CONFLITS. PROCÉDURE

n'avait pas eu lieu dans ce délai , le conflit ne pourrait plus être élevé en première instance.

Jugement de sursis; — L’arrêté étant déposé, le procureur du roi le communique au tribunal, chambre du conseil, et requiert que, conformément à l’art. 27 de la loi du 21 fructidor an lil, il soit sursis à toute procédure judiciaire; et le tribunal prononce le jugement de sursis. ,

Avertissement donné aux parties instanciées; — Les parties sont prévenues par le procureur du roi du rétablissement des pièces au greffe, et invitées à fournir, dans la quinzaine, leurs observations sur la compétence.

Transmissionau garde des sceaux; — Toutes les pièces sont transmises au garde des sceaux, qui, dans les vingt-quatre heures, en adresse récépissé au procureur du roi, pour être déposé au greffe du tribunal ; les pièces sont transmises aussitôt au secrétariat général du conseil d’État.

Rapport sur le conflit; — Le rapport est présenté au nom du comité de législation, à l’assemblée générale du conseil d’État et en séance publique ; mais il ne peut être présenté qu’après la production des pièces suivantes : la citation, les conclusions des parties, le déclinatoire, le jugement de compétence , l’arrêté de conflit ; les parties intéressées sont admises à discuter publiquement la question de compétence.

Ordonnance stir le conflit; — Il est statué dans le délai de deux mois, à dater de la réception des pièces au ministère de la justice.

Notification de l’ordonnance au tribunal; — Elle doit être faite dans le mois qui suit l’expiration des deux mois accordés au conseil d’État; si le tribunal n’a pas reçu , dans le délai légal , notification de l’ordonnance royale rendue sur le conflit , il pourra procéder au jugement de l’affaire (1).

Quelle est, à l’égard des conflits, l’autorité du roi en son conseil d’État? Il approuve ou annulle l’arrêté de conflit; il qualifie la contestation; il déclare quelle est, de la juridic-

(1) Ord. 1" juin 18îl, 12 mars 1831, 18 sept. 1839; arr. de cass. 31 juillet 1837, qui juge que l’ordonnance du 12 mars 1831, art. 7, a modifié l'art. 16 de Tord, de 1828, sur le défaut de notification dans le délai.

tion civile ou administrative , la juridiction compétente, sans indiquer aucun tribunal en particulier. Avant l’ordonnance du l" juin 1828, le débat contradictoire pouvait porter sur le fond ; aujourd’hui , il ne peut porter que sur la question de compétence.

En examinant avec attention la marche de la procédure, en matière de conflit, on voit qu’il y a trois périodes à distinguer, dont l’ensemble demande un délai d’environ six mois : la première période s’étend du déclinatoire présenté par le préfet au jugement de sursis; — la deuxième s’étend de l’avertissement donné aux parties instanciées jusqu’à l’envoi des pièces au ministère de la justice; — la troisième s’étend du récépissé et de l’envoi des pièces au conseil d’État jusqu’à la notification de l’ordonnance au tribunal d’abord saisi de l’affaire.

2” Exceptions en matière de conflit.

Les conflits ne s’appliquent pas à toutes les matières soumises aux tribunaux de l’ordre judiciaire. Il y a des exceptions tirées de la nature même des choses.

Le princijw général qui domine lesconflits d’attributions est celui-ci : il faut que la contestation rentre dans la compétence administrative pour qu’elle puisse être revendiquée par le préfet au nom de l’administration; élever le conflit, c’est ressaisir jiar cette voie une matière administrative.

De là plusieurs conséquences :

1" Il n’y a pas de conflit possible en matière criminelle, car l’administration n’est jamais juge des objets qui constituent ce qu’on appelle le grand criminel. — Il peut y avoir renvoi pour cause d’incompétence sur des questions préjudicielles; mais ce renvoi sera provoqué par l’accusé ou sera prononcé d’office , et non sur l’intervention de l’autorité administrative. — Ainsi, un fonctionnaire poursuivi pour soustraction de deniers publics (C. p. 109), soutiendra qu’il n’est pas en débet envers le trésor ; la question de comptabilité sera une question préjudicielle, qui devra être décidée par la cour des comptes ou le conseil de préfecture (1);

CONFLITS. EXCEFTIONS.

mais l’administratirm n’est pas intéressée à cequela comptabilité soit apurée préalablement à toute poursuite; Aussi l’ordonnance de 1828 dit-elle que le conflit ne sera jamais élevé en matière criminelle (art. 1"").

2° En matière correctionnelle, il n’y a de conflit possible que dans les deux cas suivans : premièrement , lorsque la répression du délit est attribuée par la loi à l’autorité administrative ; ainsi, pour les contraventions relatives à la grande voirie , à la navigation fluviale, aux servitudes militaires ; — secondement, lorsque le jugement à rendre par un tribunal dépendra d’une question préjudicielle, dont la connaissance appartiendrait à l’autorité administrative en vertu de la loi ; ainsi, pour les délits de pêcbe ou les délits forestiers, s’il y a doute élevé sur la navigabilité du cours d’eau , ou sur la défensabilité des bois , le tribunal qui voudrait s’immiscer dans ces questions de droit administratif serait arrêté par le conflit -, ici le délit dépend entièrement de la mesure administrative , qui a été ou n’a pas été prise; mais le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle.

3° Le conflit peut avoir lieu en matière de simple police, seulement lorsque la contravention aura été formellement attribuée à l’autorité administrative , comme la police du roulage, dont le maire connaît comme juge au premier degré, et le conseil de préfecture comme juge au second degré (1).

4“ Il n’y a pas de conflit possible pour défaut de formalité préalable aux actions à exercer contre le domaine de l’État, contre les départemens, les communes, pour défaut d’autorisation de la part des conseils de préfecture sur les actions à intenter au nom des communes et des établissemens publics (2), et pour défaut d’autorisation de la part du gouvernement, lorsqu’il s’agit de poursuites dirigées contre ses agens. Le défaut d’autorisation peut vicier la procédure, mais il ne change pas l’ordre des juridictions; \a juridiction administrative reste étrangère à la nature de l’aifaire et ne

(1) Décret 23 juin 1806.

(2) Ord. 1" juin 1828, art. 3.

n.% LIV. III, JISTICF. ADMINIST. TIT. INIQUE. CH. IV.

peut , par conséquent, revendiquer la cause^ soumise seulement à la tutelle de l’administration.

Tels sont les corollaires du principe, que le préfet ne peut revendiquer, par voie de conflit, que les affaires soumises par leur nature à la juridiction administrative.

D’autres exceptions sont fondées sur l’incompatibilité des formes de certaines juridictions avec les formes prescrites en matière de conflit, et sur la qualité des jugemens:

1° Sur rincompatibilité des formes; — Ainsi le conflit n’est pas possible devant les tribunaux de commerce et les juges de paix considérés comme juges civils (1). Le ministère jniblic, intermédiaire par lequel se manifestent les actes de conflit, n’existe pas auprès de ces tribunaux extraordinaires ; leur système de procéder ne pourrait donc se plier aux formes constitutives de la procédure des conflits. Ce ne serait qu’en appel , devant la Cour royale ou le tribunal civil, que le conflit pourrait être élevé, parce qu’alors l’institution qui manquait, au premier degré, se retrouve au degré supérieur ;

2° Sur la qualité des jugemens; — Le conflit ne peut être élevé après des jugemens en dernier ressort, sauf deux cas spéciaux : si le tribunal saisi du déclinatoire du préfet a rendu le jugement, au fond, avant l’expiration des délais accordésàTadministrationpour prendre l’arrêté de conflit(2); si le jugement qualifié en dernier ressort , au fond, est soumis à l’appel par suite d’une exception d’incompétence (3). — Le conflit ne peut être élevé après des jugemens acquiesces , ou expressément , ou tacitement par suite d’exécution volontaire. Enfin, il ne peut être élevé après des arrêts définitifs (i). Avant l’ordonnance de 1828, le conflit pouvait être élevé après les arrêts de Cour royale et pendant le délai du pourvoi en cassation. Mais l’ordonnance ne l’ayant pas permis apres l’arrêt définitif, il ne peut l’être pendant le délai du pourvoi , ni devant la Cour de cassation. La Cour

(1) Arrôls cons. d’Élal, 4 avril et 28 juin 1837.

(2) Ord. 1828, art. 4 et 8.

(S) C. de procéd., art. 454 ; Arrêt cons. d’Élat, 7 dêc. 1825.

(4) Ord. 1828, an. 4.

CONFLITS. UÉCHÉANCK. 637

de cassation ne tbrrae pas un troisième degré de juridiction ; l’arrêt de Cour royale qui statue sur le fond du procès est donc définiiif et exécutoire. C’est seulement dans les cas où la Cour de cassation annulle l’arrêt, que le conflit peut être élevé devant la seconde Cour royale. Là vraiment le procès est renouvelé; la cause est à juger; tandis que la Cour de cassation avait à juger \e jugement, et non le procès (1).

3" Déchéance du droit d’élever le conflit.

Il y a déchéance du droit d’élever le conflit en plusieurs cas ;

1° Si le conflit n’a pas été formé en première instance avant le jugement sur le fond , et que les parties n’interjettent pas appel, le préfet ne peut appeler. Le droit d’appel n’appartient qu’aux parties; lorsqu’il n’y a pas d’appel, il y a acquiescement au jugement; il y a donc déchéance du droit d’élever le conflit.

Le conflit peut être formé en cause d’appel ■. l’appel de l’iine des parties fait naître par conséquent le droit de proposer le conflit; et, de plus, il peut relever le conflit de ses vices d’irrégularité. Ainsi le conflit, en première instance, n’a pas été formé dans le délai voulu, il a été l’arrêté n’a pas

reproduit la disposition législative sur laquelle il se fonde, il est irrégulier; mais il pourra être renouvelé en appel avec les formes légales; la déchéance n’est pas alors encourue définitivement; le préfet en est relevé par l’appel de la partie.

2" Lorsque le déclinatoire présenté par le préfet devant les premiers juges a été admis, le préfet n’a pas besoin d’élever le conflit; mais, si l’une des parties instanciées appelle du jugement de compétence , le préfet a le droit d’élever le conflit , car la compétence est remise en question par l’appel ; l’arrêté de conflit doit alors être élevé dans la quinzaine de la signification de l’appel , à peine de déchéance ; car le délai de quinzaine a été accordé pour tout

(1) Arrêt cous. (l'État, 23 oct. 1833. ( Voir Duvergier, sur Tord, de 1828, t. .XXVIII, p. 182.)

t)38 UV. III. JUSTICE AÜUiNlST. TIT. UNIQUE. CH. IV.

délai par l’ordonnance [art. 8], et laj procédure des counits est une procédure de droit public;

3" Il y a déchéance, si le texte de la loi qui fonde le conflit n’a pas été rapporté lexüvelleinenl dans l’arrêté (1) ; la formalité est substantielle, et son absence entraîne nullité : c’est une garantie que l’ordonnance a voulu donner à l’autorité judiciaire contre les euvahissemens possibles de l’administration.

4° Du droit des tribunaux à l’égard des déchéances.

Lue question fondamentale se rattache à celle des déchéances : les tribunaux peuvent-ils apprécier , dans la forme, la validité des arrêtés de conflit ? en d’autres termes, ont-ils le droit de statuer sur les déchéances des conflits tardifs ou irré^^uliers ?

Un arrêt du conseil d’État a décidé « qu’il n’appartient « qu’au roi , en son conseil d’État , de statuer sur la vali- « dité des conflits, tant en la forme qu’au fond , et qu’une « Cour excède les pouvoirs de l’autorité judiciaire et cont< trevient formellement aux dispositions de la loi du 21 « fructidor an III, en s’immisçant dans V appréciation àe t( l’arrêté de conflit (2). >> M. de Cormenin en a tiré la règle, K que les trihunauœ ne doivent pas s'immiscer dans l’ap- « précialion d’un arrêté de conflit (3), » sans autre explicacation. — Cette décision et cette règle nous paraissent contraires à l’esprit et au texte de l’ordonnance du 1“ juin 1828. Les art. 1 , 2 , 3 , 4 ont indiqué les cas dans lesquels il ne peut être élevé de conflit; les art. 8 et 11 ont fixé les délais dans lesquels les arrêtés de conflit doivent être élevés; l’art. 9 a indiqué leur forme substantielle. L’objet de ces dispositions et l’esprit général de l’ordonnance ont été de protéger l’autorité judiciaire contre les entreprises administratives qui , dans les temps antérieurs , avaient porté atteinte à l’ordre des juridictions et troublé le cours

(ï) C’est la disposition de l'art. 3 de l’ordonnance, ün arrêt du conseil d'État a décidé qu’il wfiirait que l’arrêté visât la disposition en rapportant la date; mais c’est oublier la di.sposition Ibrmelle de l’ordonnance. (Arrêt 3 l'év. 1835. Jantes.)

(S) Le conseil d’État a annulé par ce motif un arrêt de la Cour de Rennes, du 14 avril 1*34, al&tire. Jtuiles.

(3) Droit admin., v“ Conllit.

CONFLITS. DROIT DES TRIBL’NAIX. 639

de la justice; mais ce but sera manqué si les tribunaux sont obligés de s’arrêter devant nue déclaration de conflit, quelle qu’elle soit. Ainsi, la justice criminelle sera paralysée, malgré la disposition prohibilive du conflit en matière criminelle. Ainsi , des arretés tardifs et irréguliers dans la forme seront des obstacles inviolables pour la justice civile. La justice criminelle et la justice civile seront donc enchaînées dans leur cours par un acte qui n’aura qu’une vaine apparence, et qui sera en contradiction formelle avec les dispositions de l’ordonnance sur les conflits ! — Une telle conséquence répugne à la pensée du législateur. Pour concilier les droits de l’autorité administrative avec ceux de l’autorité judiciaire , une distinction nous paraît essentielle ; ou il s’agira d’apprécier la légalité de l’arrêté dans ses rapports avec les dispositions de l’ordonnance, concernant soit les prohibitions de conflits, soit les délais et les formes des arrêtés , et alors les tribunaux seront juges de la légalité du conflit; ou il s’agira de l’appréciation de l’arrêté au fond , quant à l’objet de la revendication administrative, et alors le tribunal ne pourra faire une appréciation qui rentre dans le domaine exclusif du conseil d’État. Le tribunal s’est expliqué déjà une fois sur la compétence; il a épuisé son droit à ce sujet dans le jugement de compétence rendu sur le déclinatoire du préfet. C’est ce jugement qui a déclaré la dissidence d’opinion entre l’autorité judiciaire et l’autorité a dministrative; c’est ce jugement qui a provoqué l’arrêté de conflit : le conflit n’existe que sur la compétence; donner au tribunal le droit d’apprécier en lui-même l’arrêté de conflit, ce serait le faire juge en sa propre cause; ce serait l’autoriser à s’immiscer dans le jugement même du conflit. Là, mais là seulement, se fait sentir la nécessité rationnelle du sursis et d’une autorité supérieure pour régler le conflit. — Le seul principe admissible, comme règle juiisée dans la loi et la nature des juridictions, est donc que les tribunaux ne peuvent s’immiscer dans l’appréciation , au fond , des arrêtés de conflit légalement formés (1).

(i) C’estaussi l'opinion de M. Duvergier, note 4, sur l’art. 12 de l’ord. de 1828, et de M. V. Foueber, avocat-général. Bevue de législation, 1. 1", p. 31.

(j40 LIV. III. JLSTICE ADMINIST. TIT. UNIQUE. CH. IV.

Lp conseil d’État, qui en 1835 a décidé dans un sens opjiosé à ce principe, avait jugé par ordonnance du 13 déc. 1833 (l)que le délai exigé pour le dépôt au greffe par les art. 8 et 11 de l’ordonnance, était prescrit à peine de nullité; il avait annulé le conflit du préfet et non le jugement du tribunal qui a.\ail refusé de surseoir; il avait donc reconnu au tribunal le droit d’appréciation du conllit dans ses conditions extrinsèques; mais il faut reconnaître que le conseil d’État, depuis 1835, professe la doctrine contraire Ji celle que nous avons établie ci-dessus. Ainsi une ord. du 18 février 183t> a annulé un arrêt de la cour de Montpellier, motivé sur ce qu’un conflit aurait été tardivement élevé. Cette jurisprudence du conseil d’État ne peut se fonder que sur un seul motif, qu’elle n’exprime pas cependant, savoir : qu’un arrêté de conflit est un acte administratif, et que les tribunaux ne peuvent empêcher, ni directement ni indirectement, l’elTet d’un acte administratif. Or, la question de savoir si les tribunaux ne peuvent pas négliger et regarder comme non avenu un acte administratif, dépourvu des formes légales, tient aux conditions mêmes de notre ordre constitutionnel. La Charte de 1830, art. 13, dit que, « le roi fait les rè- (( glemens et ordonnances nécessaires pour l’exécution des « lois sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, (( ni dispenser de leur exécution. » — Les tribunaux ont donc le droit et le devoir constitutionnel de se refuser à l’exécution d’une ordonnance contraire à la loi; et s’ils ont ce droit, à l’égard d’une ordonnance du roi, comment ne l’auront-il pas <à l’égard d’un simple arrêté du jiréfet? Tous les jours les tribunaux de police refusent d’appliquer les peines de police aux arrêtés des maires qui sont pris hors des limites fixées par les lois des IG août 1790 et 19 juillet 1791 (2); mais ils ne déclarent pas les arrêtés 7iuls, parce que le droit de réforme n’appartient qu’à l’autorité administrative. Il en doit être ainsi des arrêtés de conflit; s’ils sont dépourvus des conditions légales , le tribunal ne

(1) Dalloz, 1840, 8, 80.

(ï) Gode pén. , art. 471 , il" 15.

ÜOSKLlï NEGATIh.

les déclarera pas parce qu’il n’a pas le droit de réforme, mais il eu empêchera indirectement l’eflet en les regardant comme non avenus, et en passant outre. — Le conseil d’État appelé par le préfet à statuer définitivement sur l’arrêté de conflit aura sans doute à examiner les conditions de légalité. S’il pense que le tribunal se soit trompé sur la question légale , il approuvera l’arrêté de conflit, et déclarera non avenus les jugeniens rendus sur le refusde sursisetsur le fond; mais si le conseil d’État pense, au contraire, que l’arrêté de conflit n’était pas dans les formes et les délais prescrits par la loi, il annullera l’arrêté et respectera les décisions émanées de la justice. Par cette doctrine, chaque pouvoir restera renfermé dans les limites de sa légalité, selon le vœu de la Charte constitutionnelle.

IL Conflit négatif et réglement de juges administratifs. — Le conflit négati f résulte de la déclaration respective d’incompétence faite par les juges civils et administratifs, au sujet de la même affaire. L’autorité administrative , proprement dite, est désintéi'essée dans le conflit négatif, puisque le tribunal administratif a refusé de connaître de la cause dont il était saisi directement ou par le renvoi de l’autorité judiciaire. Mais il y a, dans un intérêt autre que celui de la compétence, nécessité de vider le débat entre les deux autorités qui sont respectivement dans une indépendance absolue, et dans une égale impuissance d’annuler réciproquement les actes qui émanent d’elles : il faut que la justice puisse reprendre son cours, et qu’un pouvoir régulateur intervienne. Ce pouvoir , c’est la royauté prononçant par l’intermédiaire du conseil d’État, qui vérifie les faits. L’ordonnance du roi, qui statue sur le conllit négatif, renvoie le litige soit au tribunal qui s’en est dessaisi, soit au corps administratif qui a refusé d’en connaître. « Là, dit (f M. lienrion de Pansey, ne doit pas s’arrêter la sollicitude i( du régulateur suprême. Le tribunal auquel il a renvoyé i< l’affaire s’en était dessaisi par un jugement ; ce jugement, (f en opposition av ec l’ordonnance de renvoi, sera un obsta- « de à son exécution , jusqu’à ce qu’il soit réformé, et le (( juge qui l’a rendu ne peut pas lui-même en prononcer la

b4îi LIV. III. JUSTICE AÜMmiST. TIT. UNIQUE. CH. IV.

(( réformation. Le roi est doncautorisé, par la force des cho- « ses, à déclarer qu’il n’y a pas lieu à faire droit sur cejuge^ U ment et qu’il doit être regardé comme non avenu (4). a

Le conflit négatif n’existe, à proprement parler, que lorsqu’il y a refus respectif de l’autorité judiciaire et de l’autorité administrative de connaître d’une question. — Mais une déclaration d’incompétence peut être faite par deux conseils de préfecture, ou i>ar un préfet et un conseil de préfeolure. Alors il y a lieu à règlement de juges administratifs, et le conseil d’État déclare quel est le juge compétent.

III, Observation générale sur les conflits,

La prérogative royale , qui ne s’exerce que par l’intermédiaire du conseil d’État en matière de contlits, est un droit analogue à celui de la royauté à l’égard de tous les corps délibérans. Le roi a le droit de dissoudre la chambre des députés, les conseils de départemens, les conseils mu-* nicipauxjà lacbarge d’en provoquer la prompte réélection. Il ne peut dissoudre les corps judiciaires qui voudraient faire invasion dans le domaine administratif; leur nature permanente, leur inamovibilité s’y opposent. Et cependant, il faut que le roi constitutionnel puisse les faire rentrer dans leurs limites, comme tous les autres pouvoirs dont il est le souverain modérateur ; il faut donc qu’il ait un moyen d’arrêter les empiétemens, sans porter atteinte à l’existence des corps de magistrature. Or, l’autorité judiciaire ne jKiuvant empiéter dans le domaine de 1 administration que par la connaissance de certaines affaires, c’est précisément à l’occasion des affaires qui seraient un sujet d’empiétement, que doit s’exercer et que s’exerce la prérogative royale.

Le principe constitutif du droit d’élever et de terminer tous les contlits d’attributions, entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, est donc en rapport avec les bases de notre ordre constitutionnel.

(1) D« l'autorité judiciaire, t. U, p. 105.

VIS no UROIT .ADMINISTRATIF.

NOTE BiBLlOGRAPHiyUK.

Beaucoup d’ouviïiges ont été publiés sur le droit administratif, et nous avons indiqué les principaux au fur et à mesure des matières. Mais pour les étudians surtout, deux livres nous paraissent un complément naturel de notre ouvrage de doctrine : c’est un livre de lois et un recueil de jurisprudence :

1° Code adnùnûtratif publié par M. Blanchet, 1 vol. in-8”. — Le recueil de lois n’est pas complet, car qui peut se llatter de faire seul vraiment un code administratif? mais il réunit des lois essentielles, et rapproche beaucoup de dispositions épar.ses : c’est une oeuvre recommandable.

2" Jurisprudence administrative, recueil méthodique des arrêts du conseil d’État, par M. Théodore Chevalier, 2 vol. in-8”, avec supplément annuel.

A ceux qui veulent avoir l’ensemble des lois, on doit indiquer la collection de M. Duvergicr, en 38 vol. — C’est là le Code administratif, dans l’ordre chronologique; les tables et les annotations sont un travail digne de tous les éloges.

II se publie un recueil complet des arrêts du conseil d'Ëtat, pour tenir lieu de la précieuse collection de MM. Sirey et Macarel, c’est le Hecueil général des Arrêts du conseil d’État, contenant les aiTêtés, décrets, arrêts et ordonnances rendus en matière contentieuse, depuis l'an VIII jusqu’à 1839, par MM. Roche et Lebon, 6 vol. in-8".

REFkÉSSHTAIlT LR TÀBLEAO SYDOrTIQlIE