BUDGETS EXTRAORDINAIRES

§ 1. Historique des budgets extraordinaires en France : ancien régime, Révolution, Empire. Pas de budget extraordinaire sous la Restauration, malgré les eigconstai^ ^VnYiLLiioLJTrU eveuser. Tentatryg1

Je budget extraordinaire en 1833, sous le nom de budgets annexes. Budget extraordinaire constitué en 4837. Lois de 1841 et de 1842. Les budgets extraordinaires ne reparaissent pas au moment des guerres de Grimée et d'Italie. Ils sont inaugurés dans notre comptabilité en 18G2 et y régnent jusqu'en 1870. Après 1870-1871, deux comptes de liquidation successifs. Création du budget sur ressources extraordinaires en 1878. Développement excessif de cette institution. Elle tend aujourd'hui à se restreindre. Définition du budget extraordinaire, d'après les données de cet historique. — § 2. Avantages et inconvénients des budgets extraordinaires. Ils contiennent des dépenses nécessaires, facultatives et abusives. Les dépenses nécessaires n'entraînent pas forcément la constitution d'un budget extraordinaire. La qualité facultative est très réelle : les mouvements de baisse des chiffres des budgets extraordinaires actuels en sont la preuve. Les dépenses abusives deviennent la conséquence forcée de l'institution : elles ruinent les budgets : avec elles disparaissent l'ordre et l'économie. Plaintes qu'elles suscitent. Elles provoqueront, sans doute, la suppression des budgets extraordinaires. — § 3. A l'étranger, en Angleterre, en Allemagne, en Autriche-Hongrie, sauf en Belgique, l'unité des budgets est respectée.

§ 1. — Historique des budgets extraordinaires .

Le budget ordinaire est un heureux budget qui n'a, pour ainsi dire, pas d'histoire. Il a toujours existé; il est le budget légitime. Ses chiffres ont pu varier, mais son institution remonte aux origines mémos de la comptabilité. Le budget extraordinaire, au contraire, a subi de fréquentes intermittences; loin d'être le budget légitime, il ressemble à un usurpateur, occupant le pouvoir par intervalles seulement.

Sous l'ancien régime, cependant, on peut dire qu'il a régné en

maître, d'une manière permanente. Les affaires extraordinaires , jusqu'en 1789, ont constamment primé le service ordinaire. Mais, à cette époque, nous avons eu déjà l'occasion de le répéter, les règles budgétaires n'existaient pas, et il semble, dès lors, superflu de constater, une fois de plus, leur absence.

La Révolution vécut aussi à peu près exclusivement de ressources extraordinaires. Nous avons, dans un autre ouvrage (1), dressé, aussi approximativement que possible, le compte des milliards absorbés, en dehors du produit des impôts, soit par rémission des assignats, soit par la vente des biens du clergé, de la Couronne, des émigrés et des condamnés, soit par la fonte de cloches, la vente des dépouilles des églises, etc.

Pour découvrir Forigine des budgets extraordinaires actuels, il faut sortir des temps de désordre, qui constituent plutôt une anomalie que des précédents, et arriver aux débuts de ce siècle.

Sous le Consulat et le premier Empire, la comptabilité officielle ne connut pas les budgets extraordinaires. La loi de finances, présentée chaque année, au Corps législatif, possédait une irréprochable unité. Mais, en dehors des comptes officiels, un budget extraordinaire, occulte, gigantesque, manié par Napoléon personnellement, subsista sous le nom de domaine extraordinaire. Le domaine extraordinaire, alimenté par la victoire et la conquête, recevait le produit des tributs imposés aux peuples vaincus, les contributions levées dans les pays occupés par nos armées, les rentes des domaines situés à l'étranger que l'Empire s'appropriait, etc. Au moyen de ces richesses, Napoléon dota ses généraux et ses soldats, constitua un tvc<ov de guerre dans les caves des Tuileries, secourut le Trésor publie et l'industrie, enleurprè tant ses fonds libres. Cette histoire du domaine extraordinaire, que nous aurons peut-être un jour l'occasion de tracer en détail, ne rentre qu'incidemment, d'ailleurs, dans notre programme actuel, puisqu'il ne s'agit que d'un budget occulte. Le sénatusconsulte du 30 janvier 1810, en parlant, pour la première fois à

(1) Le second volume des Finances de l'ancien régime et de la Révoïiilion analyse I;) romplabi lit é bud^él ;i i iv de l'ancien régime et récapitule les ressources extraordinaires absorbées par la Révolution. Le même ouvrage expose la comptabilité budgétaire de l'ancien régime.

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cette date, du domaine extraordinaire, se borne à dire : « Art. 21. « L'Empereur dispose du domaine extraordinaire : 1° pour sub- « venir aux dépenses des armées ; 2° pour récompenser ses soldats, (( ou les grands services rendus à l'État; 3° pour élever des a monuments, faire faire des travaux publics, encourager les arts « et ajouter à la splendeur de l'Empire. »

Du moment que l'P^mpereur dispose seul, comme le dit le sénatus-consulte, la matière sort des cadres réglementaires de la comptabilité publique, que nous étudions ici.

L'époque de la Restauration inaugura le règne de l'ordre iinancier en France. Aussi n'y trouvons-nous pas, à proprement parler, de budget extraordinaire. Sans doute, toutes les dépenses relatives à la liquidation postérieure à 1814 et 1815, payement de l'indemnité de guerre, entretien de l'armée d'occupation, acquittement des créances arriérées, etc., étaient bien de nature à composer un budget extraordinaire.

Mais ces dépenses, si extraordinaires qu'elles fussent, prirent presque toujours (1) alors régulièrement leur place dans le budget

(1) Le budget de 1816, cependant, fait exception à la règle que nous exposons. La loi du 28 avril 1816 dit formellement, en effet : « Le budget « de 1816 est divisé en budget ordinaire et budget extraordinaire. » (Art. 16.) En conséquence, un tableau spécial fut réservé aux recettes et aux dépenses du budget ordinaire et un autre tableau aux recettes et aux dépenses du budget extraordinaire, sans totalisation générale.

La loi du 25 mars 1817 se ressentit encore de cette division adoptée en 1816; elle continua à distinguer, pour 1817, l'ordinaire de l'extraordinaire, mais elle eut soin, cette fois, de les réunir, tous deux, dans un article récapitulatif ainsi conçu : « Les dépenses portées aux trois budgets susnien- « tionnés dans les articles ci-dessus (budget particulier de la dette con- « solidée et de l'amortissement, budgets des dépenses ordinaires et extrait ordinaires), formant ensemble un total de 1 .069.261 . 826 fr. seront acquit- « tées sur les recettes ordinaires et extraordinaires de l'année 1817, con- « fôrmément à l'état H ci-annexé. » (Art. 21.)

Le budget de 1817 aboutit donc à un chiffre unique. En 1818 (loi du IS mai 1818), en 1819 (loi du 14 juillet 1819), etc., jusqu'à la liquidation, la même formule se retrouve : elle assure, dés lors, au budget son unité. En outre, le règlement des exercices écoulés, môme celui de l'exercice 1816, malgré sa cla ssifica ttiou exceptionnelle, comporta toujours la totalisation, en un chiffre unique, de toutes les dépenses et recettes, de quelque source qu'elles provinssent. Ainsi, pour le règlement définitif du budget de 1816, le seul total des dépenses qui soit énoncé s'élève à 895.577.200 fr. comprenant, d'abord, les dépenses courantes, puis toutes les dépenses extraordinaires (subsistance et entretien des troupes étrangères, 138.100.000 fr., pre-

général. On se contenta de distinguer, au moyen de deux colonnes, les dépenses permanentes des dépenses temporaires. Les unes et les autres se trouvaient récapitulées ensuite dans un total unique, lequel formait le total général du budget de l'État.

Il en fut de même, en 1823, à l'occasion de la guerre d'Espagne, dont un crédit extraordinaire de cent millions, voté dès le début de Tannée, dut couvrir les dépenses. Ce crédit extraordinaire avait pour contre-partie 42 millions d'excédents de recettes des exercices antérieurs et le produit d'un emprunt pour le surplus. En fait, l'expédition coûta 204. 746. 000 fr. , et le supplément au delà des 100 millions primitifs fut encore demandé à l'emprunt. Bien qu'on se trouvât ainsi en présence des éléments qui semblent justifier habituellement l'ouverture d'un budget extraordinaire, les dépenses de la guerre d'Espagne ne figurèrent jamais dans un budget à part : elles furent englobées dans le budget général, et les lois de règlement de chaque exercice, après avoir récapitulé les divers crédits primitifs et supplémentaires qui concernent cette expédition, les comprirent tous dans leur total général (1).

En 1828, 1829 et 1830, le Gouvernement de la Restauration eut enfin à pourvoir, au moyen de diverses ressources extraordinaires (2), aux dépenses d'armement que nécessitèrent successivement la question d'Orient, l'expédition de Morée et l'expédition d'Alger. Sans doute, alors , on vit apparaître au budget une section intitulée : « Dépenses des services extraordinaires imputables « sur le fonds spécial de 80.000.000 fr. créé par la loi du

micr cinquième de la contribution de guerre, d40.000.000 fr., intérêts des capitaux des créances étrangères, 6.360.8ô() fr., etc.) (Loi de règlement de l'exercice 1816, du 27 juin 1819.)

(1) Gela est si vrai que la loi de règlement de l'exercice 1823 stipula que « les ministres présenteront, à la session prochaine, le compte de leurs « opérations relatives à la guerre d'Espagne. » (Loi du 21 mai 1825, art. 4 .) Ces opérations se trouvaient donc bien originellement mêlées à celles du budget général.

(2) Ces ressources consistèrent spécialement dans le produit de l'emprunt de 80 millions autorisé par la loi du 19 juin 1828 et réalisé en iSJO (à 102 fr. 70, en 4 0/0), dans le produit d'émissions de bons du Trésor et dans la capture du trésor de la Régence d'Alger, composé de 48.402.241 fr. 41, en espèces métalliques.

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<x 19 juin 1828. » 11 y eut bien là un essai de spécialisation, mais non pas encore la constitution d'un budget extraordinaire proprement dit, puisque les totaux du budget général, malgré la subdivision créée dans son sein , continuèrent à apparaître sous une forme unique (1).

Sous le Gouvernement de Juillet , les budgets extraordinaires prirent une consistance plus précise. La loi du 27 juin 1833 dressa un programme des « travaux publics à continuer ou à ence treprendre », et créa, pour accomplir ce programme, le système (2) connu sous le nom de budgets annexes. Chaque année un article spécial de la loi de finances dut fixer distinctement, en dehors des chiffres du budget général , le montant des crédits relatifs aux grands travaux publics, à titre de budgets annexes. Ceux-ci possédèrent leur total à part, qu'aucune addition ne réunit plus aux totaux du budget général, ta récapitulation qui, à la rigueur, aurait pu reconstituer l'unité budgétaire, comme nous l'avons vu faire jusqu'ici , manquait donc expressément dans cette organisation.

Parvenus ainsi au premier exemple d'un budget extraordinaire, dans sa véritable acception, nous pouvons nous arrêter un instant à considérer les caractères qui le constituent.

Le fait que la dépense ou la recette sont extraordinaires ne suffit pas à donner naissance au budget extraordinaire. Lorsque ces recettes ou ces dépenses extraordinaires se trouvent confondues ou englobées dans le même total que l'ensemble des opérations ordinaires du budget , il n'y a pas constitution de budget extraordinaire. Le budget extraordinaire ne mérite réellement ce

(1) En 1828, le total général du budget s'élevait à 1.021. 100 .000 fr. comprenant 50. 512.000 fr. de dépenses extraordinaires englobées dans ce total.

(2) Un amendement de M. Pelet (de la Lozère) proposa la combinaison, à laquelle le gouvernement et la Commission adhérèrent et que la Chambre vota.

La loi de 1833 ne concernait que les travaux publics. Son article 14 était ainsi conçu : « Les fonds qui seront mis, chaque année, à la dispositif lion du ministre du commerce et des travaux publics feront l'objet d'un « budget spécial annexé au budget de ce ministère. » (Loi du 27 juin 1833, art. 14.) L'exécution de la loi de 1833 se poursuivit pendant cinq années environ: les budgets annexes qu'elle institua figurèrent dans les lois de finances des exercices 1834, 1835, 1836 et 1837. Ses opérations furent définitivement closes à la fin de 1839. (Loi du 6 juin 1840.)

nom que s'il est isolé du budget général. C'est son isolement, c'est le lait de sa mise à part, de sa totalisation séparée qui lui attribue son existence propre. C'est aussi là, d'ailleurs, ce qui suscite contre lui les reproches dont il a toujours été l'objet et que nous formulerons bientôt. Pour le moment, donc, nous n'avons qu'à continuer notre historique, ou plutôt à l'aborder, car, à peine, les budgets extraordinaires viennent-ils de voir le jour.

En général, on attribue à la loi du 17 mai 1837 la véritable origine des budgets extraordinaires, en laissant de côté les premières tentatives de 1833. La loi du 17 mai 1837 dit textuellement : « 11 sera créé, en dehors du budget ordinaire de l'État, un ce fonds extraordinaire destiné à l'exécution des travaux publics. » (Art. 1.) — « Ce fonds se composera de crédits en rentes que le a ministre des finances est autorisé à faire inscrire au grand-livre, « jusqu'à concurrence des sommes nécessaires pour réaliser le « capital des dépenses qui auront été autorisées. » (Art. 2.)

Voilà bien le budget extraordinaire dans sa réalité. « En dehors « du budget ordinaire », dit formellement l'article 1er de la loi du 17 mai 1837, et l'article Ll charge le grand-livre d'alimenter à discrétion ce budget spécial. L'organisation de 1837, pour être complète dans son genre, n'en fut pas moins passagère. Précisément même, en raison de son caractère nettement extraordinaire, elle choqua immédiatement les esprits réguliers , qui considéraient encore comme un principe essentiel l'unité budgétaire. Dès 1839, le rapporteur du budget à la Chambre des députés formulait, à son sujet, de vives critiques : « Ce n'est pas seulement « comme contraire aux règles de la comptabilité que votre

« Commission s'élève contre la loi du 17 mai 1837 ; elle

« s'effraie de cette absence de limites dans la fixation des décc penses. Elle s'inquiète de ne voir, à côté du vote des dépenses, « aucune création sérieuse de voies et moyens. » (Rapport de M. Gouin sur le budget de 1840, 29 juin 1839.)

ce Ces considérations, ajoutait le rapport, ont été coramuni- (c quées au ministre des finances, qui a reconnu la justesse des ce principes d'ordre et de comptabilité admis par la majorité, mais

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« il a demandé que l'application en fût ajournée au budget de ce 1841. »

Avant même le vote du budget de 1841, la loi du G juin 1840, portant règlement définitif du budget de 1837, supprima délinitivement le budget extraordinaire créé en 1837 (1). L'article 1er de la loi du 0 juin 1840 s'exprimait ainsi : « Le fonds extraordi- « naire créé par les articles 1 et 2 de la loi du 17 mai 1837 pour (( l'exécution des travaux publics et les crédits ouverts par les lois ce annuelles de finances , ou par des lois spéciales , pour en ac- « quitter la dépense , sont et demeurent réunis au budget ordi- « naire de l'État. »

Ainsi, le budget extraordinaire inauguré en 1837 ne dura que deux ans environ. La sagesse des Chambres s'empressa de le réintégrer dans les cadres du budget ordinaire, et les considérants invoqués à l'appui de cette réforme prouvent bien que les véritables théories de la comptabilité publique inspirèrent leur décision (2). A la place du budget extraordinaire, la loi organisa, dans le sein du budget ordinaire du ministère des travaux publics, une seconde section, qui a survécu depuis et a même coexisté avec le budget extraordinaire, lorsque celui-ci a été reconstitué. Cette seconde section du budget ordinaire des travaux publics, puis une seconde section , de même nature, ouverte au ministère de la guerre, sous le titre de « Dépenses imputables sur « les ressources extraordinaires du budget », enfin, une section analogue ouverte au ministère de la marine et intitulée « Tra-

(1) La même loi du 0 juin 1840 prononçait également, dans son article 16, la clôture des budgets annexes, organisés en 1833: « Le budget spécial, « créé par la loi du 27 juin 1833, sera soldé et définitivement clos à l'expi- « ration de l'exercice 1839. »

(2) Les rapports des Commissions de la Chambre des députés, par M. Duprat, et delà Chambre des Pairs, parM. de Cambacérès, établissent, en substance, que la Cour des comptes et les Commissions parlementaires avaient déjà, à diverses reprises, signalé les inconvénients du budget extraordinaire. Ce budget dérange, disait-on, l'ordre et la clarté du système général des finances; il favorise des irrégularités dangereuses et des transpositions de crédit souvent abusives. Les dépenses sont entreprises sans limite, sans examen sérieux, sans appréciation des ressources qui y sont affectées. « C'est sur ces motifs que Ton s'est fondé pour demander « la suppression du budget extraordinaire. Ce vœu a été entendu par le « gouvernement. Ainsi se trouvera rétablie l'unité budgétaire qui intéresse « Tordre de nos finances. » (19 janvier et 1er juin 1840.)

« vaux extraordinaires », furent chargées de pourvoir à la dépense de tous les grands travaux régis par la loi du 23 juin 1841 (1).

La loi du 11 juin 1842, « relative à rétablissement des grandes ce lignes de chemins de fer », ne modifiapas cette organisation de la loi de 1841 (2) : elle vint seulement s'y superposer (3). La loi de 1842 constitua si peu un budget extraordinaire qu'elle ne se donna même pas la peine d'attribuer des ressources correspondantes aux dépenses nouvelles dont elle traçait le programme. Son exécution représente beaucoup plutôt une suite de crédits supplémentaires, acquittés au moyen des fonds de la dette flottante, qu'un budget proprement dit (4).

Du reste, il est bon de rappeler que cette absence de précision dans les dispositions financières de la loi de 1842 devint, à la lin du règne, une cause de graves embarras, et qu'après février 1848, la dette flottante surchargée (5) ne put traverser intacte la crise de la Révolution.

(1) La loi du 23 juin 1841 s'exprimait ainsi :

« Les crédits ouverts pour les travaux extraordinaires autorises par les « articles ci-dessus formeront l'objet d'une section distincte et d'une série « spéciale de chapitres dans les budgets des ministères des travaux publics « de lu guerre et de la marine. » (Art. 5.)

(2) La loi du 23 juin 1841 et celle du 11 juin 1842 régirent, corrélativement, tous les grands travaux exécutés pendant la dernière période du Gouvernement de Juillet, embrassant un programme de dépenses de plus d'un milliard etdemi,dont l'exécution comportait, en février 1848, près d'un milliard de dépenses effectuées.

(3) A dater de l'exercice 1844, inclusivement, la seconde section du budget ordinaire du ministère des travaux publics fut divisée en deux parties :

1° Travaux extraordinaires autorisés par la loi du 25 juin 1841; 2° Travaux des grandes lignes de chemins de fer autorisés par la loi du 11 juin 184£.

(4) Voici un exemple des dispositions financières de la loi du 11 juin 1842 : « Art. 17. Sur les allocations mentionnées aux articles précédents, et « s'élevant ensemble à 120.000.000 fr., il est ouvert au ministre des trace vaux publics, sur l'exercice 1842, un crédit de 13.000.000 fr. ; et sur Fexer- « cice 1843, un crédit de 29.b00.000 fr. » « Art. 18. 11 sera pourvu provi- « soirement, au moyen des ressources de la dette flottante, à, la portion « des dépenses autorisées par la présente loi, qui doivent demeurer à la » charge de l'Etat.

(5) M. Thiers, en janvier 1848, a récapitulé, d une manière saisissante, les opérations des travaux extraordinaires des huit dernières années du Gouvernement de Juillet. Dans son remarquable discours, il apprécie très sévèrement les procédés financiers employés pour y faire face et signale leurs dangers, plus imminents, sans doute, qu'il ne le supposait.

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Les premières années du second Empire se distinguent, au point de vue qui nous occupe, par une remarquable régularité. Les dépenses de la guerre de Grimée, en 185i et 1835, et celles de la guerre d'Italie, en 1859, demeurèrent, en effet, comprises daus le total du budget général, qu'elles grossirent nécessairement d'une manière excessive (1).

Pour rencontrer enfin une véritable institution de budget extraordinaire, il faut s'avancer jusqu'à l'année 1802. Alors, la tentative de 1837 fut renouvelée d'une manière plus durable. La loi portant fixation des recettes et des dépenses de l'exercice 1863 organisa le budget extraordinaire, dans les termes suivants : a II sera créé, en dehors du budget ordinaire de l'État, un fonds « affecté spécialement aux dépenses du budget extraordinaire. (( Ce fonds sera fixé, chaque année, par une loi qui autorisera, ce en môme temps, les dépenses auxquelles il sera affecté. » (Loi du 2 juillet 1862, art. i.)

Ici, nous retrouvons, très nettement exprimés, les caractères des budgets extraordinaires précédemment spécifiés. D'abord la mise à part, l'isolement prononcé^ d'une manière absolue, dès les premiers mots de l'article premier. Puis l'aménagement d'un lot spécial de recettes et de dépenses corrélatives, destinées à constituer l'équilibre propre de la nouvelle personnalité budgétaire.

Le désir de dissimuler l'augmentation des dépenses publiques, en divisant leur total, tel fut le motif dominant de cette création du budget extraordinaire, en 1862 (2). Tel est toujours, en réalité,*

(i) Les chiffres suivants de la statistique des budgets, daus le compte général des finances, montrent l'accroissement exceptionnel subi par les budgets du fait des dépenses de guerre :

Total du budget des dépenses :