francs 416.000.000 francs

{Compte général des finances jusqu'en 18 87.)

Ainsi, le total du budget sur ressources extraordinaires s'est élevé à 701 millions en 1881, à 663 millions en 1882, tandis qu'en 1886, il retombe à 229 millions et en 1888 à 93.250.000 francs. Le caractère facultatif dont nous parlons apparaît déjà par la fluctuation des totaux. Il se manifeste plus explicitement encore dans la colonne spéciale des travaux publics, cause principale desdites fluctuations. En 1881, les allocations pour travaux publics atteignent 539 millions (précisément l'année où le total général touche à son maximum de 701 millions); puis, en 1887, ces allocations tombent à 57 millions; enlin, en 1888, 1889 et 1890, par raison d'économie, les travaux publics sont déiinitivcment rayés du budget sur ressources extraordinaires. Voilà bien un service facultatif, s'il en fût jamais, puisque, suivant les possibilités budgétaires, il passe, en quelques années, de 539 millions à 57 millions (1), puis à rien (2).

(1) A partir de 4884, une diminution considérable est survenue dans les chiffres du budget extraordinaire des travaux publies, par suite des conventions passées, en 1883, avec les compagnies de chemins de fer. Les compagnies exécutent maintenant elles-mêmes, au moyen de leurs propies fonds, que l'État leur rembourse par annuités, les travaux antérieurement soldés en capital par les budgets extraordinaires.

En outre, depuis quelques années, par un système analogue, les syndicats et les Chambres de commerce font à l'État des avances remboursables par annuités, pour hâter F exécution des ports de commerce, travaux d'irrigation, et autres. La liste des communautés qui prêtent ainsi leur concours à l'État, pour des œuvres qui les intéressent, augmente chaque jour. De sorte que, si l'on additionnait le montant des sommes dépensées pour travaux extraordinaires, tant par l'État lui-même que parles communautés et compagnies qui opèrent avec l'argent de l'État, on aboutirait à un totul très rapproché des anciens chiffres des budgets extraordinaires. La diminution signalée est, à ce point de vue, plus apparente que réelle, surtout en ce qui concerne les chemins de fer.

(2) Nous disons à rien, en considérant le budget sur ressources extraor-

Aujourd'hui, on effet, en vertu de résolutions qui semblent réfléchies, les travaux publics ne doivent plus effectuer aucun prélèvement sur le budget des ressources extraordinaires : « Les « dépenses des travaux publics, dit l'Exposé des motifs du buda get rectifié de 1888, ont été classées au budget sur ressources a extraordinaires, tant qu'elles ont eu manifestement le carac- « tère de dépenses de premier établissement, transitoires et non (c permanentes, exceptionnelles et non point normales. Aujour- « d'hui, le reliquat des dépenses extraordinaires des travaux puce blics semble prendre un aspect nouveau Nous n'avons pas

« hésité à le rattacher au budget ordinaire. » (Projet de budget de 1888 rectifié, présenté par IL Rouvier, ministre des finances, 5 juillet 1887.) Le vote de la Chambre a ratifié cette exclusion à partir de 1888, laquelle exclusion s'est perpétuée, comme il a été dit, en 1889 et en 1890.

Restent les dépenses qualifiées d'abusives. Voici comment elles sont définies : « J'appelle dépenses abusives toutes celles qui ne ce devraient pas trouver place au budget extraordinaire. Lorsque (( le budget extraordinaire n'est qu'un moyen dissimulé d'aug- « monter, par une voie indirecte, les ressources du budget ordicc naire, je considère que la dépense est mal placée à ce budget « et qu'il convient de la faire disparaître. Le budget éxtraordi- « naire ne doit pas servir de refuge à des dépenses que Ton ne ce veut pas, ou que l'on n'ose pas inscrire au budget ordinaire et « qui, par leur nature, lui appartiennent. »

C'est ici que la constitution du budget extraordinaire découvre ses points faibles, révèle ses côtés dangereux. La division arbitraire qu'il introduit dans le sein des budgets donne, en efVet, fatalement naissance à des dépenses abusives. Aucune ligne de démarcation précise (1) ne peut être tracée entre l'ordinaire et l'extraordinaire. Les deux mots n'ont môme pas encore trouvé

dinaires seulement, car une grande partie des anciennes dépenses s'est continuée sous la rubrique du budget ordinaire (2e section) et par les moyens indiqués ci-dessus.

(1) Au sujet de la marine, le rapporteur dubudget dit spécialement : « La

CARACTÈRES DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

leur délinition dans les règlements de comptabilité; ils ne se distinguent que par leur sens général, par des commentaires individuels (2). Chacun place la limite où il la juge plus convenable à ses théories ou à ses intérêts. De cette absence de frontières, résulte forcément l'abus que nous signalons.

Les empiétements, devenant possibles, se produisent dans le sens où la tentation pousse chacun des intéressés, et généralement la tentation consiste à décharger l'ordinaire, au^profit de l'extraordinaire. Celui-ci, alimenté par l'emprunt, a des allures plus hospitalières que le budget ordinaire, alimenté par l'impôt, n exerce une grande attraction autour de lui. Les documents législatifs abondent de témoignages à cet égard : « Il est à crain- (( dre, dit un des derniers rapp^orts de la Commission relatif au « ministère de la guerre, que la tentation ne soit grande de payer (( avec les fonds du budget extraordinaire les dépenses du budget « ordinaire, d'autant plus que les sommes allouées au budget e extrordinaire s'appliquent aux mêmes chapitres que les crédits « ordinaires: vivres, harnachement, artillerie, habillement, hôpi- « taux, etc

* nature des choses fait que, dans la marine, le budget ordinaire et le

« budget extraordinaire sont connexes et se complètent

« Aucune ligne de démarcation n'est tracée entre ces deux ordres de dé-

« penses Le renouvellement de la Hotte, le remplacement des

« types démodés par des types répondant aux nécessités actuelles est une « obligation permanente, à laquelle on doit logiquement pourvoir avec les « ressources ordinaires de l'impôt. Imputer sur l'emprunt des travaux « essentiellement nécessaires à bref délai ne saurait être un procédé nor- « mal. » (Rapport sur le budget de la marine pour l'exercice 1888, par « M. Ménard-Dorian, député, 25 octobre 1887.)

(2) M. Léon Say, ministre des finances, disait en 1882 : « L'honorable « M. Rouvier a dit hier qu'il ne voyait pas d'autre moyen de distinguer « entre les dépenses ordinaires et les dépenses extraordinaires que le vote « de la Commission du budget; que les dépenses étaient ordinaires quand « la Commission avait déclaré qu'elles l'étaient, et qu'elles étaient extraor- « dinaires quand la Commission du budget les avait jugées telles.

« M. Maurice Rouvier. Ce n'est pas ma doctrine. Je n'ai dit cela que « parce que je l'ai recueilli de la bouche de M. Ribot.

« M. le Ministre. Je vous demande pardon,, car M. Ribot a nié, lui-même, « que telle fût sa doctrine; j'ai dû vous l'appliquer, à moins que ce ne soit « la doctrine de personne. (Rix^es. )» (Chambre des députés, séance du 27 juillet 1882.) Personnelle voulait, en effet, s'attribuer la paternité de cette vérité trop crue.

LE BUDGET. CUÀPITRi; IX

(c Les fournitures, denrées, munitions de toutes sortes, qui « ont pu être empruntées dans un moment de presse, pour des « expéditions lointaines, ont-elles été réintégrées dans les ma- « gasins? La séparation entre les approvisionnements du service ce courant et les approvisionnements de réserve est-elle nettece ment établie ? » (Rapport de la Commission des finances du Sénat sur le budget général de 1887, par M. Loubet, 14 février 1887.)

(( Il est àdésirer que le service du génie ne cherche pas à intro- « duire, dans le programme du budget extraordinaire, des trace vaux qui doivent être manifestement payés sur les fonds du ce budget ordinaire. » ( Rapport de la Commission sur le budget extraordinaire de la guerre de l'exercice 1888, par M. Godefroy Cavaignac, député, 15 décembre 1887.)

A la marine, on s'inquiète, de même, de voiries chapitres relatifs aux constructions de navires de guerre, armements, réparations, ravitaillement de la flotte, etc., demeurer communs entre l'ordinaire et l'extraordinaire. (Rapport sur le budget de 1888, 25 octobre 1887.)

En 1882, M. Léon Say, ministre des finances, a pu proposer de réintégrer au service ordinaire 73.497.038 fr. de dépenses, figurant irrégulièrement au budget extraordinaire (1). On avait donc, jusque-là, classé à tort, à l'extraordinaire, 73 millions 1/2 de dépenses qualifiées d'abusives, d'après la délinition précédente.

Une autre fois, dans l'exposé des motifs d'un projet d'acquisition de terres et travaux de colonisation en Algérie, le ministre avoue lui-même d'avance qu'il va proposer une imputa-

(1) Le ministre, dans ses discours, essaya de pallier l'irrégularité commise par ses prédécesseurs, en déclarant qu'il s'agissait, à ses yeux, non pas de juger si telle ou telle dépense était réellement extraordinaire, mais si elle devait, on non, être imputée sur les ressources extraordinaires : « Nous « n'avons pas à nous demander, dit-il, si c'est une dépense extraordi- « naire, qui se renouvelle à des époques indéterminées, ou une dépense « une fois faite : nous avons à nous demander si, au point de vue du bon « ordre des finances, de l'exacte répartition des charges entre les générait tions actuelles et les générations futures, la dépense doit être portée sur « le compte de l'impôt. » En fait, '62 millions seulement furent distraits du budget extraordinaire.

CARACTKHES DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

tion irrégulière de 37.500. 000 Jr. de crédits sur l'extraordinaire, parce que, dit-il, « malheureusement le budget ordinaire estdans « l'impossibilité de supporter une augmentation de dépenses « aussi forte. Nous avons, en conséquence, proposé, jusqu'à « ce qu'on puisse rentrer dans la voie régulière, d'imputer la « somme sur les ressources du budget extraordinaire. » (Projet de loi du 18 juillet 1882, annexe n° 1180.)

En 1882, sept ministères, ceux de l'intérieur, des postes et télégraphes, de la guerre, de la marine et des colonies, de l'instruction publique et des beaux-arts, de l'agriculture et des travaux publics, participaient aux allocations du budget extraordinaire. Chacun d'eux avait trouvé un spécieux prétexte pour s'y loger et pour y vivre dans une abondance à peu près illimitée. Depuis lors, sans doute, ces intrus se sont vu expulser de leur conquête illégitime. L'abus n'en a pas moins existé et, comme il est inhérent à l'essence même de l'institution, on peut toujours craindre qu'il ne renaisse

Les rapports de la Cour des comptes, d'ailleurs, révèlent la persistance et la multiplicité de ces tentatives d'empiétement de la part des ministères. Le chapitre desdits rapports annuels, intitulé : Interversions de dépenses d'un budget à un autre, est rempli d'observations critiques, qui laissent supposer qu'à côté des irrégularités découvertes, il doit en exister un bien plus grand nombre d'autres qui échappent au contrôle. On y voit des gratiheations allouées à des employés de l'Administration centrale, des achats de livres pour la bibliothèque, des secours à des veuves, des distributions à l'occasion de la fête du 14 juillet aux agents du ministère, à Paris, des travaux de menuiserie, abonnement à la société des téléphones, travaux d'impression, fournitures d'huile minérale pour les phares, le tout indûment imputé sur les crédits du budget extraordinaire. L'Administration, dans la colonne de ses réponses, confesse l'irrégularité ; mais, l'année suivante, elle recommence à la commettre, pour s'en excuser de nouveau.

Voilà donc le grand danger des budgets extraordinaires. Non seulement ils rompent l'unité budgétaire, mais ils désorganisent

le budget ordinaire par l'attraction qu'ils exercent sur lui. Toutes les dépenses ordinaires sont entraînées vers l'extraordinaire, plus luxueusement doté. Toutes cherchent à chevaucher sur l'un et l'autre service, à perdre leur personnalité, à devenir amphibies, afin de jouir des avantages des deux éléments, surtout du second. L'emprunt et l'impôt payent, corrélativement, des services que 1 impôt devrait seul acquitter, et les principes d'économie disparaissent dans cette confusion.

Ces réflexions n'ont rien d'exagéré : car la conséquence qui en découle, c'est-à-dire la suppression du budget extraordinaire, est universellement admise en principe, et déjà partiellement réalisée. Le projet de budget de 1887, rédigé par M. Sadi-Garnot, proposait cette suppression immédiate et complète, que le Parlement, pour divers motifs, ne ratifia pas. Le projet de budget de 1888 renouvela expressément la proposition. Depuis longtemps, d'ailleurs, les Commissions législatives émettent des vœux dans ce sens : « Votre Commission renouvelle cette année le « vœu émis parla Commission précédente en faveur delà dispa- (( rition, dans le plus bref délai possible, du budget sur res- (( sources extraordinaires. » (Rapport général sur le budget de 1886, par M. Jules Roche, député, 30 juin 1885.)

« On ne saurait trop souhaiter que ces sources de dépenses « extraordinaires, alimentées par l'emprunt, disparaissent des « budgets. La sécurité de nos finances est à ce prix. Et il fau- « drait qu'elles disparaissent sérieusement, au moins pour une « longue période, sans qu'on les voie revenir, comme il est arri- (c vé, sous d'autres formes, encore plus dangereuses. » (Rapport de M. Ernest Boulanger, 21 mars 1888.)

En fait, aujourd'hui, le budget sur ressources extraordinaires, comme il a été dit, est limité aux dépenses de la guerre. II a même perdu son ancien nom et s'intitule : « Budget extraordinaire de

« la guerre pour l'exercice (nouvelle dotation). » Cependant,

il vaudrait mieux encore que l'amorce, si restreinte qu'elle soit, n'existât plus, parce qu'un jour ou l'autre, elle peut subitement servir de point de rattachement à toute uue organisation, ana-