Confédération tout entière. Cependant, en All<*magne, si l'Empereur nomme seul les consuls à l'étranger pour l'Empire fédéral tout entier, après avis du Comité fédéral pour les relations commerciales lart. 36 de la Constit.), chaque Etat de l'Empire peut recevoir des consuls étrangers spéciaux pour son territoire, en même temps qu'il y a des consuls autorisés par l'Empire fédéral lui-même.

357. Les agents subalternes des consulats, en France, sont les suivants : 1** les secrétaires interprètes, k l'administration centrale, à Paris; 2** les drogmans ou secrétaires interprètes des consulats d'Orient, recrutés parmi les indigènes élevés dans ce but à Paris, ou Jeunes de langues, et parmi les élèves de l'Ecole des langues orientales vivantes; 3** les chanceliers, qui cumulent les fonctions d'archiviste, greffier, huissier, notaire et trésorier, sans parler de leur rôle dans la rédaction des actes de l'état civil ; dans les Echelles du Levant, le chancelier est un drogman désigné par le chef de l'Etat (Ordon. du 27 avril 18 io, art. 7).

Tous ces agents sont salariés pAr l'Etat comme les consuls et.

DE L INDIVIDU DANS LES RAPPORTS INTERNATIONAUX ili

comme eux, ne peuvent se livrer à une autre profession, notam* ment faire le commerce (Ordon. du 28 août 1833, art. 2i).

858. Les agents consulaires sont délégués par les consuls pour les remplacer dans les localités où ils ne peuvent se trouver ; généralement commissionnés par les consuls eux-mêmes et agissant sous la responsabilité de ces derniers, ils sont parfois nommés par le ministre des affaires étrangères.

A la différence des consuls de carrière et de leurs agents subalternes, qui doivent toujours être citoyens français (Décret du 24 juin 1886), les agents consulaires sont souvent des nationaux du pays étranger, généralement pris parmi les commerçants familiarisés avec les affaires maritimes. Ils n'ont pas de traitement fixe et reçoivent seulement, à titre d'indemnité, certîiins droits sur les actes qu'ils rédigent ou qu'ils visent. Ces délégués n'ont du reste que des attributions restreintes comme les consides elecli (\. n. 355).

Certains pays ont, à la fois, des consuls de carrière et des consuls négociants ou consules electi; nombre d'autres, notamment la France, n'ont plus que les premiers suppléés par des agents consulaires pris parmi les négociants locaux, suivant les besoins du service. Enfin, il en est qui n'ont que des consules electi.