CHAPITRE PREHIER

DES POUYOIBS GONSTITUTIOrVIIELS.

f . Les pouToirs constitutionnels sont : le pouvoir royal , le pouvoir executif, le pouvoir représentatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir municipal.

Observaiions. — On s'étonnera de ce que je distingue le pouvoir royal da pouvoir exécutif. Cette distinction , toujours méconnue , est très-importante; elle est, peut-être, la clef de toute organisation politique. Je n'en réclame pas l'honneur : on en trouve le germe dans les écrits d'un homme fort éclairé (1) qui a péri durant nos troubles , comme presque tous les hommes éclairés.

Il y a , dit-il , dans le pouvoir monarchique , deux pouvoirs distincts, le pouYoir exécutif, investi de prérogatives positives , et le pouvoir royal , qui est soutenu par des souvenirs et par des traditions religieuses.

En réfléchissant sur cette idée , je me suis convaincu de sa justesse. Cette matière est assez neuve pour mériter quelques développements.

Les trois pouvoirs politiques , tels qu'on les a connus jusqu'ici , le pouvoir exécutif, législatif et judiciaire, sont trois ressorts qui doivent coopérer, chacun dans sa partie , au mouvement général ; mais quand ces ressorts dérangés se croisent, s'entrechoquent et s'entravent , il faut une force cpii les remette à leur place. Cette force ne peut pas être dans l'un de ces ressorts , car elle lui servirait à détruire les autres ; il faut qu'elle soit en dehors, qu'elle soit neutre en quelque sorte, pour que son action s'applique partout où il est nécessaire qu'elle soit appliquée , et pour qu'elle soit préservatrice et réparatrice sans être hostile.

La monarchie constitutionnelle a ce grand avantage , qu'elle crée ce pouvoir neutre dans la personne d'un roi , déjà entouré de traditions et de souvenirs, et revêtu d'une puissance d'opinion qui sert de base à sa puissance politique. L'intérêt véritable de ce roi n'est aucunement que l'un des

(1) ■. de Clermoiit-Toiinerre.

pouvoirs renverse f autre , mais que tous s*appuient , s'entendent et agissent de concert.

Le pouvoir législatif réside dans les assemblées représentatives , avec la sanction du roi; le pouvoir exécutif dans les ministres, le pouvoir judiciaire dans les tribunaux. Le premier fait les lois , le second pourvoit à leur exécution générale , le troisième les applique aux cas particuliers. Le roi est au milieu de ces trois pouvoirs , autorité neutre et intermédiaire , sans aucun intérêt bien entendu à déranger l'équilibre , et ayant, au contraire , tout intérêt à le maintenir.

Sans doute , comme les hommes n'obéissent pas toujours à leur intérêt bien entendu, il faut prendre cette précaution, que le pouvoir royal ne putfse pas agir a la place des autres pouvoirs ; c'est en cela que consiste la dinérence de la monarchie absolue à la monarchie constitutionnelle. Comme il est toujours utile de sortir des abstractions par les faits , nous citerons la constitution anglaise (1). Aucune loi ne peut être faite sans le concours du parlement ; aucun acte ne peut être exécuté sans la signature d'un ministre; aucun jugement prononcé que par des tribunaux indépendants. Mais quand cette précaution est prise , voyez comme la constitution anglaise emploie le pouvoir royal à mettre fia à toute lutte dangereuse et à rétablir l'harmonie entre les autres pouvoirs. L'action du pouvoir exécutif, c'est-à-dire des ministres, est-elle irrégulière, le roi destitue le

{)Ouvoir exécutif. L'action du pouvoir représentatif devient-elle funeste , e roi dissout le corps représentatif. Enfin l'action même du pouvoir judiciaire est-elle fâcheuse, en tant qu'elle applique à des actions individuelles des peines générales trop sévères, le roi tempère cette action par son droit de faire grâce.

Le vice de presque toutes les constitutions a été de ne pas avoir créé un pouvoir neutre , mais d'avoir placé la somme d'autorité dont il doit être investi dans l'un des pouvoirs actifs. Quand cette somme d'autorité s'est trouvée réunie à la puissance législative , la loi , qui ne devait s'étendre que sur des objets déterminés , s'est étendue à tout; il y a eu arbitraire et tyrannie sans bornes. De là les excès des assemblées du peuple dans les républiques [d^ltalie , ceux du Long-Parlement , ceux de la Convention , à quelques époques de son existence. Quand la même somme d'autorité s'est trouvée réunie au pouvoir exécutif, il y a eu despotisme. De là l'usurpation qui résulta de la dictature à Rome.

L'histoire romaine est , en général , un grand exemple de la nécessité d'un pouvoir neutre, intermédiaire entre les pouvoirs actifs. Nous voyons dans cette république , au milieu des froissements qui avaient lieu entre le peuple et le sénat , chaque parti chercher des garanties ; mais comme il les plaçait toujours en lui-même, chaque garantie devenait une arme contre le parti opposé. Les soulèvements du peuple menaçant l'Etat de sa destruction, on créa les dictateurs, magistrats dévoués à la classe patricienne.

(1) Je dois remarquer que c*est plutôt de fait que de droit que la constitution anglaise étabUt la neutralité du pouvoir royal. Cette neutralité 8*y est introduite par la force dea choses , et parce qu^elle est une condition indispensable , un résultat nécessaire de toute monarchie constitutionnelle. Aussi y a-t-il dans la constitution anglaise quelques prérogatives royales incompatibles avec cette neutralité , et qui ne sauraient servir de règle aux peuples appelés à jouir du bienfait de la liberté sous la monarchie.

L'oppression exercée par cette classe réduisant les plébéiens au désespoir , on ne détruisit point la dictature , mais on eut recours , simultanément , à rinstitution tribunicienne , autorité toute populaire. Alors les ennemis se retrouvèrent en présence ; seulement chacun d*eux s'était fortifié de son côté. Les centuries étaient une aristocratie, les tribus une démocratie. Les plébiscites , décrétés sans le concours du sénat , n'en étaient pas moins obligatoires pour les patriciens. Les sénatus-consnltes , émanant des patriciens seuls , n'en étaient pas moins obligatoires pour les plébéiens. Ainsi chaque parti saisissait tour à tour le pouvoir qui aurait dû être confié à des mains neutres, et en abusait , ce qui ne peut manquer d'arriver , aussi longtemps que les pouvoirs actifs ne l'abdiquent pas , pour en former un pouvoir à part.

La même observation se reproduit pour les Carthaginois : vous les voyez créer successivement les suffètes pour mettre des bornes à l'aristocratie du sénat, le tribunal des cent pour réprimer les suffètes, le tribunal des cinq pour contenir les cent. Ils voulaient , dit Condillac, imposer un frein à une autorité , et ils en établissaient une autre , qui avait|également besoin d'être limitée, laissant ainsi subsister l'abus auquel ils croyaient porter remède.

La monarchie constitutionnelle nous offre , comme je l'ai dit , ce pouvoir neutre, si indispensable à toute liberté régulière. Mais on perd cet immense avantage , soit en rabaissant le pouvoir royal au niveau du pouvoir exécutif, soit en élevant le^ pouvoir exécutif au niveau du pouvoir royal. Alors mille questions deviennent insolubles : celle , par exemple , de la responsabilité. Quand on ne considère les ministres que comme de simples agents du pouvoir executif, il parait absurde de rendre l'instrunient responsable , et de déclarer inviolable le bras qui s'en sert. Mais considérez le pouvoir exécutif, c'est-à-dire les ministres , comme un pouvoir à part , que le pouvoir royal est destiné à réprimer par la destitution, comme il réprime par la dissolution les assemblées représentatives , la responsabilité du pouvoir exécutif devient raisonnable , et l'inviolabilité du pouvoir royal est assurée.

Dira-t-on que le pouvoir executif émane du roi? sans doute ; mais, bien qu*il émane du roi, il n'est pas plus le roi, que le pouvoir représentatif nesi le peuple , bien qu'il émane du peuple.

Lorsque les citoyens , divisés entre eux d'intérêt, se nuisent réciproquement, une autorité neutre les sépare, prononce sur leurs prétentions, et les préserve les uns des autres. Cette autorité, c'est le pouvoir judiciaire. De même, lorsque les pouvoirs publics se divisent et sont prêts à se nuire, il faut une autorité neutre , qui fasse à leur égard ce que le pouvoir judiciaire fait à l'égard des individus. Cette autorité , dans la monarchie constitutionnelle, c'est le pouvoir royal. Le pouvoir royal est, en quelque sorte, le pouvoir judiciaire des autres pouvoirs.

Nous reviendrons sur cette question , et nous l'éclaircirons encore davantage en traitant de la destitution du pouvoir exécutif; chose dont nous montrerons que la possibilité est indispensable , et qui , néanmoins, quand Je pouvoir exécutif n'est pas distingué du pouvoir royal , est une source de confusion dans la théorie , et de danger dans la pratique.