LÉON Say, Les Finances, 1896, op. cit., p. 27 et

saires. On a proposé de lui substituer le vote secret ^ ; cette proposition ne paraît avoir aucune chance d'être adoptée.

IV. — Jusqu'en 1911 il n'y avait même pas de limitation de la durée de la discussion, ni des discours. Aussi, mal^'é la simplification de la procédure, la discussion du budget, était-elle et est-elle encore d'ordinaire extrêmement longue en France.

On a proposé divers moyens pour l'abrég-er : limitation de la durée de parole (propositions Beauquier, Baudin, 190.^) ; longue discussion pour le budget de la première année de la législature, et discussion abrogée pour les budgets des trois autres années (proposil.ioa Sembat, 1911), etc.

La clôture existe dans le règlement des Chambres ; mais elle n'est pas appliquée sévèrement. Le président de la Chambre n'a pas assez de force pour l'appliquer. La Chambre a tellement souffert des prési-' dents à poigne nommés sous les régimes politiques autoritaires, qu'elle a horreur de toute pression, même exercée par un président élu par elle chaque année. — La Chambre des députés répugne aussi à la clôture par esprit de courtoisie. — Aussi la clôture n'est-elle prononcée que très exceptionnellement, pour empêcher l'obstruction ^. — Il faudrait un procédé automatique ne nécessitant l'intervention ni du président, ni de la Chambre.

On a aussi proposé de n'admettre à parler que les députés délégués à cet effet par leur groupe ^. — On fait observer que le nombre des députés qui prennent la parole est inimaginable. — En 1911, pour le seul budget de l'agriculture, il y eut 200 députés inscrits pour parler. Pour la seule discussioD générale du budget dt; la marine, il y en eut 152. — Sur le budget de 1913, il fut prononcé, à Ja Chambre, 273 discours de discussion générale, occupant 1.695 colonnes du Journal officiel. Sur les chapitres ou articles, il y eut 612 discours ou interventions de quelque importaKce ne concluant pas à la modification des crédits ou du texte du projet de loi de finances. 1.500 colonnes du Journal officiel en sont remplies. La di.scussion du budget de 1913 par la seule Chambre des députés remplit 1.460 pages du Journal officie f 4.380 colonnes.

C'est contre cette avalanche de bavards, « ce déluge de discours et de phrases » que s'indignent les réformateurs qui ne veulent admettreàla tribune que les délégués des groupes. — Mais lorsque cette règle n'est pas volontairement pratiquée par les partis politiques, elle est très dangereuse, car elle touche à la liberté de la parole, qui est un attribut personnel de chaque député. — De plus, elle aboutirait à accentuer le caractère politique de !a discussion et à supprimer toute critique technique.

1. Propositions du député Massabuau, 16 juin 1908 ; et rapport du député Mario, 28 janvier 1910, Heu. de Se. et de Lég. (in., 1910, p. 576 et s ; — Joseph-Barthélémy, articles dans le Journal, 16 octobre 1921 (supra, p. 269) ; — Massabuau, discours au Sénat, 28 décembre 1921. J. 0., Débats, p. 2236.

2. Sur ce point voyez le rapport de M Josepu-Bakthblemy, op cit., 23 janvier 1920, Chambre, n» 228 ; surtout le discours de M. Hector Moliaié, à la Chambre, 27 mai 1920 (J. O., Débats, p. 1652) ; — R. Bonnard, Les pouvoirs /inartciers de la Chambre des députés, R. S. L. F.. 1921, p. 133 et s.

3. Discours de M. H. Molinié, Chambre, 27 mai 1920, J. 0., Débats, p. 1652.

LXA.UKN hAH i/aSSEMBLIÎE ( AN<iiET£RUls) 21îi

La timttation de la durée des discours a paru le procédé le moins mauvais : on respecte la liberté de la parole et Ton écarte de la tribune ceux qui ne savent pas dire beaucoup de choses en peu de mots.

Le 18 novembre 19 M, la Chambre des députés avait inscrit dans son règlement un mode de discussion rapide pour le budget *. La tentative ne réussit pas : le budget de 1913 fut voté avec 7 mois de retard. — On abandonna cette procédure en 1915.

Depuis 1915, l'art. 103 du règlement de la Chambre des députés décide : « Les chapitres des différents budgets dont la modification n'est pas demandée soit par le gouvernement, soit par la commission des finances, soit par un amendement régulièrement déposé, ne peuvent faire l'objet que d'un débat sommaire. Chaque orateur ne peut être entendu que pendant un quart d'heure et ne peut parler qu'une fois, sauf exercice du droit de réponse aux ministres ou aux rapporteurs ».

L'exercice du droit de réponse n'est pas limité. Par là le système est ruiné. Il n'est pas difficile de provoquer l'intervention d'un ministre ou d'un rapporteur. — On remarquera, d'autre part, qu'aucune limitation n'existe lorsqu'il s'agit des chapitres dont la modification est demandée.

Certains estiment ces mesures insuffisantes. En 1920, la Commission du règlement de la Chambre des députés a demandé de réduire les 15 minutes à 10 minutes et de fixer, pour la réponse, une durée de 5 minutes. Elle proposait de rédiger la fin de l'art. 103 comme suit : (c Chaque orateur ne peut être entendu que pendant 10 minutes et ne peut parler qu'une fois, sauf exercice du droit de réponse aux ministres ou à Porateur de la commission. La durée de la réplique ne pourra dépasser cinq minutes ». — La Chambre a repoussé cette proposition (27 mai 1920) 2.

n. — Le système anglais.

En Angleterre/û y a trois lectures pour les Appropriation Acts ou les Finance Acts ; mais, en fait, les première et troisième lectures sont de simples formalités.

Les votes sont publics (divisions).

Ea ce qui concerne les estimâtes (budget des dépenses), le règlenîent de la Chambre des Communes limite à vingt séances la discussion, avec obligation de finir le 5 août, et possibilité d'ajouter trois séances supplémentaires. Passé ce délai, la discussion est close et l'on vote tous les estimaîes restants, sans discussion *.

1. Voyea la description et la critique 'Jans G. JÈzB, Rapport général, op. cit., ./. <J. Ti novertihre 1917, Annexe, p. 2S6.

2. Pour la critique, voyez Joseph-Bartbélemy, Rapport précité, J. G., Chambre, Documents, n» 828, p, 342;— Bonnard, £,es pouvoirs ftnancirrs de la. Chambre, dans R. S. L F., 1921, p. 135 et s.

3. JÈZE, Le Budget, p. 97 et 98; et aossi Re». de Se. et de lég. /?n., 19U. p. 81 p«ar It syst^.Tie anglais «t le rôle des v;hips.

Jè^, Comptabilité. 18

â74 LA l»aOCÉDl]RE BUDGÉTAmE

En 1911, 1912. 1913, les crédits annuels {Supply Services) votés sans discussion se sont élevés respectivement à £41 .875.433. £56.474.575, £ 64.890.384 ». Or, pour ces trois années, le total des crédits annuels {Supply Services) a été respectivement de £ 144 millions, £ 150 millions, £ 158 millions. On sait, d'autre part, que les dépenses dites charges on the Consolidated Fund (V. supra, p. 27) ne sont pas votées chaque année par la Chambre des Communes.

De plus, la forte discipline des partis ne laisse parler que ceux désignés par les whips des partis.

A coup sûr, cette méthode a l'avantage de hâter le vote du budget. Elle contraint les partis politiques à fermer impitoyablement la bouche aax bavards et à ne laisser parier que les chefs de parti.

Mais tout d'abord, pour fonctionner, un pareil système suppose essenlieihiraént rorganisaiioa de partis politiques puissants et bien disciplinés, li suppose aussi un président énergique, jouissant d'un prestige immense et soutenu à la fois par la tradition et le respect de la Chambre entière et du pays.

D'ailleurs, il ne faudrait pas croire que les résultats soient excellents. Exercé dans ces conditions, avec la clôture et la règle que toute modiiication des crédits est considérée comme un vote de parti pouvant entraîner la chute du cabinet, le contrôle flnancier de la Chambre des Communes sur les estimâtes &Q^ dépenses est une pure comédie 2. — Comme le dit le Select Committee on National Expenditure ^, dans son 9e rapport de 1918, « la procédure actuelle de la Chambre des Communes est inadéquate à a^'surer un contrôle parlementaire satisfaisant sur les dépenses publiques ». — Le Speaker de la Chambre, dams sa réponse au Select Committee àQ 1918 '% affirme que, depuis 1902, la tendance des débats au Comité des subsides a *'té d'avoir des discussions de premier ordre sur des questions de politique plutôt que des discussions techniques sur les détails des articles. Ceci, sjoute-t-il, provient de l'habitude prise par l'opposition de choisir le budget pour la discussion de la politique du gouvernement. Naturellement, les whips de l'opposition choisissent le sujet qui est le plus capable de réunir au plus grand nombre de leurs partisans d'autres membres de la Chambre, afin de faire échec au gouvernement. Ceux qui veulent simplement des discussions financières et des économies n'ont pas de lien qui les unisse et n'exercent aucune influence sur les whips *.

Le Select Committee de 1918 proposait, entre autres mesures pour rendre le contrôle de la Chambre effectif : lo de fairs examiner les estimâtes par des Comités (V. supra, p. 255), assistés de techniciens indépendants, attachés à ces commissions comme fonctionnaires de la Chambre ; 2» de faciliter à la Chambre la discsission des rapports de ces commissions ; 3° de permettre aux membres de la Chambre de voter librement sur les motions de réduction de crédit présentées par les Gami-

1. Déclaration du Secrétaire financier de la Trésorerie, Chambre des Communes, 19 août 1921. Pari. Déh., vol. 146, p 1S17.

2. Ce sont les termes mêmes employés, le 20 février 1919, par Sir Edward Carson, I'uq des chefs du parti conservateur unioniste, à la Chaml)re des Communes : « C'est très bien de vouloir conserver à la Chambre le contrôle des finances, mais chucun sait que les finances ne sont plus, depuis des années, à proprement parler, contrôlées. — Une des comédies les plus comiques qui ait jamais été jouée, c'est, pendant des années consécutives, le vote, grâce à la clôture de la discussion des crédits, d'estimatee qui n'avaient jamais éti> discutés ». R. S. L. F., 1919, p. 451.