DR LA MÉDIATION

478. Elle est plus accentuée que les bons offices, car elle .se produit lorsqu'une Puissance, sans se bornera faciliter les négociations entre les Elats en conflit, comme dans les bons offices, participe régulièrement à leurs discussions, avec leur consentemenly ou même les dirige dans un sens déterminé.

La médiation doit être acceptée par les Etals qui sont parties au litige; une médiation imposée serait une atteinte k leur souveraineté, en consfituant une intervention et non plus une immixtion amiable.

Le devoir essentiel du médiateur est l'impartialité et l'absence crarrière-pensée d'intérêt personnel dans le résultat des négociations; suivant l'expression de M. de Bismarck, il doit être « un honnête courtier ».

D'autre part, le médiateur a le droit de participer à toutes les

négociations, de suggérer des solutions, de discuter les prétentions des parties. Mais, h la différence de ce qui a lieu dans l'arbitrage, sa décision n'a qu'une autorité morale, elle ne lie pas les Etats entre lesquels elle intervient. De plus, n'étant pas partie au contrat, le médiateur ne peut exiger dang la suite l'exécution du traité conclu entre les Etats engagés dans le litige, même si ce traité est dû à son action médiatrice : on repoussa, pour cette raison, les prétentions de Napoléon 111 qui voulait exiger l'observation de l'art. 5 du traité passé à Prague en 1866, grâce à sa médiation, entre la Prusse et l'Autriche (V. n. 391). A fortiori, le médiateur n'est-il pas garant de l'observation du traité.

474. Beaucoup d'auteurs parlent de la médiation année, expression assez contradictoire en elle-même, et, comme le fait Travers Twiss, développent cette idée qu'un Etat puissant doit imposer .sa médiation par la force pour protéger, s'il y a lieu, un Etat faible contre les abus dont il est victime. Mais ce n'est là qu'une manifestation du droit et du devoir moral de solidarité entre les Etats; il peut y avoir en pareil cas guerre légitime, il n'y a pas médiation.

On discute aussi sur le point de savoir si Yoff're de la médiation, alin d'arrêter les conflits violents, n'est pas un devoir pour les Etats.

Au milieu de la divergence des opinions, on semble reconnaître que c'est là une question éminemment relative, qui dépend de l'appréciation des circonstances, et qui est subordonnée à la conciliation du devoir d'empêcher autant que possible les hostilités avec la sauvegarde de ses propres intérêts et le maintien de ses droits.

475. L'art. 8 du traité de Paris du 'SO mars 1856 stipule que les Puissances signataires et la Porte, « avant de recourir à la force, mettront les autres parties contractantes en mesure de prévenir cette extrémité par leur action médiatrice ». La médiation est ainsi imposée obligatoirement pour tous les conflits des Puissances signataires avec la Porte, et les autres Puissances, également signataires, mais étrangères au conflit, ont un droit absolu d'intervenir dans le débat.

L'acte de Berlin du 26 février 1885, art. 12, oblige les Puissan- <'fs signataires, ou qui adhéreront plus tard, à recourir à la médialion d'une ou de plusieurs Puissances amies, avant d'en venir aux hostilités, à propos des conflits qu'elles auront au sujet de leurs possessions dans le bassin du Congo (V. n. 146, 4®).

Comme exemple remarquable de médiation à Tépoque contemporaine, on peut citer celle du Pape Léon XIII au sujet du conflit entre TEspagne et TAllemagne provoqué par rétablissement de la seconde k Tîle d'Yap, une des Carolines, que la première Puissance prétendait lui appartenir. Bien que désigné par leç deux parties, le Pape ne fut pas arbitre et ne prononça pas de sentence: il proposa, comme médiateur, une solution favorable à TEspagne, le 22 octobre 1885, et les deux pays Tacceptèrent dans le protocole du 17 décembre 1883 {').

En janvier 1888, TEspagne fut appelée, dans un conflit entre ritalie et la Colombie au sujet des indemnités réclamées par Tltalien Cerruti, à fournir sa médiation qui fut, d'ailleurs, remplar*^e par rarbitrage du Président des Etats-Unis, le 18 août 1894 : la sentence arbitrale, rendue le 2 mars 1897, a été vivement critiquée comme n'étant pas motivée et ayant statué ullra peiita (•;. Citons encore : la médiation du représentant du Sainl-Siège, en 1893. entre le Pérou et l'Equateur pour une question de frontières; du Portugal entre l'Angleterre et le Brésil pour la possession de l'île de Trindade; de la France pour préparer et conclure le traité d«^ paix du 10 décembre 1898 entre l'Espagne et les Etals-Unis (•). Des traités conclus en 1894 et 1895 entre les Etats de l'Amérique centrale stipulent que les contractants offriront leur médiation ou leurs bons offices, suivant les cas, dans les conflits qui éclateraient entre les républiques de l'Amérique (*) ou entre les Etats de l'Amérique centrale et d'autres puissances.

Il imporlG de remarquer que, souvent, sous les apparences d'une médiation, les puissances imposent leur volonté aux Etals engagés dans un conflit : les formes pacifiques adoptées cachent alors l'injonction qui est faite, en réalité, d'accepter la solution indiquée par les médiateurs et la menace de recourir à la force pour la faire prévaloir en cas de résistance : il y a alors une intervention bien caractérisée, quoique plus ou moins dissimulée pour des considérations politiques (V. suprà, n. 195). Telles .sont, à n'en pas douter, la médiation prétendue des puissances pour amener la paix,

('} Selosse, La/faire des Carolines; Lefebvre de Béliainc, Léon Xlll et le prince de Bismarck : l'affaire des Carolines, Bev. des Deux-Mondes, l*r juillcl

(«) Sur l'affaire Cerruli : V. A. Darras, B. G, D. /., l. VI, 1899, p. 533; Burci.ii. Le conflit ilalo-colombien, affaire Cerruti, 1899.

(*) V. B. G. D, /., t. I, p. 87 et 181 ; l. II, p. 617 et t. ÏV, p. 146: t. VI, p. 573.

(») B. G, D, /., t. II, p. 55^4; t. III, p. 603 el suiv.

aux conditions exigées par elles, entre la Grèce et la Turquie en 1897, et celle de rAllemagne, de la France et de la Russie pour forcer le Japon ^ accorder la paix à la Chine sans conserver ses conquêtes sur le continent asiatique par le traité du 6 mai 1895, modifiant le traité de paix de Shimonosaki du 17 avril précédent (^).

476. Les bons offices et la médiation d'après la Conférence de La Haye. — La convention de La Haye relative au règlement pacifique des conflits internationaux débute par la disposition suivante qui forme Tart. 1**' et constitue, à elle seule, tout le litre I ayant pour rubrique : Du maintien de la paix générale : « En vue de prévenir autant que possible le recours à la force entre les Etats, les puissances signataires conviennent d'employer tous leurs efforts pour assurer le règlement pacifîque des différends internationaux ». Puis, le titre II est consacré aux Bons offices et à la médiation. Mais, dans les articles qui forment ce titre II [art. 2 A 8), les bons offices et la médiation sont confondus. C'est que la différence entre eux est plus théorique que pratique et se réfère uniquement, comme nous Tavons vu, à la participation plus ou moins directe que prend TEtat médiateur ou qui pro- <'ure ses bons offices aux négociations qu'il détermine entre les pays en conflit. Au fond, il s'agit toujours de l'immixtion amicale d une puissance tierce pour aplanir un différend ou en amener la .>olution pacifique.

La médiation a des avantages précieux et qui, en un sens, la reodent préférable à l'arbitrage. Tandis, en effet, que celui-ci a un caractère judiciaire qui le restreint aux conflits portanfsur des questions de droit, et implique l'obligation de se soumettre à la décision des arbitres pourvu qu'elle soit régulièrement rendue, la médiation, au contraire, est purement diplomatique et n'oblige qu'à écouter des conseils ou des suggestions dont, en définitive, on fait le cas que l'on veut. Aussi peut-elle s'appliquer à tous les jçenres de conflits, même à ceux qui mettent en jeu Thonneur, l'indépendance et les intérêts vitaux des Etats, alors qu'un pays ne voudra pas ordinairement et ne pourra même pas, le plus souvent, abandonner à une sentence arbitrale, dont il ne peut prévoir la portée, des questions aussi graves pour lui. D'autre part, la médiation est d'une application plus facile et plus souple : elle rentre dans l'activité courante de la diplomatie et peut même être tenue secrète de manière à ménager les susceptibilités. L'arbitrage, au

.') P. Despagnet, La Diptomatie de la troisième République^ p. 676 el 763.

contraire, exige une mise en œuvre lente et compliquée ainsi qu'une publicité qui, souvent, sont un obstacle à son application.

Cependant, tandis que l'arbitrage, en général, ne porte que sur des questions de droit qui n'ont pas de conséquences politiques et ne donne pas aux arbitres une influence sur les Etats qu'ils sont appelés à juger, la médiation, surtout quand elle est exercée par des pays puissants pour des pays faibles, peut procurer une ^ulO' rite aux médiateurs sur les gouvernements qui oqt accepté leur concours, soit en raison de Faction qu'ils auront eue sur la solution de questions politiques, soit par l'importance du service qu'ils auront rendu en écartant des complications redoutables. Il faut bien dire aussi que les médiateurs ne sont pas toujours désintéressés et que, lorsqu'ils sont puissants, ils ont trop fréquemment une tendance à transformer leurs propositions d'arrangement en injonctions plus ou moins comminatoires : ainsi que nous l'avons noté plus haut, la médiation n'est plus alors qu'une intervention déguisée. Aussi les petits £tats ont-ils manifesté, à la Conférence de La Haye, une méfiance assez marquée à l'égard des médiations proposées par les grandes Puissances et qui peuvent favoriser, dans les affaires des premiers, des immixtions intéressées au pro> Ht des secondes.

Voici les règles consacrées par la convention de La Haye :

Art. 2 : » En cas de dissentiment grave ou de conflit, avant d'en appeler aux armes, les Puissances signataires conviennent d'avoir recours, en tant que les circonstances le permettront, aux bons offices ou à la médiation d'une ou de plusieurs Puissances amies ». C'est ce que l'on appelle la médiation demandée. Des passages soulignés, il résulte ; 1^ que la médiation est écartée pour les dissentiments peu graves, afin d'éviter les immixtions abusives et susceptibles d'irriter les conflits au lieu de les apaiser; 2* que la médiation est toujours facultative pour les Etats engagés dans le différend et qui sont maîtres de l'accepter ou de la répudier suivant leur appréciation des circonstances.

Art. 3 : « Indépendamment de ce recours, les Puissances signataires jugent utile qu'une ou plusieurs Puissances étrangères au conflit offrent, de leur propre initiative, en tant que les circonstaftces s'y prêtent, leurs bons offices ou leur médiation aux Etats en conflit. Le droit d'offrir les bons offices ou la médiation appartient aux Puissances étrangères au conflit, même pendant le cours des hostilités. L'exercice de ce droit ne peut jamais être considéré par l'une ou l'autre des parties en litige comme un acte peu amical ».

Il S agil, dans cet art. 3, de la médiation dite spontanée. Elle est particulièrement délicate en tant qu'elle peut être mal interprétée par les Etats en litige et compromettre leurs bons rapports avec ceux qui s'offrent comme médiateurs. Aussi a-l-on précisé cette réserve : en tant que les circonstances s'ij prêtent. D'autre part, pour Tencourager, on a voulu que le fait de la proposer ne pût jamais *Hre considéré comme un acte peu amical. Cet euphémisme a été imaginé par la diplomatie britannique pour désigner les actes réputés hostiles ou simplement désagréables ou contrariants : elle s'en est servie notamment pour qualifier le projet de la France doccuper la vallée du Haut-Nil, ce qui aurait gêné les desseins de la Grande-Bretagne dans cette région. En fait, d'ailleurs, il est peu pratique de vouloir régler par traité ce qui est, avant tout, une question d'appréciation et de sentiment : dans nombre de cas, les Etats regarderont quand même comme un acte peu amical l'offre dune médiation qui les paralyse ou les humilie; c'est aux Puissances tierces d apprécier avec tact et prudence si, d'après les expressions mêmes de l'art. 3, les circonstances se prélent à leur médiation.

L'art. 4 précise le rôle du médiateur qui consiste : « à concilier les prétentions opposées et à apaiser les ressentiments qui peuvent sétre produits entre les Etals en conflit ». — Art. ;> : « Les fonctions du médiateur cessent du moment où il est constaté, soit par Tune des parties en litige, soit par le médiateur lui-même, que le.s moyens de conciliation proposés par lui ne sont pas acceptés ». — L'art. 6 précise le caractère des bons offices et de la médiation ol leur différence avec l'arbitrage : «< les bons offices et la médiation, soit sur le recours des parties en conflit, soit sur l'initiative des Puissances étrangères au conflit, ont exclusivement le caractère de conseil et n'ont jamais force obligatoire ». — « L'acceptation de la médiation ne peut avoir pour effet, sauf convention contraire, d'interrompre, de retarder ou d'entraver la mobilisation et autres mesures préparatoires de la guerre. Si elle intervient après l'ouverture des hostilités, elle n'interrompt pas, sauf convention contraire, les opérations militaires en cours ».

Enfin, sur la proposition du délégué des Etats-Unis, la Conférence a organisé et recommandé, dans l'art. 8 de la Convention, une médiation dite bilatérale, qui a spécialement pour objet de faciliter les solutions pacifiques par un mandat donné à des Puissances tierces pour représenter les parties en litige dans la dis- ^'ussion de la difficulté.

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i< En cas de différend grave compromettant la paix, les Etats en conflit choisissent respectivement une Puissance à laquelle ils confient la mission d'entrer en rapport direct avec la Puissance choisie d'autre part, à reffet de prévenir la rupture des relations pacifiques. — Pendant la durée de ce mandat dont le terme, sauf stipulation contraire, ne peut excéder trente jours, les Etats en litige cessent tout rapport direct au sujet du conflit, lequel est considéré comme déféré exclusivement aux Puissances médiatrices. Celles-ci doivent appliquer tous leurs efTorts à régler le différend. — En cas de rupture efteclive des relations pacifiques, ces Puissances demeurent chargées de la mission commune de profiter de toute occasion pour rétablir la paix ».

477. Commissions internationales d'enquête. — Ce sont des réunions d'agents des pays intéressés dans une difficulté pour examiner les questions de fait que cette difficulté soulève. On les utilise principalement pour ce que Ton appelle les difficultés locahsy c'est-à-dire pour celles que provoque un événement particulier et dans lesquelles le point de fait est prédominant, par exemple un incident de frontière, comme dans TafTaire de Pagny-sur-Moselli\ en tant qu'il s'agissait de savoir si M. Schnœbelé avait été ou non arrêté en territoire français (v. suprà^ n, 237), les dommages causés injustement au national d'un pays sur le territoire d'un autre, etc. Ces commissions sont évidemment facultatives pour les Etals intéressés et elles sont constituées par ceux-ci sans immixtion d'une puissance tierce. A la Conférence de La Haye, la Russie proposa d'organiser ces commissions en les rendant obligatoires pour les conflits où l'élément de fait est essentiel, en y faisant participer comme président un délégué d'une puissance tierce : ces commissions auraient présenté un rapport sur la question de fait, pour fournir une base à la solution du litige que les Etats intéressés auraient ensuite tranché à leur convenance. Ce projet, accepté par les grandes Puissances, fut rejeté sur les instances des petits Etats, surtout des Etats Balkaniques : très exposés aux incidents qui donnent lieu aux commissions d'enquête, ils craignaient de favoriser à leur préjudice l'immixtion des grandes Puissances dans leurs difficultés, et surtout peut-être de se voir obligés de révéler, dans les enquêtes qu'ils auraient subies, les défauts de leur administration qui sont souvent la cause de ces difficultés. La Conférence dut se contenter, en organisant les commissions d'enquête dans le titre 111 (art. 9 à 14) de la convention relative à la solution pacifique des conflits internationaux, de recommander

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celle insUlution comme utile, sans la rendre jamais obligatoire.

Art. 9 : « Dans les litiges d'ordre international n^enyageant ni llionnevr ni des inlrrêls essentiels et provenant d'une divergence d'appréciation sur des points de fait y les Puissances signataires jugent utile que les parties qui n'auraient pu se mettre d'accord par les voies diplomatiques instituent, en tant que les circonstances if> permettront, une commission internationale d'enquête chargée d(* faciliter la solution de ces litiges en éclaircissant, par un examen impartial et consciencieux, les questions de fait ». — Art. 10 : ' Les commissions internationales d'enquête sont constituées par une convention spéciale entre les parties en litige. La convention <ronquéte précise les faits k examiner et l'étendue des pouvoirs (les commissaires. Elle règle la procédure. L'enquête a lieu con- Iradictoirement. La forme et les délais à observer, en tant qu'ils ne sont pas fixés par la convention d'enquête, sont déterminés par la commission elle-même ». — Art. 11 : « Les commissions internationales d'enquête sont formées, sauf stipulation contraire, do la manière déterminée par l'art. 32 de la présente convention ».» r\\st-à-dire comme le tribunal d'arbitrage que nous étudierons plus loin, v. n. 745). — Art. 12 : « Les Puissances en litige s'engagent à fournir à la commission internationale d'enquête, dans In plus large mesure quelles jugeront possible (*), tous les moyens <'l toutes les facilités nécessaires pour la connaissance complète et l'appréciation exacte des faits en question ». — Art. 13 : « La commission internationale d'enquête présente aux Puissances en litige son rapport signé par tous les membres de la commission ». — Art. 14 : w Le rapport de la commission internationale d'enquête, limité à ta constatation des faits, n'a nullement le caractère d'une >'enlence arbitrale. 11 laisse aux Puissances en litige une entière liberté pour la suite il donner à cette constatation ».

Il a été fait une remarquable application des commissions d'enquête, pendant la guerre russo-japonaise, en 1904, à propos de lalTaire connue sous le nom d'incident de Hull, dans laquelle furent heureusement combinés les divers procédés pour obtenir ia solution pacifique d'un conflit international. L'escadre russe de la Baltique se rendant en Extrême-Orient avait, par suite d'un malentendu ou d'une erreur qu'il s'agissait d'expliquer, bombardé des bateaux de pêche anglais, dans les environs de Ilull ; des

,'; On réjierve ainsi le droit pour un Elal de ne pas révéler les secrets de son •dnf\inislralion.

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bateaux avaient été coulés ou détériorés, des pécheurs avaient été tués ou blessés. L'irritation causée par cet incident en Angleterre put faîlfé craindre, un moment, Touverlure des hostiliti^s entre elle et la Russie. Mais, tout d'abord, la médiation spontanée de la France détermina les deux pays à adopter une solution pacifique de la difficulté. Puis, une commission d'enquête fut constituée pour examiner la question de fait : elle fut composée de cinq membres : un Anglais, un Russe, un Français, un des Etats-Unis, plus un cinquième choisi par les quatre autres, ou, si ceux-ci ne pouvaient pas se mettre d'accord, par l'empereur d'Autriche ; elle était chargée de faire une enquête et un rapport, spécialement pour déterminer les coupables. Celte question de fail élucidée par la commission d'enquête, la question de fond, c'est-à-dire de responsabilité et de réparations à fournir, devait être tranchée par arbitrage conformément à la convention adoptée par la Conférence de La Haye (conv. anglo-russe du 25 novembre 1904).