II. Organes supérieurs de toute l'administration

Dans tout État assez grand pour être un État complet, les Ministères forment autant d'organes supérieurs qu'il y a de branches principales pour l'action de l'État. Ces ministères sont donc ceux de la justice, des finances, des cultes, de l'instruction publique, des sciences et des arts, de l'agriculture, de l'industrie et du commerce; à ces ministères s'ajoutent celui de l'intérieur et celui des affaires étrangères. Jusqu'à présent, on n'a pas su déterminer la juste position du ministère de l'intérieur dans l'ensemble de l'administration publique. On a pensé généralement que ce ministère se rapportait, d'après son essence, à toute la gestion intérieure des affaires, et que les autres ministères n'en étaient que

DE l' ADMINISTRATION. 429

des branches séparées par suite d'une division utile du travail politique. Mais le ministère intérieur est d'un autre genre; il se rapporte précisément à cette série ascendante d'ordres que nous avons appelés, en les distinguant des ordres de culture, éthico-organiques, embrassant à divers degrés la vie complète, c'est-à-dire les personnes individuelles, les familles, les communes, les districts et les provinces; et cette conception est en parfait accord avec la pratique qui montre que les fonctions de ce ministère se rapportent généralement d'abord à ce qui tient à l'état des personnes physiques, à la population, à la statistique, à la naturalisation, aux droits de domicile, au régime sanitaire, à la bienfaisance publique, à la direction politique des communes, des districts, des provinces, aux élections, etc. Les besoins pratiques ont donc, par une espèce de logique instinctive, conduit à l'établissement d'un tel ministère que la science, scrutant bien l'organisme social, est parvenue seulement dans les derniers temps à bien concevoir dans sa nature.

Dans l'administration d'un Ëtat, il y a ensuite des organes ou des instances intermédiaires et des organes inférieurs. Cependant il est d'une haute importance qu'il y ait pour chaque espèce d'organes, surtout pour les organes intermédiaires, un cercle assez étendu d'affaires dans lequel ils décident en dernière instance. Plus un État est grand, plus cette autonomie est une condition essentielle du self-government et une garantie contre le régime bureaucratique. Car ce régime s'étend et se fortifie dans la proportion de la distance établie entre les organes particuliers et l'organe central appelé à décider en dernière instance.

• TiArrTSE IL t-^ r "t-:a Exi.. ttit et

M LA i»:t7:« t:,9 13:11 ^vt hi'\ iia9«^btâ. Là jcsnd it

Iy#* iKiQToir ex^f-ntii a la mi-^-sion de faire Tapplication des Iirin^ipf!H c^jn^titationnels de? loiâ et des prescriptioiis adminiHfrative<$ qui 7 sont conformes aux rapports et anx cas individuel.^, concrets, qui naissent sans cesse dans le mouTenir^nt de la vie. Cette application, cependant, se fait en deux dirertionn divers^is, dans la juridiction ou la justice formelle, et dans Tadministration proprement dite, comprenant principalement radministration matérielle de la culture. La division se ra(q)ortc donc à la distinction que nous avons faite entre le but (lir(U!t do TÉtat, consistant dans le maintien de Fétat du droit, et le but final de culture, dont le droit et FÊtat doivent rendre poHHiblo la rc^alisation.

La distinction entre la justice et Tadministration peut (loîic Hm pr('îris('»e de la manière suivante.

Lo fondoinontf le point de départ pour ces deux branches du pouvoir oxiVnitif est le même; Tune et Fautre est régie \\\\v dos lois ou nVlomonts qui y sont conformes, et \n\Y dos fonni^s du droite et il est tout à fait erroné d'rtssigiior à \\\ justioo comme principe le droite et à FadmilusdîUion colui <lo Yuifhir ou le bien en général, parce que lo \\\\\\{ ost \m\\i> do Vl\U\t et de son action, et, par tNM^MSjuouf, r;ulunnistn\fion doit éiralement se guider d*apiès los U^^s o( los t^^iilos do dixMt, Il ny a de diffânence «tttre \^s doux br^uolu^s quo d'api^^s lo but et le mode de leur

DU POUVOIR EXÉCUTIF BN PABTICULIEE. 431

La justice applique le droit en vue et pour le Imt du droit lui-même, elle tire sa satisfaction de la valeur propre et de la puissance formelle du droit, elle maintient et applique le droit pour le droit; elle entre en action quand il y a à juger ce qui est formellement juste dans des rapports de droit entre plusieurs partis, soit qu'il y ait conflit, soit que ces rapports exigent seulement d'être réglés par une autorité de justice, comme, par exemple, des aflfaîres de succession. Mais comme la justice a seulement à juger, elle ne crée pas les cas sur lesquels elle doit décider, mais attend qu'ils se présentent ou sollicitent son entrée en action. Il s'ensuit que la fonction intellectuelle du juge est principalement une action formelle, logique, consistant à subordonner le cas particulier à la loi, à la règle.

L'administration, au contraire, a la mission de poursuivre, dans le cadre et dans les limites du droit, tous les buts de vie politique et de culture pour autant que, d'après le but de l'État, ils peuvent être accomplis par des pouvoirs politiques. L'administration applique donc le droit en vue de tous les biens de vie et de culture; ces biens sont la fin, et le droit en est le moyen, la forme et la limite. A la différence de la justice, l'administration n'attend pas seulement que des rapports ou des cas se présentent pour être réglés administrativement, mais elle exerce aussi, dans beaucoup de rapports, une fonction d'initiative, en prescrivant ce qu'il y a à faire dans un ordre de bien. Il s'ensuit que l'action administrative n'est pas purement formelle, qu'elle est plus matérielle, et présuppose chez l'administrateur une connaissance réelle des affaires qu'il est appelé à gérer.

Déjà pour cette raison, il est nécessaire de séparer, dans la vie pratique, la justice de l'administration. Si elles sont unies, il y aura toujours chez les fonctionnaires plus d'inclination à exercer la justice d'une manière administrative pour des buts qui lui sont étrangers, qu'à s'imposer dans l'administration des chaînes par un formalisme judiciaire.

432 PABTIB fiPioiALB.

La position de ces deux branches vis-à-vis du gouvernement est différente. La justice, ayant à appliquer le droit pour le droit, doit être indépendante de toute influence gouvernementale ; l'administration, au contraire, tout en étant obligée de renfermer son action dans les limites légales, reçoit en grande partie son impulsion et sa direction du gouvernement

DE LA DITISION DE LA JUSTICE ET DE L'ADMnnSTRAnOlî DAXS LEURS

DIYEESES BRA5CHE8.

L'expérience démontre encore dans cette matière que la vie pratique des peuples arrive souvent, par une logique naturelle instinctive, à établir de plus justes distinctions qu'une science abstraite, laquelle, guidée par des points de vue exclusifs, a longtemps de la peine à les comprendre. C'est que les choses et les principes les plus simples échappent généralement le plus longtemps à l'intelligence. Or, quand on part de la vérité si simple, que l'État, comme tout être raisonnable, doit prévenir le mal, faire ce qui est juste et bien, et réparer l'injuste ou le mal qui a été fait, et quand on remarque que ces trois modes d'action coïncident aussi avec les trois formes du temps dans lesquelles s'accomplit toute action humaine, on comprendra facilement qu'il doit y avoir d'abord, du point de vue formel, mais d'ailleurs très-important, dans la justice aussi bien que dans l'administration, trois branches particulières. La justice se divisera donc:

P en justice préventive, appelée généralement la police (plus exactement, police de droit ou administration de la sûreté publique^ BechtspoUzei), ayant en vue l'avenir, et tendant directement à prévenir les infractions possibles dans l'ordre de droit et de culture, eu tant que la cause de ces infractions réside dans l'action volontaire injuste et illégale. Cette police toute formelle est bien à distinguer de la police administi*ative (voir plus bas) ;

DE l'administration. 433

2^ en justice qu'à défaut d'un nom technique exact nous voulons nommer régulatrice, ayant pour but de régler des cas, des faits, des rapports juridiques, tels quHIs se présentent dans l'actualité, à l'effet de leur imprimer un caractère de droit formel: justice exercée en deux directions, officiellement aujourd'hui par une autorité judiciaire, comme dans la tutelle, la curatelle, l'adoption, l'état civil, dans le règlement des successions, etc., volontairement par la juridiction volontaire, comprenant le notariat, l'enregistrement, les hypothèques, etc. Le nom de juridiction volontaire, qu'on donne quelquefois à tout ce genre de justice, n'en désigne donc qu'une partie. Quelques auteurs en Allemagne (M. de Mohl) ont voulu ranger cette partie sous la catégorie de la justice préventive, parce que, dit-on, les actes de la juridiction volontaire ont pour but de prévenir les contestations entre les parties. Mais le caractère de ces deux genres de justice est bien différent; pour le saisir, il importe d'abord de bien remarquer que, dans le premier genre de justice, le but de prévenir est l'intention directe, immédiate; au contraire, dans la juridiction volontaire, le but direct est seulement d'imprimer à certains actes certaines formes, pour leur donner la certitude, l'authenticité, la publicité, et pour leur assurer d'avance certains effets juridiques, tandis que la justice préventive veut, sans égard à des parties quelconques, prévenir directement des infractions volontaires à l'ordre de droit et de culture, que l'État a la mission de protéger. Il faut d'ailleurs en général bien distinguer entre la prévention directe et la prévention indirecte. Quand on ne tient pas compte de cette distinction, on peut ranger toute l'activité de l'État sous la justice préventive, parce que l'éducation, ainsi qu'une bonne justice civile et criminelle, prévient beaucoup de procès et de crimes;

3^ en justice réparatrice, ayant pour but de rétablir l'état de droit, troublé soit par des litiges entre des parties (et concernant non-seulement des causes de droit privé, mais aussi des causes de droit public entre les citoyens et les

Abssss, Droit naturel. II. 28

d'.:*. tnre irr^m:!^ fi;rèi >< nz^<s €t toc mppb*|«ée c^fLl zza CrLtî et crir-rs qi ^.-î ca caractère

IL La dÎTiîî'.-s. de r*.i:iir.iîîraî:-:« eorresî-rad compléteBaeBt à c^elie de îa j-*ti:e.

1* D j a uLe aiiLÎsiîtn::': a préTettiTc. c«:»iistxtiiaDt 1m, pohfA odMîru-trat'rf. d.nt le bat consiste à prérenir tout ce q-n pexit )<rter atteinte soit aux personnes e( à leur patri- DioiLe, sfjit à Tordre de coltare. d&ns rime oa Taotre de ses parties, double niai dont les cacses se troaTent en ddiars de la manvai^e on injaste volonté. S4>it dans des forces de la natare ^comme les épidémies, etc.;. s^i^ît dans des n^parts Vicîaax ^coiume le paa[»érisme), soit dans des eirenrs, platôt que dans une inju-te volonté: ces causes, pour être appréciées, exigent non-seulement la connaissance da droit formel, mais encore avant tout des connaissances spéciales, techniques. (Test ce dernier point qui est essentiel pour distinguer la police administrative matérielle de la police formelle de droit ou de sâreté.

2^ \J administration ^ qui soigne les affaires telles qu'elles se présentent dans ïactualitéj forme le domaine le plus important; elle est appelée Tadministration par excell^ce, et comprend Tadministration politique et celle de culture, dont traitera aussi sous ce rapport la troisième division.

3" Il y a aussi dans ladministration réparatrice une justice ou juridiction administrative^ tant civile que crimineUe. l/existence même de causes litigieuses et de délits dans le domaine de Tadministration ne peut pas être sujette à contestation« Il s'agit seulement de savoir si les tribunaux ordinaires, civils et criminels, doivent décider de ces causes, ou s'il faut établir des cours spéciales de justice administrative (voir § 12G).

On pourrait encore soulever la question s'il ne conviendrait pas de réunir la police de sûreté et la police administrative dans la main d'une seule autorité; cependant la police de sûreté exige en tout cas d'autres fonctionnaires (commissaires de police, gendarmes, etc.) que la police administrative, qui doit être exercée par des hommes bien instruits dans les matières dans lesquelles il s'agit de prévenir les lésions.

Nous avons encore sommairement à considérer les branches principales de la justice et de l'administration.