CHAPITRE III

CONGRÈS ET CONFÉRENCKS

478. Les réunions de représentants d'Etats pour discuter drs questions d'intérêt commun prennent le nom de Congrès ou de Conférences, Bien que ces expressions soient presque indifféremment employées l'une pour l'autre et qu'il n'y ait pas de différence juridique à relever entre les deux, on a essayé de les distinguer, soit d'après la composition, soit d'après l'objet des assemblées diplomatiques qu'elles désignent.

On a prétendu, tout d'abord, que les Congrès sont formés par la réunion des souverains, et les Conférences par celle des agents diplomatiques. Cette différence n'est nullement établie d'une manière constante. Du reste, de plus en plus, par suite des changements constitutionnels dans la plijpart des pays, les souverains ne figurent plus dans les Congrès : il en a été ainsi notamment aux Congrès de Paris en 1856 et de Berlin en 1878. On peut remarquer cependant que les Congrès sont habituellement formés par les ministres des affaires étrangères qui y participent, tandis que les Conférences sont des réunions de ministres plénipotentiaires, souvent présidées par le ministre des affaires étrangères du pays où elles siègent, comme cela a eu lieu dans la Conférence qui a -suivi le Congrès de Paris de 1856 et qui a eu pour objet de

régler la situcition des Provinces Danubiennes, dans la Conférence tenue à Berhn en 1880 pour régler les frontières de la Grèce en vertu de Tart. 24 du traité du 13 juillet 1878, et dans la Conférence antiesclavagiste de Bruxelles en 1890.

Quant aux différences de fond, certains auteurs proposent d'appeler Congrès les réunions diplomatiques qui tranchent les questions, et Conférences celles qui ne font que préparer les bases d'une entente ultérieure. Cette prétendue différence est fort contestable, attendu que, d'après la plupart des constitutions, les décisions prises dans un Congrès ou dans une Conférence doivent être ratifiées, soit par le pouvoir exécutif, soit par le pouvoir législatif de chaque pays.

Mais, d'après Tusage ordinaire, on appelle ordinairement Congrès les assemblées diplomatiques qui traitent de questions générales d'un caractère plus particulièrement politique, ou d'un ensemble de questions intéressant plusieurs Etats, et Conférences celles qui ont pour objet une question spéciale et plus restreinte, par exemple des services publics internationaux, postes, télégraphes, propriété littéraire ou industrielle, etc.

479. Les Congrès et Conférences tendent à devenir de plus en plus le mode de solution pacifique des difficultés internationales intéressant un certain nombre d'Etats. Us combinent les négociations directes entre ceux que la difficulté touche directement avec la médiation de la part de ceux qui n'y ont qu'un intérêt indirect.

Malheureusement, les diplomates n'ont pas toujours respecté ce caractère si précieux des Congrès et Conférences ; presque toujours, ils n'y ont vu qu'un moyen de profiter des circonstances ou de résoudre des difficultés immédiates, sans songer à s'inspirer des principes rationnels du Droit international et à en assurer l'application future : le Congrès de Westphalie, malgré les heureuses idées nouvelles qu'il consacre, est avant tout un procédé pour sauvegarder l'équilibre européen contre la maison d'Autriche; celui d'Utrecht, en 1713, représente la même façon d'agir contre l'ambition de Louis XIV ; le Congrès de Vienne en 1815 et tous ceux qui suivent, depuis la Sainte-Alliance et la Pentarchie, ne sont qu'une coalition des monarchies contre l'esprit démocratique; enfin ceux de Paris en 1856 et de Berlin en 1878 ne constituent également, sauf en ce qui concerne les principes consacrés par le premier, notamment pour le droit international maritime, que des combinaisons politiques pour arrêter l'accroissement* delà Russie.

Bien que souvent détournés de leur but principal, les Congrès et Conférences n'en sont pas moins de nature à assurer d'une manière très efficace les solutions amiables des conflits internationaux. Ils constituent un mode de médiation d'autant plus puissante qu'elle est collectivey et d'autant plus impartiale qu'elle est formée par la réunion d'Etats ayant fréquemment des intérêts opposés qui se balancent.

Ces assemblées diplomatiques peuvent également servir la cause du Droit international en manifestant la consécration et la reconnaissance de ses principes par les Etats, ce qui est la seule façon de leur donner le caractère de droit positif. Ainsi, dans la déclaration des quatre grandes Puissances du 20 nov. 1815 à laquelle la France adhéra en 1818, à Aix-la-Chapelle, les signataires affirment vouloir agir suivant les principes du Droit international u seuls capables de garantir l'indépendance de chaque gouvernement et la durée de l'association générale »; ils reconnaissent c( le maintien de la paix pour motif et pour but de l'acUvite de la Pentarchie ». Il importe peu que la Pentarchie soit devenue un instrument de despotisme en violation du Ôroit international; la reconnaissance solennelle et collective de ce Droit n'en est pas moins à retenir.

480. Fonctionnement des Congrès et Conférences. — Toute Puissance peut les provoquer. On en fixe le but, le lieu et les formes dans des conventions préliminaires.

Les débats sont dirigés par un ministre plénipotentiaire d*un Etat médiateur, ou par un diplomate élu par ses collègues, ou par un Conseil directeur formé des délégués de certaines Puissances, comme au Congrès de Vienne; dans l'usage actuel, la présidence appartient au chancelier ou ministre des affaires étrangères, ou au président du conseil du pays où siège la réunion : c'est ce qui a été fait au Congrès de Paris, 1856, et de Berlin, 1878.

Les négociations sont consignées dans des procès- verbaux ou protocoles, et les résolutions prises dans un document qui porte souvent le nom d'acte final,

11 va sans dire que, cpmme il s'agit de conventions à conclure, la majorité ne lie pas la minorité, et que tout Etat a le droit de se retirer, ce que l'on appelle le droit de sécession.

481. Caractères des Congrès et Conférences. — Ce sont des tentatives d'accord qui, lorsqu'elles aboutissent, amènent la conclusion d'un traité qui ne lie que les parties contractantes (V. n. 59, 3^).

Cependant, en fait, beaucoup de Congrès ont agi à la façon de véritables tribunaux jugeant la conduite des Puissances et leur imposant leur manière de voir, même par la force. D'après le Congrès de Vienne et les Congrès postérieurs, les grandes Puissances faisaient la loi aux autres Etats et agissaient sur eux sans fnéme les consulter, comme fit la France à IVgard de TEspagne dans l'expédition de 1823. A la Conférence de Paris, en 1869, pour trancher le conflit gréco-turc, on appela la Turquie et non la Grèce, celle-ci fut condamnée à se soumettre sans avoir été entendue. Si le sort des Etats Balkaniques a été réglé au Congrès de Berlin en 1878 sans qu'ils fussent consultés, c'est qu'ils n'existaient pas encore et que les Puissances les créaient; mais la Turquie n'était pas admise à la Conférence de Constantinople de 1876 où l'on discutait la réforme de son régime intérieur; de même la conférence de Londres au sujet du Danube, en 1883, n'a pu aboutir parce que la Roumanie, directement intéressée, en avait été exclue (V'.n.421, o''). On voit ainsi avec quelle facilité les Congrès, œuvre de conciliation dans leur essence, peuvent être dénaturés et dégénérer eii une oppression des .grands Etats s'éri géant en véritables juges de la conduite des plus faibles.

482. Projet d'organisation permanente des Congrès. — Si les assemblées diplomatiques sont en progrès au point de vue de leur fréquence plus grande et du nombre plus considérable des Etats qui y participent, elles ne sont cependant encore ni permanentes, ni complètement générales, même à l'égard des Etats civilisés. La tentative faite le 4 novembre 1863 par Napoléon III de régler en un Congrès général toutes les difficultés pendantes en Europe et d'affermir, en les revisant, toutes les situations troublées, échoua comme manquant de bases, au dire de l'Angleterre, en réalité, devant la méfiance de l'Europe au sujet de l'ambition du gouvernement impérial que ce Congrès aurait pu favoriser.

Nombre de publicistes estiment que la paix du monde est subordonnée à une organisation permanente des Congrès pour régler les rapports internationaux ; nous retrouverons l'occasion d'apprécier la valeur de ce projet, en étudiant la solution juridique des confliLs entre les Etats et l'institution d'un tribunal international permanent.

En fait, l'initiative privée a réalisé, autant qu'il était en son pouvoir, les avantages que l'on attend des Congrès organisés. L'Institut dfi Droit international propose des règlements des rapports internationaux; leur autorité est simplement scientifique,

cependant bon nombre sont peu à peu consacrés en tout ou en partie dans les usages ou dans les traités. Ce travail continu et progressif, qui prend les questions une h une en les choisissant d'après leur opportunité et leur état d'avancement, est le seul qui puisse offrir encore des chances de succès, au lieu d'une tentative d'accord internatioMl direct sur un programme immense et dent presque tous les points mettent en opposition des passions ou des intérêts (').