QUI A ÉT^ FAITE

Of) la société humaine > état naturel de l’homme, renferme ces deux ordres de lois. La loi qui estfAUe^ ou le droit positif » doit s’associer à la loi qiU est^ c’est-ÙKÜre au droit philosophique, pour la manifester) la vivifier par la forme extérieure, et la sanc> tioûner au nom de la société.

La nature de l’homme et celle de la société, les rapports moraux qui en dérivent et qui doivent se combiner ensemble, donnent la base du droit phi<losophique; l’organisation de la société politique et civile donne les garanties publiques qui doivent protéger les rapports moralement nécessaires , c’està-dire assurer l’exercice des droits et l’accomplissement des obligations. Il y a par conséquent deux choses à considérer sous le point de vue de la philosophie du droit ; d’abord , le droit et le devoir qui sont fondés sur la nature de l’homme et sur la nature delà société; ensuite» leurs garanties respectives qui sont fondées sur l’organisation sociale.

La société, vue en elle-même, est toujours un état nécessaire et légitime, puisque l'état de société est essentiellement en rapport avec la nature humaine ; il n’en est pas ainsi de son organisation particulière d’où dépendent les garanties. L’organisation sociale est souvent arbitraire, illégitime, produite par la force et les circonstances; mais ses formes étant mobiles et variées, sont susceptibles d’amélioration, de progrès : la légitimité philosophique de l’organisation sociale est dans le rapport des institutions avec l’état successif de la condition humaine, laquelle

INTRODUCTION

est sujette à divers degrés de développement. Iæs formes et les institutions doivent se combiner avec ces diversités ; elles doivent réfléchir l’homme et la civilisation dans leur situation actuelle; elles doivent seconder leurs développe mens progressifs.

11 suit évidemment de là que telle forme d’organisation qui était utile et légitime dans un temps et pour un peuple, peut être funeste et illégitime dans un autre temps ou pour un autre peuple. Il n’y a pas de bonté absolue, quand il s’agit des formes de gouvernement; mais il y a un point de départ et un but entre lesquels peuvent se placer les différens modes d’organisation et les diverses institutions. Le point de départ , moralement nécessaire, c’est que la forme de gouvernement ne soit pas hostile ou antipathique à la nature de l’homme considéré comme un être libre et intelligent, comme un être individuel et social : le but c’est la parfaite alliance du pouvoir et de la liberté.

11. Au point où la civilisation française est parvenue, l’homme a droit au libre exercice de toutes ses facultés. Les développemens de sa nature «individuelle et sociale demandent une forme large et généreuse, dans laquelle puissent se mouvoir la liberté et l’intelligence, sans autre limite que celle du bien public. Ces formes généreuses existent pour nous. Nos institutions représentatives, avec tous les genres de progrès quelles portent en elles, répondent au besoin réel des esprits, à notre état de développement et de civilisation; elles réfléchissent l’homme libre et intelligent, une société éclairée el avide de progrès pacifiques.

INTRODUCTION

Xllt

En étudiant notre histoire politique, on voit la société française sortir du christianisme et des communes ; on voit nos libertés communales , provinciales et nationales naître et se développer sous l’influence de la royaufé, des états et des parlemens de provinces, des états -généraux et du parlement de Paris. Ce qui constitue notre identité nationale dans le passé et dans le présent, c’est l’esprit de liberté et d’unité : il a dirigé nos ancêtres dans les grandes périodes communale et parlementaire de l’ancienne monarchie; il a éclaté en 1789 de toute sa puissance d’expansion ; il a donné à la révolution de juillet sa rapide victoire, et à la charte de i83o le sceau du concours national (i). Ce même esprit de liberté et d’unité, qui anime nos institutions actuelles, tendra sans cesse à les perfectionner, en élevant l’idée du devoir social à toute la hauteur, à toute la force de ridée du droit.

La révolution française s’est faite au nom des droits de l’homme ;\\ fallait peut-être toute l’énergie, toute l’exaltation que donnait ce sentiment exclusif, pour lutter contre la société aristocratique et monarchique des deux derniers siècles, pour conquérir un avenir nouveau. I.es masses politiques ne sont ébranlées et mises en mouvement que par la conscience et l’impulsion de leurs droits. Les révolutions sociales se sont faites et se feront encore au nom des droits de l’homme méconnus et violés. Le sentiment du droit est le levier qui remue le monde politique; le point d’appui pour ce levier ne manquera jamais

(1) Quid iiUerest suCfragio populus voUinlatem amm declarel, an rébus iiwis et faclis ? {Dig. 1 . a. 32. S 1 . Jiili.)

INTaODUCTIO^.

à l’homme, car il est dans sa nature et dans sa conscience. Mais ce qui est bon pour soulever les masses, pour renverser l’édifice, que le temps a condamné, n’est pas suffisant pour asseoir définitivement la société sur ses véritables fondeinens. S’il ne s’élevait pas de la conscience de l'homme une autre puissance morale que celle du droit individuel, la société ne pourrait avoir une organisation durable, une vie d’ordre et d’harmonie. Le sentiment exclusif du droit produirait dans la société cet égoïsme fatal qu’on a qualifié àiiidwidualisme, et dissoudrait lentement les liens de la sociabilité. Mais la puissance conservatrice existe dans la conscience humaine; c’est le sentiment , c’est la loi du devoir : et cette puissance a fait depuis long-temps son apparition dans le monde moral et religieux par une éclatante manifestation; car le christianisme, en proclamant le principe de liberté et d’égalité, a proclamé aussi le devoir comme loi morale du genre humain. — La théorie qui a conduit l’homme à l’émancipation politique en 1 781) a pris certainement une place immense dans la science et l’histoire; elle s’est réalisée dans la société française par une conquête désormais impérissable, la liberté individuelle. Riais tout l’homme n’était pas dans rêtre individuel; il fallait que l’homme social parût aussi dans sa' grandeur et dans sa force. Le mérite de nos institutions actuelles, leur progrès sur les constitutions de 1791, de l’an III, del’an VIII, c’est de reconnaître, dans l’organisation des garanties publiques, les droits et la condition de riiomme considéré non seulement comme être individuel, mais aussi comme être social. lia charte de i83o ne

INTRODUCTION

dit ))ag avec la constitution de l’an 111: « Le peuple s français proclame, en présence de l’Ktre BU|irênie, « la déclaration des droits et des devoirs de V homme a et du citoyen. » Elle fait mieux; die tend à réaliser cette union morale du droit et du devoir; elle associe, sans les confondre, l’homme et le citoyen; elle fait de cette alliance rationnelle le fond même de nos institutions politiques, la hase du droit public français.

Le rapport , entre le présent et le passé de la France, existe donc par le sentiment de liberté et d’unité qui a successivement animé la révolution communale, la monarchie des états-généraux, les révolutions de 89 et de 1 83o. La différence, entre l’esprit des institutions actuelles et l’esprit des institutions révolutionaires , c’est que dans la révolution, l’idée du droit avait prédominé; et que, dans l’esprit des institutions actuelles, il doit y avoir association et réalisation des deux grandes idées, du droit et du devoir.

C’est k dégager et à éclairer ces résultats que doit tendre un cours de droit public : par cette direction il peut combattre et prévenir l’influence des idées exagérées, et par conséquent des idées fausses.

Un homme dont le courage civil a honoré la Bretagne, Lanjuinais, au sortir des grandes crises de la révolution, en 1797, revint professer le droit à Rennes, sa ville natale. 11 avait vu de près les grandeurs et les excès de la révolution française; il avait reconnu que la prédominance de l’idée du droit, ses expansions violentes, sans contrepoids ,

7 Googk

Dkr-.

INTRODUCTION

sans mesure^ avaient été l’une des causes morales de nos malheurs publics. En passant de la tribune dans une chaire, il avait voulu servir son jjays par la science du publiciste, comme il l’avait déjà servi par le courage et l’éloquence du citoyen. A la reprise de son enseignement, il fit un cours de droit naturel; mais , tout plein des abus commis au nom des droits de l’homme, il fonda son enseignement sur la théorie des droits et des devoirs. Il montra la nécessité du lien qui les unit dans la doctrine , et qui est trop souvent rompu dans la vie j^ratique des individus et des peuples. Le souvenir de ce cours ne nous a été transmis que par la Biographie qui précède les œuvres du député de la Bretagne (i) ; mais la pensée toute chrétienne de Lanjuinais peut facilement nous faire apercevoir la source de laquelle dérivait sa théorie. C’est à la même source que nous avons puisé. — Le christianisme a scellé l’union du droit et du devoir. — A côté de l’idée indestructible du droit individuel il faut appeler incessamment, dans la science et dans les faits, la loi du devoir. Le fruit de Y individualisme, c’est l’égoïsme , c’est l’absence même du devoir et du dévouement : « Quand il n’y a que des individus, a a dit Benjamin Constant, il n’y a que de la poussière, « et quand l’orage vient , la poussière est de la « fange (2).» — La théorie du droit politique, qui suit encore trop souvent les traces aventureuses de quelques écrivains du dix-huitième siècle , a besoin de revenir sur elle-même, de reprendre le mouvement interrompu, et de se rattacher à l’école spiritualiste

(l) OEuvres de Latyuinais, en 4 vol., t. I, p. 57 de la notice par M. Victor Lanjiiinais. — (2) De la Religion. 1. 1. Préface.

INTRODUCTION

de Ijeibnitz et de Montesquieu, afin d’embrasser dans l’unité d’harmonie, l’être individuel et social, le droit et le devoir, l’homme et la société (i).

III. Le Droit administratif , considéré comme science, est d’une origine moderne. A toutes les époques, il y a eu des institutions administratives; à toutes les époques, certaines branches de l’administration ont produit des règles destinées à diriger les fonctionnaires; mais le droit administratif n’était pas constitué.

Plusieurs jurisconsultes romains avaient porté leurs méditations sur des objets de régime public ou municipal. Gaïus avait commenté le titre De puhlicanis de l’édit du préteur de la ville (y) ; Callistrate avait fait un livre, De jure Jisci (3); Ulpien avait fait des traités de Ofjîcio proconsulis (4) et De censibus (5). Le Digeste contient des livres ou des titres sur les revenus publics, le droit du fisc, la voie publique, les fleuves, le régime des municipes, les charges et les honneurs (6). On sait le grand parti que M. Proudhon a tiré de quelques textes dans son Traité sur le domaine public (7). Toutefois, si le

(1) Leibnitz, voir Observationes de principio jurû (t. IV, S* partie, édit, de Dutens), et Dùtertalion en tête de son Code diplomatique. — Dans son jugement sur Puflendorr, il lui reproche de n'avoir pas bien établi le fondement du droit : « 11 ne l'a pas bien établi, puisqu'il le cherche non dans la nature même « des choses et les maximes de la droite raison qui y sont conformes et qui « émanent de l'en^ndement divin, mais dans la volonté d'un supérieur. »

(2) Dig., lib. 39, tit. IV, I. V. Gaius ad edictum prætoris urbani.

(3) Difl'.,lib. 49, tit. XIV, 1. 1.

(4) Dig., lib. 50, tit. II, 1. 3.

(5) Dig., lib. 50, tit. XV.

(6) Dig., lib. 39, lit. IV, de puhlicanis et vectigalibus; lib. 49, tit. XIV, lib. 43, tit. X et XJ de via publics. — Tit. XII et XIII de flumin.— lib. 50, ad municipalem.

(7) Dans son discours de rentrée à la cour de cassation, novembre 1839, M. le procureur-général Dupin dit, en parlant de M Proudhon : « Il fil également un M grand usage des lois romaines dans son Traité duldomaine public qui offre

xvm

INTIIODUOTION.

droit romain nous a transmis des règles pour certains objets d’administration , il n’a pas laissé un corps de doctrine, comme en matière civile: ces règles spéciales étaient comprises dans le Jus publicum quod ad statum rei romance speclat; elles reposaient non sur des principes de l’ordre rationnel, mais seulement sur des institutions. — Dans le droit civil, de l’école stoïcienne, les principes constituaient un ensemble de doctrine fondé sur la Riison; les institutions n’étaient qu’un accessoire, un corollaire: dans le droit public et administratif, les institutions étaient dominantes, et les règles n’étaient qu’un dérivé des institutions ; or , les institutions par leur nature sont essentiellement variables, comme toute œuvre de l’homme, [.a base rationnelle et immuable, qui existait pour le droit civil, n’existait pas encore pour le droit administratif. Les institutions dominaient, les principes étaient subordonnés. Les institutions venant à périr, tout tombait. Aussi quand les formes de l’organisation romaine furent détruites par l’invasion germanique, les lois sur l’administration furent des lois mortes: au contraire, le droit civil se maintint , et devint meme, sous pluaieurs rapports, la loi du vainqueur. Une seule institution survécut, dans l’ordre administratif, la cité, l’institution municipale, t outefois , elle subit les altérations des barbares et du temps. Si l’évéque, défenseur de la cité, représentait l’ancienne curie.

«d’ingénieuse* ^jpplicatioiis de ce droit; » et comme un de scs amis lui en marquait sa surpnse et le complimentait sur ce qu’il avait trouvé tant de choses dans le* Pandectes, il se contenta de répondre avec une apparente ingénuité : « Vous ne savea donc pas que , du temps des Romains, il y avait des rivières et de* grauil* cl*eipins?j> (Procès-verbal de rcnti'éc, p. 41.) -

INTROBUCTiOM.

]e comte des rois franks luttait, avec la violence de l’homnie du Nord, contre l’indépendance de la cité gallo-romaine. L’institution municipale , non éteinte, mais affaiblie par degrés, semble bientôt se faire oublier sous la rivalité des seigneurs et des évêques. La féodalité l’engloutit ensuite ou l’opprimé dans ses derniers asyles. Au réveil du douzième siècle, la révolution communale crée une organisation et une administration nouvelles, ou transforme, en évoquant l’antique cité, l'organisation et le droit des cités de la Gaule Romaine : certes, le droit. romain ad muniçipalem n’était plus alors la loi administrative des villes érigées en commîmes ni des villes de bourgeoisie.

Le droit administratif a-t-il pu vraiment exister dans l’ancienne monarchie française.^ Non. f,es quatre grands faits de l’histoire nationale , savoir, 1” l’émancipation des communes; 2” la réunion successive des provinces à la couronne de France avec ou sans les états-provinciaux; S” l’intervention des états-généraux ; 4“ l’action politique et adiiiinistrative de la royauté et des parlemens, du conseil du roi et des intendans; ces quatre grands faits ont produit une organisation communale, une administration provinciale et un centre d’action politique, mais ils n’ont pas produit un système uniforme d’administration. Il n’y avait point de forme permanente ; il n’y avait pas de principe général qui pût devenir la base scientifique du droit administratif. Au quinzième siècle , et au milieu des factions qui se disputaient la France , l’université avait tracé un plan de réforme; son ordonnance, du -ib mai i4i3, fut inaugurée par l’insurrection du parti bourgui-

INTnODUCTION.

gtion des Garçons-Bouchers (appelés les Cabochiens) : tentait la centralisation de l’ordre financier par la chambre des comptes, la centralisation de l’ordre judiciaire par le parlement; elle recueillait toutes les réformes que les états-généraux de 1 356 avaient déjà proclamées avec hardiesse; mais, peu de jours après sa violente inauguration, elle fut déchirée des mains de Charles VI au sein du parlement, et elle tomba sous la réprobation qui frappa la faction des Cabochiens (i). — Les états-généraux de Tours, en 1 483, voulurent aussi des principes généraux d administration. Ils prétendaient vérifier par un examen sévère les comptes de la royauté, et ils se contentèrent d’exhaler par des murmures étouffés leur juste indignation, en reconnaissant matériellement faux les registres qu’on avait audacieusement soumis à leur vérification (2); et cependant que de lumière et même d’énergie dans ces états de i483 !

A toutes les époques, à toutes les crises de la monarchie, l’esprit de réforme administrative s’est éveillé en France. — Sous Louis XIV, il produit par l’inspiration de Colbert, l’administration régulière des biens des villes et communautés; mais il détruit, autant qn’il le peut, l’institution des états-provinciaux. Il limite l’action administrative des parlemens, mais il donne au conseil du roi une suprématie qui envahit même les attributions judiciaires (3). Il établit des intendans au sein des généralités qui

(1) Voir l’analyse lumineuse que M. Michelet a donnée de cette ordonnance dans le quatrième volume de son Histoire de France.

(ï) Voir le Journal de MasseUn , in fine. — Documens inédits sur l'Histoire de France.

(3) Arrêt du conseil du 8 juillet 1661. Histoire du conseil, par Gaillard , p. 121 (in-4” 1718.)

iSTRonrcTioîi.

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forment la division administrative du royaume; mais cesintendans àn militaire, la police et des finances sont aussi des intendans de justice, et leur règle dominante d’administration est d’opposer à toutes les réclamations des administrés \ autorité du Roi. En 1698, lorsque le roi veut faire cesser les persécutions religieuses contre les protestans , l’intendant du Languedoc, M. de Basville, lutte contre l’esprit de tolérance qu’il reproche à Bossuet, et demande que l’on contraigne , au moins , les protestans à la messe par de petites amendes (i). — Après la mort de Louis XIV, la magistrature rentre dans la vie politique et administrative, et la lutte recommence bientôt entre lesparlemens et la Couronne, entre les parlémens et les intendans. La confusion des limites qui doivent séparer le pouvoir judiciaire ét le pouvoir administratif devient d’autantplus grande que l’opposition parlementaire est encouragée par les sympathies des peuples. La royauté s’effraie des parlemens, et songe à rétablir des assemblées provinciales pour contrebalancer leur pouvoir. Mirabeau père les avait proposées en 1760; et Louis XVI, animé de l’esprit de réforme administrative, établit en 1779, comme un premier essai, des assemblées provinciales dans la Ilaute-Guienne et le Berry. — Le mémoire de Necker, qui créa l'institution , contient la censure la plus vive du régime des intendans et des subdélégués (2).

Il n’y avait donc pas, à proprement parler , de

(4) Histoire do Bossuet, par le cardinal de Beausset, t. IV, p. 98.

(î) « A peine peut-on donner le nom d'administration à cette volonté arbitraire « d'un seul homme qui , tantôt présent, tantôt absent, tantôt instruit, tantôt in-

« capable , doit régir les parties les plus importantes de l’ordre puÙic Les

" subdélégués n’ont jamais de relation avec leur ministre, même en l’absence de « l’intendant. De tels hommes doivent être timides devant les puissans, et arro- « gans devant les faibles. » (Méra. au roi, 1778).

INTRODUCTION

droit administratif, cLins l’ancienne monarchie; il y avait des institutions, il y avait des règles de pratique qui en étaient nées; mais il n’y avait pas de corps de doctrine; il n’y avait pas de science parallèle à la science du droit civil.

A quelles conditions le droit administratif pouvait-il naître en France.^ à la condition d’une révolution sociale, qui enfanterait l’unité administrative, comme l’anciennne monarchie avait produit l’unité politique ; à condition que les principes d’administration, puisés dans l’ordre rationnel, seraient dominans, et que les institutions ne seraient cpie la réalisation ou le corollaire des principes.

L’idée philosophique avait été préparée par le XVIIl® siècle; l’Assemblée constituante se donna la grande mission d’établir des principes conformes à la philosophie politique, et de créer des institutions pour la mise en action de ces mêmes principes. Le respect des institutions du passé était anéanti ; un esprit profondément régénérateur surgissait des besoins et des idées du XVIII® siècle. Ce n’était plus ni le système communal du XII® siècle, ni les états-généraux du XIV®, ni le système des états provinciaux et des parlemens, que réclamaient l’opinion publique et la civilisation française. L’intérêt de la nation résumait et dominait tous les autres. La révolution de 1789 aspirait h constituer complètement l’unité nationale , l’unité politique, administrative et civile. Ce sera la gloire éternelle de l’Assemblée constituante, d’avoir voulu réaliser sur tous les points l’unité et la liberté; mais la faute que l’histoire lui reproche avec justice, c’est d’avoir protégé les droits de l’homme plus que les droits de la société; c’est d’avoir timidement établi

INTROUCCTION.

dansrorganisatiou politique et administrative, l’union fondamentale et nécessaire du DROIT et du devoir.

Après dix ans de convulsions révolutionnaires, le génie du Premier consul a compris que sa mission intérieure, à lui, était de réorganiser la société nationale. L’Assemblée constituante avait mis la liberté en première ligne et le pouvoir dans l’ombre. Bonaparte a fait le contraire ; il a mis le pouvoir sur le premier plan, et la liberté politique à l’écart. Il n’a vu l’ordre et l’imité possibles, à cette époque, que dans la force du pouvoir; et tous les ressorts de la centralisation administrative, tendus par son génie organisateur, ont ramené les intérêts généraux et locaux à l’impulsion d’une volonté unique.

La révolution de i83o a repris l’çeuvre de la Constituante et du Consulat; elle s’est sentie assez forte, assez éclairée pour faire sortir des institutions administratives le despotisme de l’Empire et de la Restauration, et pour y placer la liberté.

L’Assemblée constituante, le Consulat, la Révolution de 1 83o , voilà donc la triple source du Droit administratif ; la Constituante en a promulgué le principe rationnel et philosophique, mais l’a d’abord affaibli par une vicieuse organisation de corps collectifs; le Consulat lui a donné l’énergie de l’unité, mais a cherché l’unité dans la direction exclusive du pouvoir; la révolution de i83o a maintenu le principe rationnel comme base du droit administratif, a maintenu l’unité dans l’action du pouvoir administratif ; et de plus, elle aréalisé dans l’organisation administrative l’union de la liberté et du pouvoir, qui s’étaient réciproquement exclus, dans les deux époques précédentes. — Ainsi donc, principe rationneI,commc fon-

iXTRODCCTION.

clemeat du droit; unité, comme l’ondement de l’action; alliance des droits du pouvoir et de la liberté du citoyen, dans les formes d’organisation , tels sont les caractères qui ont élevé le droit administratif à l’état de science possible. — Ce ne sont plus dès-lors les institutions qui prédominent ; ce sont les principes qui appellent et qui s’assimilent les institutions.

La matière étant donnée pour la science , c’est à la méthode dogmatique à faire sortir la science de son enveloppe première, à dégager les idées des faits sociaux, à manifester et à étendre le lien vivant entre les principes et les institutions. M. de Gérando l’a dit avec toute l’exactitude de son esprit philosophique : « C’est par la méthode seulement que le Droit ad- « ministratif acquérera le caractère de la science (i).»

L’enseignement théorique repose sur des principes généraux; et les principes généraux de notre Droit public et administratif se rattachent à la constitution de l’Etat. L’unité politique et administrative, qui a été le résultat historique du développement national, ne permet pas de commencer une exposition par l’administration communale ou départementale, car l’existence des communes et des départemens n’est pas isolée, et ses relations midtiples avec l’Etat supposent d’abord l’existence et la notion de l’administration générale du pays. Nous suivrons donc une méthode toute opposée à celle suivie par M. de Gérando lui-même dans ses Institutes, et habilement appliquée par M. Bechard dans son Essai sur la centralisation administrative (2). I^a méthode que nous excluons, et qui va de la commune au département,

(1) Institutes du droit administratif, p. 9.

(2) M. Bd'chard , (jui est prdoccupé surtout du point de vue historique', a pu , sans inconvénient, suivre cette méthode. M. roucard, dans ses Élémens do droit administratif, s’est défendu le premier do cette erreur de division générale.

INTKODlJCTlOîi.

et du département à l’Etat, nous semble méconnaître la différence profonde qui sépare notre constitution de la société Française du XII® siècle et de la constitution actuelle des Etats-Unis d’Amérique.

Au XIP siècle , quand se fît la révolution des communes, les villes avaient une existence politique et tous les droits qui se rattachent à la souveraineté ; elles formaient comme des républiques isolées qui se régissaient, à leurs risques et périls, et sans lien commun avec l’État, lequel n’était pas encore aperçu dans l’image lointaine de la royauté. L’Etat, alors,se trouvait dans chatjue ville assez forte pour se défendre contre les seigneurs suzerains. Pour reproduire l’ancienne société, O n devrait donc commencer par les communes. La méthode historique doit marcher du simple au composé, des communes à l’État. Son procédé analytique est imposé par l’ordre dans lequel se sont formées les institutions,et setrouvenaturellemenl approprié à la marche de la civilisation française.

Dans un ordre de choses tout moderne, aux États- Unis de l’Amérique du Nord, la commune aussi est l^rédominante; la société est dans la commune, a Les « communes de la nouvelle Angleterre (selon l’obscr- « vation de M. de Toequeville ) n’ont pas reçu leurs « pouvoirs de l’Etat. Ce sont elles, au contraire , qui « semblent s’être dessaisies en faveur de l’État d’une « portion de leur indépendance (l).» — La souveraineté du peuple est tout entière dans l’existence . démocratique de la commune américaine. Le suffrage universel existe, ou à peu près, car il suffît de payer une taxe quelconque pour avoir droit de suffrage. La commune vend et achète, attaque et défend de-

(1) De la Déinociiilic en Améiniuc, t. 1".

XXVI introduction.

vant les tribunaux, charge ou dégrève son budget, sans l’intervention ou la tutelle d’une autorité supérieure. « En France, dit le même écrivain, le percep- « teur del’Etat lève les taxes communales (i); enAmé- « ri^ue le percepteur de la commune lève la taxe de <f l’Etat.» Ce trait peut servir à caractériser la différence des deux gouvernemens.— Parmi nous le gouvernement central prête ses agens à la commune, il est sur le premier plan ; aux Etats-Unis, la commune, levant par ses mains les deniers de l’Etat, est en première ligne; l’Etat se trouve sur un plan secondaire.

La société, en Amérique, est démocratique et communale dans ses élémens et dans son organisation; le publiciste qui en examine les institutions doit remonter de la commune à l’Etat, car la commune y fait vraiment le fond de la société.

En France, l’élément démocratique a une grande importance , comme nous le verrons plus tard ; mais l’organisation est monarchique et représentative. La centralisation subordonne l’action de la commune et des autres divisions administratives à l’unité prédominante de l’État. Il faut donc se placer au sein de cette unité, sous peine de perdre toute vue d’ensemble, toute intelligence de notre organisation politique et administrative : il faut descendré de l’État aux départemens et aux communes.

En suivant cette méthode synthétique, qui va des élémens généraux aux élémens les plus simples, nous aurons à déterminer, dans notre constitution actuelle, les principes qui embrassent toutes les divi-

(1) Cela est vrai seulement en ce sens que le percepteur de l’État remplit les fonctions de receveur municipal, aux termes de la loi; mais les communes qui ont plus do 30,000 fr. de revenus peuvent avoir particulièrement un receveur municipal, qui est nommé par le roi sur bois candidats que le conseil municipal présente. (Loi du 18 juillet 1837, art. 65.) Voir éî-dessous, liv. *, chap. 2.

INTRODUCTION

sions politiques et territoriales, qui s’étendent sur' tous les degrés de la hiérarchie administrative.

Ils se résument en deux grandes idées , I’action et la DÉUBéaATioN, et en deux grandes institutions qui les représentent : le pouvoir exécutif ou administratif, le pouvoir délibératif.

Le même principe d’organisation qui a placé au sommet de l’Etat la royauté et la représentation nationale, a organisé, dans les sphères inférieures, des institutions correspondantes, qui représentent aussi, dans les départemens et les communes, l’action et la délibération, le pouvoir administratif et le droit d’examen ou de contrôle; en d’autres termes, le pouvoir et l’intervention sociale, a Le gouverne- « ment représentatif ( disait M. Martin de Gray a à la tribune) est l’intervention du peuple, par ses « délégués , dans l’exercice des pouvoirs publics, afin a que les pouvoirs s’exercent dans son intérêt. Il in- « tervient par ses députés dans la législation et l’im- « pot, dans les tribunaux par le jury, dans les ad- « ministrations locales par des magistrats ou des a conseils de son choix , dans l’ordre et la défense « du pays par la garde nationale (i). »

Ainsi toutes les divisions de notre sujet, considéré dans son ensemble, seront soumises au principe essentiel qui place l’organisation des institutions politiques et administratives sous le double point de vue de \ action et de \0i délibération, et qui les résume, par conséquent, dans l’union du pouvoir et de la liberté.

Quant au Droit administrât f, proprement dit , il est une loi de méthode générale qui nous a paru dominer ses divisions logiques et pénétrer ses par-

(1) Discours à la chambre des députés, du 17 mai 1820. — Moniteur.

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XXVIII INÏRODI'CTION.

lies les plus intimes : on verra, dans le cours de ce livre, que tout le plan du Droit administratif re\iO?,c sur deux idées fondamentales: la conservation de la société, le développement de la société (i). Toutes les lois qui constituent le droit administratif de l’État, des départemens, des communes, nous ont paru subordonnées à ces deux principes, qui sont les principes mêmes de la vie sociale.

Cette division ne s’est présentée à notre esprit qu’après de longs travaux qui venaient toujours échouer devant le nombre et le désordre des dispositions légales; une fois trouvée, elle a de suite aidé notre marche et simplifié le système. C’est dans l’espérance que ce principe dç méthode pourra ne pas être inutile, que j’offre mon faible tribut à une science qui est encore près de son berceau, et qui ne peut marcher que dans une voie progressive.

En résumant ces observations préliminaires, nous disons : séparer le droit administratif du droit public, ce serait lui enlever sa raison d’existence , séparer le droit public des principes philosophiques, pris dans la nature de l’homme et de la société , ce serait lui enlever sa base scientifique. Droit philosophique, droit public, droit administratif, telles sont donc les trois parties dans lesquelles se divise le cours; mais le Droit administratif se subdivise lui-même en trois livres: l’administration générale, l’administration locale, la juridiction, lesquelles sont considérées, du point de vue de notre méthode, par rapport à la conservation et au but de la société.

(1) Voir pour le développement de ce plan , le chapitre préliminaire, intitulé : - Matière spéciale et plan du droit administratif.

oO-

Le droit , dans le sens universel , c’est la raison appliquée aux rapports naturels, politiques et civils de l’homme et de la société.

Considéré dans chacun de nous, le droit, c’est la liberté de l’homme dans ses rapports avec la loi du devoir.

$ 1er. ORIGIIfE DE LA SOCIÉTÉ.

L’homme et la société sont inséparables. L’homme n’existe comme être physique, intellectuel et moral que dans la société. Comme être physique , il ne vit et ne se soutient que par les soins des père et mère ou de la famille , ce qui constitue la première société ; comme être moral et intellectuel , il ne vit et ne se développe que par l’éducation de la famille et de la société. L’action du droit s’exerce par suite de ce lien naturel et indissoluble entre l’homme et la société. Hors de la société humaine , il n’y a pas de rapports possibles, et là où il n’y aurait pas de rapports possibles , il n’y aurait ni droits ni devoirs. Vétat de nature^ confondu avec l’idée d’isolement absolu , et opposé à l’état de société, détruit toute application de la notion du droit, et détruit l’homme lui-même , qui , d’après ses conditioqs

(1) On peut consulter : 1» le Traité des lois, de Domat, en tête de ses Lois civiles;

2" L’ouvrage de Portalis, sur T Usage et l'abus de l’esprit philosophique, 2 vol.;

3» Le Discours préliminaire sur le projet du Code civil, par Portalis;

4» Les' Études de droit public, de M. Schutzemberer, professeur à la Faculté de droit de Strasbourg, 1 vol. in-8», 1837;

5» VJntroduction philosophique au cours de législation pénale, par M. Ortolan, professeur à la Faculté de droit de Paris, 1839 ;

6” V Introduction p l'Histoire du droit et la Philosophie Su droit, de M. Lerniinier, 3 vol. in-8".

2 UROlï PUlLOSOl’HlüLE.

d’existence matérielle et spirituelle, ne peut vivre qu’en société , et qui , d’après l’iiistoire, ce grand témoin de l’humanité , n’a jamais vécu que dans la société de famille, de tribu , de peuple. Ainsi le droit , et même ce qu’on appelle le droit naturel^ est dsséatiellemetit raüotmel et social. Né de la raison , il s’applique aux rapports des hommes entre eux et avec la société.

Les publicistes qui se rattachent au système de Th. Hobbes sur l’origine des sociétés , comme Rousseau en France et Bentham en Angleterre , regardent l’homme comme un être isolé, ou , s’ils traitent de ses relations avec ses semblables , ce n’est pas en posant la loi de société comme loi naturelle. Ils sont préoccupés d’un état de nature distinct même de celui des peuplades sauvages. La société semble un accident de l’humanité , la condition sociale un état arbitraire qui pouvait ne pas être et qui n’a d’autre but que Y utilité. Ils ne voient pas que la vie humaine ne pouvant se développer sous ses rapports physiques, intellectuels et moraux, que dans le sein de la société, la société est vraiment Y état naturel de l’homme. — Mais, en adoptant le système fondamental de Hobbes sur l’origine des sociétés, ils lui demandent des conclusions entièrement opposées. — Hobbes , dans son livre du citoyen , fondait sur les effets de la convention primitive le pouvoir d’un seul; Rousseau fondait sur le contrât social la souveraineté absolue de tous: en partant du même point , l’état de nature antérieur à toute société , le premier voulait arriver au despotisme , le second à la liberté. Le publiciste anglais du temps de Charles H avait été plus grand logicien en cette matière que le philosophe du XVHF siècle. — En effet , il voyait l’état de guerre individuelle dans l’état de nature , et il admettait la domination de la force comme le vrai et légitime résultat de l’association humaine. — A ses yeux la force de tous, résumée et régularisée dans la puissance d’un seul, valait mieux qùe le combat perpétuel des individus, l’anarchie de l’étnt primitif. La société , même sous le joug du despolisme, était donc, eu ce sens, un progrès, une conquête utile sur l’étal de nature. Mais c’était le même principe,

§ II. — aOliVERAlNETK DE PBEl'LE. 3

la l'orce , que le philoso|)lie anglais voyait dans les deux si-^ tuations , et il ne lirait de ce principe matérialiste qu’une seule conclusion sociale, la légitimité de la force dominante. — J.-J. Rousseau^ spiritualiste dans son traité do l’éducation , voulait aussi sans doute , en philosophe spiritualiste, appuyer la liberté politique sur une base immuable par son traité du Coiürat social , publié en même temps que V Émile y en 4762. — Mais en suivant k doctrine de Hobbes, il tombait dans une double inconséquence; car, premièrement, adversaire déclaré du matérialisme d’Helvétius , il partait d’un principe matérialiste pour arriver à une conclusion de liberté; or le matérialisme, comme principe, tue la liberté; et, secondement, il faisait reposer la liberté sociale sur une fiction qui se réalisait, en dernière analyse, par les seules idées de la force et du nombre. Le principe de Hobbes , adopté par Rousseau , est si profondément ennemi do la condition humaine, que même en voulant arriver par lui à la souveraineté du peuple comme doctrine et garantie de liberté politique, 'on arrive à une doctrine d’oppression et de tyrannie brutale: (f Un peuple « est toujours le maître, dit Rousseau (4), de changer ses « lois , môme les meilleures , car s’il lui plaît de se faire « malà lui-mème, qui est-ce qui a le droit de l’en empê- « cher? )) — C’est donc la force de la volonté populaire , la force de tous , qui est mise à la place du droit et du devoir tant de l’homme que de la société ; le despotisme , que Hobbes a placé dans la main du roi , est placé par Rousseau dans la main du peuple; et tout cela vient de la fausso doctrine qui rapporte l’origine de la société à une convention arbitraire , au lieu de la chercher dans la nature même de l’homme.