fr

(2) Le budget sur ressources spéciales, dont nous parlerons bientôt, fut créé par la même loi du 2 juillet 1862, dans le but aussi de dégager le budget ordinaire de dépenses et de recettes qui ne concernaient par l'État. Ici, la raison était mieux justifiée, comme on le verra.

le but secret des budgets extraordinaires. Cependant, comme toujours, aussi, des théoriciens voulurent justifier l'innovation par d'autres raisons, tirées de l'intérêt public et de la logique administrative. Ils prétendirent qu'il ne fallait pas confondre les dépenses habituelles du pays avec les efforts extraordinaires entrepris en vue des générations futures; que celles-ci devaient supporter la charge des dépenses effectuées à leur profit à peu près exclusif; que, dès lors, rien n'était plus juste que d'en dresser Je compte ù part et d'en réaliser les ressources^ non pas au moyen d'impôts, mais au moyen d'emprunts, dont les intérêts grèveraient équitablement le présent et l'avenir (1).

Le rapporteur de la loi du 2 juillet 18(>2 dressait la liste suivante des matières qui devaient composer la nouvelle section budgétaire. « Les dépenses extraordinaires comprendront les a grands travaux publics, les constructions nouvelles, les excé-

(t) M. Magne, ministre des finances, s'exprimait ainsi, dansson langage persuasif :« En général, on ne prend pas assez garde aux différents rôles de « l'État. En môme temps qu'il est tenu de solder, avec ses ressources ordif< naires, ses dépenses courantes..., en même temps, il est propriétaire, il a <c un actif immobilier et mobilier, qu'il est tenu, non seulement d'entretenir, « mais de perfectionner, dans l'intérêt de tous et de chacun. Lorsque l'État « se procure une ressource, par voie extraordinaire, par voie d'emprunts, « et que cette ressource est appliquée à cette nature de dépenses, il ne fait « qu'un placement, qu'une transformation de valeur, il augmente la for-

« tune immobilière et mobilière de chacun Ainsi donc, on a raison de

« ne pas confondre ces deux natures de dépenses, les unes, qui sont fon- « gibles, qni disparaissent, ne laissent à. l'avenir ni charges, ni résultats ; « celles, au contraire, qui se consolident, qui s'incorporent au sol, qui « augmentent la fortune de l'État... (Corps législatif, séance du 0 avri « 1869.)

L'existence du budget extraordinaire a été aussi justifiée par les considérations suivantes, développées plus récemment par M. Glamageran, au Sénat. « La suppression du budget extraordinaire serait un très grand « danger, et cela, pour plusieurs raisons. D'abord, parce que les dépenses « qui y sont inscrites ont toujours une tendance à se rendre ordinaires. m Quand on étudie une longue série de budgets, on s'aperçoit bien vite de « rela: l'ordinaire est alimenté par l'extraordinaire, qui a toujours une tente dance à se consolider. Je craindrais donc beaucoup que certaines dé- « penses, qui, à l'état extraordinaire, sont élastiques et peuvent être dimi- « nuées, devinssent, une fois entrées dans le budget ordinaire, tellement « fermes qu'on ne pût plus y toucher. » (Sénat, 22 février 1885.)

Cette raison pratique, qu'un économiste, versé dans l'étude historique des budgets, pouvait seul découvrir, semble une des plus judicieuses qui ait été produites. Seulement, si elle tend, dans une certaine mesure, à signaler les inconvénients de la suppression des budgets extraordinaires, elle démontre, d'autant mieux, les dangers de leur création.

HISTORIQUE BES BUDGETS EXTRAORDINAIRES 213

« dents temporaires de l'effectif militaire nécessités par la pro- « tection de nos intérêts extérieurs. En un mot, tout ce qui, c< répondant à des besoins momentanés et destinés à disparaître, « ne doit pas figurer parmi les charges permanentes. » (Rapport du 3 juin 1862.)

En fait, le premier budget extraordinaire, celui de 186:î, fut

ainsi composé :

Dépenses :

Guerre 7.889.000 fr-

Marine et colonies 16.S00.000

Instruction publique 3 . 800 . 000

Travaux publics. — Routes, ponts, canaux, etc 39.269.000

Travaux publics. — Chemins de fer 35.436.000

Ministère d'État 8.350.000

Intérieur, finances, Algérie 9.870.000

Total 121. 114. 500 fr.

Recettes :

Émission d'obligations trentenaires r>7.500-000 Vr.

Indemnité de Chine (36 versement) 10. 000. 000

Rentes de l'amortissement. . 41 .648.615

Ventes de terrains 2.500.000

Total 121.648.615 fr.

Le budget extraordinaire, organisé en 1862, subsista pendant toute la durée de l'Empire, jusqu'en 1870. Non seulement ses totaux n'étaient pas additionnés avec ceux du budget ordinaire, mais une loi particulière, indépendante de la loi générale des finances, se chargeait de déterminer séparément ses recettes et ses dépenses.

Après les événements de 1870-1871, le budget extraordinaire fut supprimé. M. Thiers, qui dirigeait alors les finances, ne pouvait vouloir conserver une division budgétaire qu'il avait combattue avec tant d'éclat et d'éloquence sous l'Empire (1). Mais la force des choses l'amena à proposer à l'Assemblée nationale l'ouverture d'un compte de liquidation, destiné exclusivement à répa-

(1) « Nous savions tons, il y a vingt ou trente ans, notre situation : il n'y « av ait qu'à regarder la première page du budget, pour connaître toutes les

rer les pertes résultant de la guerre et à combler les lacunes de notre organisation militaire.

Ce compte de liquidation ne devait avoir qu'une existence passagère et exceptionnelle. Ce fut sous cet aspect que l'Assemblée nationale l'envisagea et approuva sa création, avec l'intention bien arrêtée de le clore, drs que la période de liquidation serait terminée. Il est toujours surprenant de voir des hommes, comme M. Thiers et comme les membres importants de l'Assemblée nationale, s'engager dans dételles illusions ! Sans doute, l'exception à la règle de l'unité des budgets trouvait ici plus d'excuse qu'en aucune autre circonstance; mais supposer que cette exception, une fois introduite dans le mécanisme financier, y serait passagère, supposer que ce compte ouvert serait bientôt clos, voilà ce que des hommes expérimentés auraient pu sagement considérer comme une hypothèse irréalisable.

Au premier compte de liquidation, ouvert en 1872, succéda, en effet, immédiatement, en 1876, un second compte de liquidation, remplacé lui-même, en 1878, par le budget sur ressources extraordinaires que nous possédons encore.

La première partie du compte de liquidation^ de 1872 à 1875, fut, à peu près exclusivement, consacrée à réparer nos pertes, conformément aux stipulations de sa création. Ses 827 millions 1/2 de dépenses ont été imputés sur les ressources provenant d'une portion du prêt consenti au Trésor par la Banque de France,

<« dépenses, même extraordinaires, et toutes les recettes. Les gens les plus « ignorants et les moins attentifs savaient ce qu'était la situation. Eh « bien ! depuis qu'on a divisé notre budget en plusieurs autres, il devient

« très difficile de s'y reconnaître Une seule chose est sincère, utile et

« profitable, c'est d'avoir un seul budget, d'avoir, dans un seul tableau, « toutes les dépenses, môme extraordinaires de l'État; dans un seul autre, « toutes les recettes : alors, on sait la situation. . . » (Discours de M. Thiers, c< Corps législatif, 3 juillet 1868.)

En 1871, M. Thiers stigmatisait ainsi les budgets de l'Empire : « Quels « étaient les budgets de l'Empire ?... Eh bien! Messieurs, le secret des pré « sentations budgétaires sous l'Empire c'était de diviser le budget vrai, — « il n'y a de budget vrai que celui qui comprend toutes les dépenses do « l'État, — le secretdeces présentations, dis-je, c'était de diviser le budget « en plusieurs parties, de manière à rendre la totalisation difficile, ou la- « borieuse,au moins, et de tromper ainsi le pays sur la réalité et l'étendue « de la dépense qu'il doit faire. (Oui, oui! c'est vrai). » (Assemblée nationale, 20 juin 1871.)

IUSTORIQUK DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

sur l'excédent de recettes du budget de 1869, sur l'aliénation des rentes de la dotation de l'armée et de l'amortissement, etc.

La seconde partie du compte de liquidation, de 1876 à 1878, s'appliqua exclusivement à la reconstitution de notre matériel militaire et naval. Son total s'éleva à 1.10t. 161. 000 fr. en dépenses et à 1.108.750.000 fr. en recettes. Sa principale ressource consista dans l'émission de bons sexennaires.

Avant la clôture de ce second compte, dès 1877, on vit se manifester diverses tentatives de résurrection du budget extraordinaire proprement dit, précurseurs de la grand réforme prochaine. Une seconde section bis fut ajoutée au ministère des travaux publics, intitulée: Dépenses sur ressourcés extraordinaire* du budget. Ces ressources extraordinaires se composaient alors des obligations trentenaires créées par la loi du 26 décembre

1876. Mais ce n'était pas là encore un budget extraordinaire. Les comptes de liquidation, eux-mêmes, ne semblent pas avoir eu ce caractère (1), ou du moins, ils forment une exception qu'on peut s'abstenir de elassifier (2). La nouvelle section des travaux extraordinaires du ministère des travaux publics,, inaugurée en

1877, marquait bien, sans doute, la tendance qui agitait alors les esprits; mais elle ne représentait, en somme, qu'une division du budget général, dont les chiffres demeuraient compris dans son total.

En 1878, au contraire, nous revoyons le budget extraordinaire, dans sa véritable acception, prendre définitivement place

(1) M. Léon Say disait cependant en 1882 : « Le premier compte de li- « quidation n'était autre chose qu'un budget sur ressources extraordi- « naires, et je crois que le budget que je vous présente aujourd'hui ne dif- « fére pas beaucoup, au point de vue de la forme et des principes de la « comptabilité publique, du budget extraordinaire que nous avions alors. « (Marque d'assentiment.)» (Chambre des députés, séance du 27 juillet 1882, discours du ministre des finances.)

(2) M. Paul Boiteau, dans son article du Dictionnaire des finances, sur lo Budget général de l'État, s'attache à démontrer que le budget sur ressources extraordinaires actuel, créé en 1878, ne fut que l'extension, ou plutôt la disjonction des crédits de la 2e section du ministère des travaux publics. « Si le budget extraordinaire, ajoutc-t-il, sembla né du compte do « liquidation, sa filiation ne repose que sur ce fait que le compte de liqui- « dation a cessé d'être, au moment où le budget extraordinaire venait au m monde. »

dans notre comptabilité budgétaire. Ce fut la loi du 22 décembre 1878, portant fixation du budget de l'exercice 1879, qui réalisa cette création. Déjà la loi du 11 juin 1878 avait institué la rente 3 0/0 amortissable. La loi du 22 décembre 1878 ne décréta pas, d'une manière solennelle, l'ouverture d'un budget extraordinaire. Aucun de ses articles ne réglemente l'innovation. Elle se borna purement et simplement (1) à la mettre en pratique par l'ouverture dans la loi de finances d'un nouveau titre, sous la rubrique de : « Budget des dépenses sur ressources extraordinaires. »

Le budget sur ressources extraordinaires n'a pas toujours occupé la place d'un simple titre de la loi de finances ; il est devenu, en 1880,1887 et 1888 (2), une loi spéciale, à lui seul.Jblais, loi spéciale, ou titre de la loi générale de finances, il n'en a pas moins toujours constitué un budget à part, possédant son total propre, qu'aucune additionne récapitule avec les totaux de l'ensemble des autres budgets. C'est dans ces conditions qu'il a été organisé et qu'il a toujours subsisté jusqu'ici, représentant bien l'institution telle que nous l'avons spécifiée plus haut.

Des données de cet historique, nous pouvons maintenant déduire, sans autres commentaires, la définition suivante du budget extraordinaire : « Le budget extraordinaire pourvoit, en « dehors des cadres du budget ordinaire, au moyen de ressources « spéciales, aux dépenses exceptionnelles de l'État. »

(1) Si aucune réglementation nouvelle ne présida, comme il eût été convenable, à la création du budget sur ressources extraordinaires, on ne saurait dire cependant que cette création fût subreptice. Au contraire, elle donna lieu à d'importantes discussions, d'abord, à propos de la loi du 11 juin 187S lorsqu'il s'agit de créer « l'instrument financier destiné à faire face « aux grands travaux publics que le gouvernement projette d'exécuter « pendant une dizaine d'années » (Exposé des motifs du 7 février 187S), puis à l'occasion du budget général de 4879, en décembre 4 878.

(2) Pour l'exercice 4887, une loi du 2P> février 1887 a sanctionné le budget des dépenses sur ressources extraordinaires (en même temps que le budget des recettes), et une autre loi du 2[7 février 1887 a sanctionné les dépenses du budget général . I.

Pour 4888, le budget sur ressources extraordinaires est rentré, en apparence, parmi les titres de la loi de finances, mais d une manière incomplète et provisoire, puisque quelques douzièmes seulement y sont compris, le surplus restant réservé à une loi ultérieure, rendue le 8 août 1888.

Pour 4889, la loi du 29 décembre 1888 a sanctionné le budget général et une autre loi du 30 décembre 1888, le budget extraordinaire de la guerre.

CARACTÈRES 1>ES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

§ 2. — Discussion des mérites des budgets extraordinaires .

Le budget extraordinaire, ainsi déiini et décrit historiquement, doit maintenant être envisagé à un autre point de vue. 11 s'agit d'apprécier ses mérites, de discuter ses qualités et ses défauts, de rechercher sa raison d'être et surtout sa raison de ne pas être (1). Cette étude, d'ailleurs, nous permettra, chemin faisant, d'analyser les éléments de l'organisation créée en 1878.

Les comptes rendus des débats parlementaires, à chaque session, relatent les attaques et les justifications dont l'institution des budgets extraordinaires est l'objet. Tous les arguments pour et contre, depuis si longtemps que la matière est à l'ordre du jour, ayant été produits, soit à la tribune, soit dans les rapports législatifs, il suffirait, à la rigueur, de les résumer et de conclure. Cependant, dans la crainte de se perdre au milieu de ce dédale de documents, il vaut mieux adopter une division théorique. La suivante se trouve très heureusement insérée dans un des documents précités (2). Elle répartit lesdépenses susceptibles de composer les budgets extraordinaires en trois classes : les dépenses nécessaires, facultatives ou abusives. Sous chacun de ces trois aspects, nous parcourrons successivement les diverses parties de notre sujet.

Quelles sont, d'abord, les dépenses nécessaires? « Dans l'his- « toire des peuples, il y a des moments où il est impossible de « faire face à certaines dépenses au moyen du budget ordinaire. « Lesdépenses nécessaires sont donc celles qui résultent d'évé- « nements qu'il n'est pas au pouvoir des peuples d'empêcher, ou, « tout au moins, dont ils ne peuvent pas empêcher les consé- « quences financières, comme, par exemple, la guerre de 1870 et « les charges énormes qu'elle a léguées au pays. »

Voilà une première catégorie bien caractérisée. Évidemment,

(1) Nous n'avons encore abordé qu'incidemment ce côté de la question, à propos de la création du budget extraordinaire, en 1802.

(2) La citation ne sera pas suspecte de partialité, puisqu'elle est extraite d u ii discours du promoteur attitré des budgets extraordinaires, M. do Freycinct. (Discours prononcé par M. de Freycinet, sénateur, en réponse à M. Buffet, séance du 3 mars 1885.)

des nécessités aussi impérieuses que celles de la guerre de 1870- 1871 peuvent motiver la constitution d'un budget extraordinaire. Aussi, lorsque nous avons parlé du Compte de liquidation, Favons-nous excusé de prime abord. Cependant, bien qu'excusable, la création du Compte de liquidation n'était pas indispensable. Il nous est même apparu qu'on aurait mieux fait de ne pas l'effectuer et que le précédent, créé par son introduction, a eu des suites fâcheuses. Si FÉtat, en effet, en cas de guerre, peut se trouver contraint de recourir à des procédés extraordinaires, s'il peut être obligé de se procurer des fonds au delà des ressources de son budget ordinaire, cela n'entraîne pas l'obligation de créer un budget extraordinaire, comme il a été dit. Ainsi, précisément, en 1870 et 1871, les frais de la guerre ont été englobés dans le budget général, qui est ainsi demeuré unique, en dépit des événements. Son chiffre seulement s'est élevé à un total exorbitant(l). Nous avons cité d'autres événements extraordinaires, guerre de Crimée, guerre d'Italie, etc., ayant motivé des recours exceptionnels au crédit, sans qu'il y ait eu constitution de budget extraordinaire. Sous ce rapport, déjà, le mot nécessaire doit être écarté comme trop absolu.

Puis, il peut arriver, il est arrivé, non dans notre pays, mais pivs de nous, que de graves crises, des entreprises importantes n'ont pas même nécessité de recours à des moyens extraordinaires. Des théoriciens, hommes d'État en mémo temps, ont pensé que Firnpôt seul devait, en toutes circonstances, approvisionner le Trésor, non seulement dans Fintérêtdes finances du pays, mais aussi dans un intérêt moral. Le peuple ressent plus d'horreur de la guerre lorsqu'il en supporte durement le poids, par un excès d'impôt. M. Gladstone a prononcé, à cet égard, de magnifiques paroles (2). Il a fait mieux : pendant tout le cours de son admi-

(1) Les budgets de 1870 et de 1871 présentent les chiffres suivants, d'après leurs lois de règlement:

Exercice 1870 : 3.439.013.000

(2) Ces considérations, relatives à la comparaison do l'impôt et de l'emprunt, ressortent spécialement d'une autre partie du Cours de finances, aussi ne les développons-nous pas ici. Rappelons seulementun passage du

CARACTÈRES DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

nistration, en 1854 et 1855, les frais de la guerre de Crimée ont été, à peu près exclusivement ^l), soldés au moyen de suppléments d'impôt, notamment au moyen d'une augmentation considérable de Yincome-tax. Après sa sortie des affaires, l'emprunt sans doute, pourvut au solde des opérations. Mais, en somme, tandis que nous, les alliés des Anglais, avons emprunté un milliard 000 millions, pour la guerre de Crimée, ceux-ci, qui, eu total, ont dépensé plus que nous dans cette expédition, demandèrent seulement 055 millions à l'emprunt consolidé et 250 millions aux bons de l'Échiquier,

De même, plus récemment, pendant ces dernières années, l'Angleterre a payé, presque en totalité, au moyen des produits de l'impôt, les dépenses des guerres de i'Afganistan, de l'Egypte, du Béchuanaiand, du Transwaal, etc. Deux milliards environ ont été ainsi acquittés par le service ordinaire, que la nécessité cependant aurait pu, d'après la théorie exposée au début, faire classer à l'extraordinaire. La soi-disant nécessité a bien existé, mais le classement n'a pas eu lieu.

Nous arrivons, en second lieu, aux dépenses facultatives, ce Les dépenses facultatives se traduisent essentiellement par « des dépenses de travaux publics. J'appelle ces dépenses fa- « cultatives, parce qu'elles ne s'imposent pas avec fatalité. Le « gouvernement n'est jamais forcé, d'une manière absolue, de « faire ces dépenses de travaux publics et surtout il n'est pas (( forcé de les faire dans un délai déterminé. Il peut, sous ce ce rapport, allonger la carrière qu'il s'est tracée à lui-même, de c

discours de M. Gladstone : « Les dépenses de la guerre sont le frein moral « que le Tout-Puissant impose à l'ambition des conquêtes... La nécessité a de pourvoir, année par année, aux charges que la guerre détermine est « un correctif, naturel et sûr, de l'entraînement belliqueux.» (7 mars 1853.)

Adam Smith avait déjà dit : « Le peuple qui, pendant la durée de la « guerre, en sentirait le fardeau, s'en lasserait bien vite ».

(1) M. Paul Leroy-Beaulieu, dans son Traité de la science des finances, analyse, avec des détails approfondis, les mesures financières employées

o^i- ^ Ci^u^xÀ — - a

Cm. f*a^pl>- ' M

par l'Angleterre pour solder les dépenses de la guerre de Grimée. Il m ont rut |

qu'il y a eu exagération à affirmer, comme l'ont fait certains auteurs, que fl^^Ai^t /£~<t* 1 ces dépenses ont été exclusivement acquittées par l'impôt. Mais, à la suite f d'un très instructif exposé, il conclut, néanmoins, en admirant la sagesse du gouvernement britannique, qui réduisit, autant que possible, la part de l'emprunt. (4e édition, tome II, p. 2G0 et s.)

« sorte que les dépenses inscrites, de ce chef, au budget extraor- (( dinaire deviennent facultatives relativement aux chiffres qu'on * leur accorde. » Aux dépenses de guerre succèdent, on le voit, les dépenses de travaux publics. Ce sont bien là, en effet, les deux sources habituelles des budgets extraordinaires : dépenses de guerre, qui sont nécessaires; dépenses de travaux publics, qui sont facultatives. Celles-ci possèdent réellement la qualité d'être facultatives, c'est-à-dire, de pouvoir, dans une large mesure, être étendues ou restreintes à la volonté des gouvernants.

Depuis 1S78, en effet, suivant les possibilités budgétaires, d'après l'opinion que se sont faite les Chambres de l'opportunité de réaliser plus ou moins largement le programme tracé au début (1), les dépenses extraordinaires des travaux publics ont singulièrement varié. En voici le tableau annuel, comparé au total des budgets extraordinaires :

Budgets sur ressources

extraordina ires.

Part affectée au* Travaux publics

23 7. 7 45. 000 francs

Total dos dépenses effectuées sur ressources extraordinaires