II. DE L'ADMINISTRATION PROPREMENT DITE

L'administration proprement dite se divise en deux branches principales, administration politique, concernant toutes les affaires de la compétence du ministère de l'intérieur (p. 128) et administration de culture touchant les rapports dans lesquels l'État se trouve avec les divers ordres de culture, les confessions, l'instruction publique, la moralité et la bienfaisance, et avec tout l'ordre économique, la production première (l'agriculture, la culture forestière, etc.), l'industrie et le com-

stance de leur ressort sont nommés par le Roi, sur deux listes doubles, présentées, l'une par ces Cours, l'autre par les Conseils provinciaux. Les Conseillers de la Cour de cassation sont nommés par le Roi, sur deux listes doubles, présentées, l'une par le Sénat (première Chambre), l'autre par la Cour de cassation. Dans ces deux cas, les candidats portés sur une liste peuvent être également portés sur l'autre.»

1 Un excellent ouvrage sur les divers systèmes par rapport aux enfants trouvés a été publié par M. le docteur Httgel, directeur ikj l'hospice des enfants malades, à Vienne, 1861.

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merce. L'exposition des principes de ces deux branches de l'administration sera réunie aux matières dont traitera la troisième division.

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L'esprit de pouvoir absolu a dû céder le terrain dans le domaine de la constitution et de la législation, mais il s'est retranché dans l'administration, fort central qu'il cherche à maintenir comme son domaine propre légitime. Cependant, le sort de tout le système constitutionnel, le sort même d'un véritable ordre de droit et de légalité en général dépend essentiellement de l'établissement d'une juridiction indépendante, chargée de décider de tous les conflits de droit qui peuvent s'élever entre les particuliers, personnes individuelles ou collectives, et les autorités administratives, celles de la police de sûreté et administrative, celles de l'administration politique et de culture, quand l'exercice de leur pouvoir est considéré par les particuliers comme n'étant pas conforme aux lois. L'Angleterre, le pays légal par excellence, a pris le parti, au premier aspect, le plus simple et le plus naturel, celui d'attribuer aux Cours de justice civile le jugement sur tous ces conflits, et de faire prononcer par eux des peines contre les fonctionnaires administratifs qui ont violé une loi. En Allemagne, les opinions sont partagées, en ce que les uns préfèrent l'adoption du mode anglais, tandis que d'autres demandent l'établissement de Cours spéciales de droit public en général, et que d'autres enfin demandent seulement des Cours spéciales de droit administratif.

Pour résoudre ces questions importantes, il y a d'abord à distinguer, sous le rapport matériel, les divers genres de causes sur lesquelles des conflits peuvent naître, et ensuite

à examiner, sous le rapport formel, par quelles autorités ces conflits doivent être décidés.

Sous le rapport matériel, il y a à distinguer, 1° des affaires purement administratives, 2° des causes administratives contentieuses ou litigieuses, 3° des causes civiles de droit public formel.

1° Les affaires purement administratives , sont celles qu'une autorité administrative exerce, d'une manière incontestable, dans la compétence de son droit. Quand, par exemple, le gouvernement ou le Président d'une province, etc., a le droit de confirmer la nomination d'un bourgmestre, maire, etc., et qu'il en use en demandant la présentation d'un autre candidat, il est dans son droit, et quoique les corps qui présentent des candidats puissent encore adresser une pétition, recourir à une autorité supérieure, ils n'ont aucune action à intenter, parce que, le droit formel étant incontesté, l'affaire n'est pas contentieuse.

2° Mais des litiges ou des conflits peuvent s'élever quand une autorité exécutive demande, prescrit ou défend à des particuliers, personnes individuelles ou collectives, quelque chose que ces personnes considèrent comme une violation ou une application erronée de la constitution ou d'une loi, et réclamant le droit de ne pas obéir. Dans ces cas où le droit formel de l'autorité est contesté, la règle la plus simple dans toute contestation, à savoir que personne ne doit être juge et partie à la fois, aurait déjà dû engager à constituer une autorité indépendante, pour faire décider par elle ces cas de litige. Le besoin d'une telle autorité est aujourd'hui généralement senti, mais pour savoir de quelle manière elle doit être établie, il importe de distinguer, comme nous l'avons fait dans toutes les autres matières, les causes lititieuses qui peuvent survenir dans les rapports de droit public formel d'avec les causes qui surgissent dans des rapports de droit public administratif proprement dit.

3° Il y a des causes contentieuses de droit public formel

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dans lesquelles les Cours ou tribunaux ordinaires sont de leur nature complètement compétents. Car c'est une erreur de réduire la compétence de ces Cours à des procès d'un caractère privé, parce qu'elles sont à même de juger sur tous les cas de droit formel, tel que nous l'avons formulé dans sa différence d'avec le droit administratif. Or, les divers genres de causes contentieuses de droit public formel sont les suivants :

a. D'abord les tribunaux ordinaires sont compétents pour examiner au sujet d'un cas spécial qui leur est présenté, si une ordonnance, un règlement, émané d'une autorité administrative, n'implique pas une violation de la constitution ou d'une loi. Si on refuse aux tribunaux ce droit (comme le fait formellement, par exemple, la constitution de Prusse, art. 106), il ne dépend que du bon vouloir de l'administration de respecter les lois.

b. Tous les droits publics ou, comme on dit, politiques des membres de l'État, des individus, des communes, des confessions, etc., sont, de leur nature, placés sous la protection des Cours de justice. Ces Cours ont à décider si l'ordre ou Y acte d'une autorité administrative porte, par exemple, atteinte aux droits garantis par la constitution à chacun de choisir librement son domicile, au droit d'élection, au droit de changer de confession, au droit de fonder un journal, au droit d'une commune par rapport à l'exercice de la police locale, etc. La responsabilité des fonctionnaires est presque illusoire, quand une action contre eux ne peut être intentée sans qu'une autorité gouvernementale (par exemple, le Conseil d'État en France, la Cour de compétence en Prusse) en donne la permission.

c. Les tribunaux civils sont également compétents pour décider des demandes en dommages et intérêts portées contre des fonctionnaires à cause de lésions qu'ils ont commises par un injuste exercice de leur pouvoir.

d. Enfin les tribunaux sont compétents pour décider sur

Ahrens, Droit naturel. II. 29

des actions intentées par des fonctionnaires contre le fisc par rapport à ce qui leur est dû par le gouvernement (la plupart du temps par rapport au traitement).

3° Mais, en dehors de ces causes de droit public formel, des conflits peuvent s'élever dans des domaines de l'ordre administratif, surtout dans celui de l'administration de culture, conflits qui, pour être bien jugés, exigent, comme l'administration en général (p. 431), des connaissances spéciales techniques. Ce genre de causes comprend toutes les contestations qui peuvent s'élever, a) sur le devoir, le mode et la mesure de contribuer aux dépenses ecclésiastiques et scolaires, b) sur le devoir et sur la mesure de contribuer à l'entretien des routes, des chemins vicinaux, c) sur des affaires de l'agriculture, de l'irrigation et du drainage, sur l'exercice de la pêche, sur l'usage des eaux, etc., d) sur des affaires ressortissant du ministère de l'intérieur, sur l'indigénat, sur le droit de domicile, etc.

C'est par rapport à ce troisième genre de causes contentieuses de droit administratif proprement dit que s'élève principalement la question de savoir par quelle autorité elles doivent être jugées. Le principe qu'il faut établir en première ligne, c'est que ce soit une autorité organisée en juste indépendance vis-à-vis du gouvernement, et différente de celle qui se trouve en cause; quant à la deuxième question, de savoir quelle sera cette autorité indépendante, il y a les trois systèmes indiqués plus haut; mais des raisons théoriques et pratiques paraissent se réunir pour donner la préférence au système qui établit une juridiction spéciale de droit administratif, au moins en deux instances, qu'on a déjà commencé à organiser en Allemagne1. Une telle juridiction peut être justifiée par des arguments importants. D'abord l'administra-

1 C'est le grand-duché de Bade qui , par la loi du 5 août 18G3, concernant l'organisation administrative du pays, a commencé par établir en dernière instance (la première étant formée par le conseil (élu) du district) une Cour de droit administratif (Verwaltungsgerichtshof).

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tion est coordonnée à la justice, et il paraît convenable de lui conserver cette position en instituant une Cour spéciale pour les affaires administratives contentieuses; ensuite le mode anglais paraît moins convenir aux États du continent, parce qu'ici l'administration dans les divers domaines de culture est bien plus développée qu'en Angleterre, où le gouvernement commence seulement à se charger d'affaires qu'il avait abandonnées jusqu'ici au soin de l'action privée1.

Quand il y a des Cours spéciales pour les causes administratives, des conflits de compétence peuvent s'élever sur la question de savoir si la cause est réellement du ressort de ces Cours ou de celui des tribunaux ordinaires. En Allemagne, on avait déjà institué, sous l'empire du système administratif simple, des autorités composées de juges en majeure partie et de fonctionnaires appelés à décider la question de compétence. En France, on avait également songé, par la constitution de 1848 (art. 89), à constituer une autorité semblable, pour tracer au moins quelques limites au Conseil d'État (d'ailleurs organisé, par cette constitution, d'une manière plus indépendante), sans que la tentative ait eu un résultat. Dans le système des Cours spéciales, une commission mixte se formera pour décider des conflits de compétence.

1 Nous nous abstenons d'émettre sur cette question une opinion absolue. Nous croyons que l'expérience qu'on va faire en Allemagne des Cours spéciales, auxquelles on paraît donner partout la préférence, fournira les meilleurs éléments pour décider la question. L'indépendance et la connaissance des matières nous paraissent être des conditions essentielles pour une telle juridiction. Toutefois ces conditions pourraient aussi être réalisées par l'institution d'une section spéciale pour les causes administratives auprès des Cours de justice, comme il y en a généralement pour les causes criminelles.