ET AUX ÉTATS-UNIS

§ 1. Définition du mot budget. — % 2. Importance et origines du droit budgétaire. L'autorisation dos receltes et des dépenses publiques appartient aux représentants de ta nation. Luttes politiques pour le triomphe de ce principe. — | 3. En Angleterre, les Stuarts tentent do confisquer, à leur profit, le droil budgétaire. Résistance obstinée des Parlements. Révolutions de 1648 el 1688. Etablissement du régime moderne à t*avènemeni de Guillaume 111. — | 4. Guerre de l'indépendance de l'Amérique provoquée par ta création de taxes arbitraires. Les États de l'Union veulent s'imposer euxmêmes. Ils conquièrent leur droit budgétaire les armes à la main.

§ Ie*. — Définition du budget.

Conformément à la méthode classique, nous commençons pnr définir le mot qui formera le sujet de tout cet ouvrage, le mot inidqet .

Cette définition est ainsi rédigée dans le Code de notre comptabilité publique: « Le budget est l'acte par lequel sont prévues et « autorisées les recettes et dépenses annuelles de l'État, ou des « autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles. » (Art. 5 du décret réglementaire du 34 mai 1862.)

Il semble nécessaire de retoucher légèrement le texte du décret

du 31 mai 1862, m ilgré Le respect qui lui est dû. Sa formulé, en effet, sur quelques points secondaires, laisse à désirer. Ainsi, son dernier membre de phrase esta peine écrit en bon français : Que les lois assujettissent aux mêmes règles. A quelles mêmes règles ? Aux mêmes règles que qui, ou que quoi? Le complément fait défaut. Tout au plus devine-t on le sens, et encore ce sens est erroné, car il n'existe pas, à proprement parler, de services « que les lois assujettissent aux mêmes règles » que celles du budget de TÉtat. Au contraire, les règles concernant les budgets départementaux, communaux, coloniaux, etc., diffèrent, à tout moment, des règles applicables au budget de l'État. Le décret du 31 mai 18G2 ne l'ignore pas, puisque, lui-même, dans le corps de ses dispositions, classe à part les unes et les autres.

D'ailleurs, avant d'aller plus loin, empressons-nous de reconnaître les difficultés d'une bonne définition, surtout à l'égard du mot budget. 11 suffit, pour s'en convaincre, de consulter un certain nombre de sources moins officielles que le décret réglementaire du 31 mai 1862. Celui-ci, quand nous reviendrons ensuite à lui, se trouvera très avantagé par la, comparaison.

Le marquis d'Audiffret, par exemple, consacre six volumes à décrire le Système financier de la France. Nulle part, cependant, même dans la partie spécialement intitulée le budget, il n'en risque une définition.

M. Joseph Garnier, dans son Traite de finances., imite du marquis d'AudiffYet le silence prudent.

Le Dictionnaire de l'Économie politique dit que « lebudget est « le compte rendu officiel des recettes et des dépenses publics ques ». Les deux expressions, budget et compte, étant précisément l'antipode Tune de l'autre, comme nous le verrons, ne peuvent servir à se définir mutuellement.

Le Dictionnaire de l'Académie française fait suivre le mot budget de l'énoncé suivant, qui pèche, au moins, par la longueur : ce Budget, terme emprunté de l'anglais, qui s'emploie dans Fad- « ministration publique, pour signifier l'état annuel des dépenses « qu'on présume avoir à faire et des fonds ou revenus affectés à (( ces dépenses. »

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Le Dictionnaire de Littré, dans le même ordre d'idées, considère le budget comme un « état que, chaque année, on dresse « des recettes et des dépenses publiques ». Nous verrons que le budget n'est ni un état, ni un tableau, niais un acte.

D'ailleurs, le Dictionnaire de Littré appuie son texte dediverses citations fantaisistes, telles que celles-ci:

« Le budget, monstre énorme, admirable poisson, « A qui, de toutes parts, on jette l'hameçon. » (Victor Hugo.)

Ou bien :

« Le budget annuel, aspirante sangsue,

« A sucé, dès longtemps, ce que le peuplo sue. » (Barthélémy.)

Ces métaphores nous éloignent de nos recherches techniques. Nous y revenons très heureusement en empruntant, pour finir, au savant Traité de la science des finances, de M. Paul Leroy- Beaulietl, les lignes suivantes : « Un budget est un état de préce voyance des recettes et des dépenses pendant une périodé^d^- (( terminée : c'est un tableau évaluatif et comparatif des recettes (( à réaliser, des dépenses à effectuer. »

Nous aurions de la peine, d'ailleurs, à nous procurer d'autres formules. Car voilà le grand article inséré dans le Dictionnaire des finances, par M. Boiteau, qui, malgré son titre général de Budget et le sous-titre de définition appliqué à un de ses chapitres, n< contient, non plus, aucune définition proprement dite.

Mais nous sommes suffisamment renseignés. En compulsant le texte du décret du 31 mai 1862 et celui de M. Paul Leroy- Beaulieu, il devient relativement facile de composer une définition correcte, moyennant toutefois les réserves suivantes.

D'abord, nous ne parlerons que du budget de l'État, à l'exclusion de tous autres budgets des départements, des communes, des établissements hospitaliers, des simples particuliers. L'idée concentrée sur un seul point s'exprime plus aisément.

Puis, nous désignerons le budget en le qualifiant d'acte et non pas d'état, ni de tableau. Certains budgets, en effet, peuvent ne contenir aucun état, ni aucun tableau, com nie les budgets en

bloc du Directoire, ou du Consulat : ceux-ci se résolvaient en un seul chiffre inséré dans le texte des articles législatifs. Le mot acte, en outre, éveille, très à propos, l'idée d'un document important et authentique.

Nous substituerons le mot approbation au mot prévision employé par le décret du 31 mai 1862, parce que la simple prévision des recettes et des dépenses ne représente qu'un projet de budget. Néanmoins l'épithète de préalable sera toujours soigneusement maintenue, car elle caractérise les budgets' et les distingue des comptes.

Enfin, il faut éviter le mot annuel, comme l'indique très justement M. Paul Leroy-Beaulieu, puisque certains pa ys possèdent des budgets votés pour plusieurs années.

Ces différentes corrections, ou éliminations, aboutissent à la formule suivante, qui se recommande, au moins, par le mérite d'une concision modeste :

(( Le budget de l'État est un acte contenant l'approbation préa- « lable des recettes et des dépenses publiques. »

Quant à l'origine philologique du mot budget (bougette, pochette, sac), tous les traités la mentionnent et il semble inutile de la relater ici de nouveau. « Le grand usage qu'on fait d'une forma- « lité entraine la nécessité de l'exprimer brièvement », écrit J.-b. Say.

Aussitôt donc que l'idée de budget s'est vulgarisée, 'il est devenu nécessaire de trouver un mot court et simple pour l'exprimer. Rien de surprenant, dès lors, que l'Angleterre ait, la première, inventé ce mot.

La France, au contraire, a pu malheureusement se passer des moyens de traduire en langue courante l'idée de budget jusqu'à la lin de l'ancien régime. 11 serait peut-être téméraire d'affirmer que les trois volumes de Y Administration des finances, de Necker, publiés en 1784, ne contiennent pas une seule fois le mot budget : en tous cas, on ne l'y retrouve pas facilement.

Des recherches plus précises, effectuées dans un livre postérieur, Les Finances de la France, de Kamel, ancien ministre des

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finances, paru ou Tan IX, ont permis de constater que le mot budget n'yest nulle part prononcé.

Quant aux décrets officiels, ils ne commencent à mentionner l'expression de budget en France qu'au début de ce siècle.

De ces préliminaires techniques, nous pouvons maintenant nous élever à des considérations plus larges sur l'origine et le rôle du budget. A quelle autorité appartient le droit d'approuver les recettes et les dépenses publiques? Comment cette autorité at-elle conquis ses droits en Angleterre, aux États-Unis, en Allemagne et en France? Tels vont être les sujets généraux qui serviront d'introduction naturelle et nécessaire à l'exposé des règles du mécanisme des budgets,

§ 2. — Le droit budgétaire.

La plupart des Constitutions modernes contiennent cette disposition fondamentale: «Les représentants delà nation votent les « recettes et les dépenses publiques. » Le principe semble aujourd'hui si certain qu'on croirait pouvoir se borner à l'énoncer: « Les recettes et les dépenses publiques sont votées par les re- « présentants de la nation. » Mais cette certitude n%ayant pas toujours existé, il est utile de rechercher sa justification et sa raison d'être.

Pourquoi appartient-il à la nation d'autoriser, par l'intermédiaire de ses représentants, les recettes et les dépenses de l'État?

Est-ce parc© que la nation paye les impôts, parce que c'est elle qui supporte les charges publiques? 11 semblerait, en eilet, logique, au premier abord, dédire : « Les contribuables ont le droit « de consentir l'impôt puisqu'ils le payent. » Mais cette idée primesautièreri'a rien d'exact. Le l'ait de payer n'implique, en aucune façon, par lui-même, le droit de régler le montant de sa dette et d'en déterminer l'emploi.

Si nous nous trouvions sous la domination d'un maître étranger, aurions-nous la prétention de régler le chiffre de nos impôts? Lorsque Napoléon, par exemple, après la bataille d'Iéna, en

180(î et lcS07, administrait la Hesse, la Westphalie, le Hanovre ejt la Prusse, par les mains du général Glarke et du comte Daru,, lorsqu'il levait, dans ces pays, des contributions ordinaires et extraordinaires, les contribuables allemands, payant les impôts du vainqueur, songeaient-ils à arguer de la maxime rappelée tout à l'heure pour réclamer le droit de déterminer le montant et l'emploi des prélèvements effectués sur leur propre bourse? Nullement. La souveraineté appartenait à Napoléon et, dès lors, l'Empereur édictait les taxes de sa seule autorité.

Le droit constitutionnel que possède la nation d'autoriser les recettes et les dépenses publiques ne découle donc pas de ce fait que ce sont ses membres qui payent. Sa justification repose sur une idée plus élevée : celle de la souveraineté, souveraineté qui réside aujourd'hui dans la nation.

C'est uniquement parce que la nation possède la souveraineté qu'elle est devenue maîtresse d'autoriser les recettes et les dépenses publiques. Si la nation n'était pas souveraine, elle aurait beau payer, comme faisait la Prusse sous Napoléon, elle ne pourrait réclamer de droit budgétaire.

D'ailleurs, sans parler de conquêtes militaires, en se plaçant seulement dans l'hypothèse d'un gouvernement aristocratique ou absolu, on voit la masse des contribuables payer sans être appelée à régler ni le chiffre, ni la destination des impôts. La souveraineté, alors, en effet, ou plutôt l'exercice de la souveraineté, ne lui appartient pas.

Ainsi, au xvne siècle, Bossuet affirmait-il, dans ses Instructions à Monseigneur le Dauphin, que l'autorité du Roi avait trois caractères : qu'elle était sacrée, paternelle et absolue. « Aussitôt ce qu'il y a un roi, le peuple doit demeurer en repos sous son au- « torité. » Dès lors, l'illustre évêque déduit de ces prémisses leurs conséquences nécessaires : « Au Roi seul appartient le droit « de lever les impôts, sauf à lui à n'user de ce droit qu'avec rao- (( dération. » 11 exhorte le peuple à rendre à César ce qui est à César (1).

(1) Fénelon professait des idées heureusement très différentes. Dans Y Examen de conscience sur les devoirs de la royauté, il dit au duc de Bour-