Isambcrt, Ane. lois, XVI

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

la seconde moitié du xvi* siècle. Richelieu les a admirablement utilisés, mais ne les a point inventés, et cette institution, comme tant d'autres, se dégagea naturellement de certains précédents. Dès le règne de saint Louis, le pouvoir royal sentit le besoin d^exercer un contrôle sur les officiers locaux au moyen d'enquêteurs extraordinaires, qui venaient sur les lieux recevoir les plaintes et les observations des habitants. Ces enquêteurs fonctionnèrent activement dans la seconde moitié du xiji* siècle * ; on les retrouve aussi au xiv* siècle sous le nom de réformateurs*. Ensuite, Tinstitution paraît abandonnée; mais elle reparaît au xvi** siècle sous une forme nouvelle. Ce sont des maîtres des requêtes qui sont chargés de faire ces inspections, ou, comme on disait alors, q^q^s chevauchées : elles doivent avoir lieu tous les ans, et le royaume doit être divisé à cet efiet en un certain nombre de départements*. Cela fut certainement un des précédents de l'institution des intendants. Par là s'expliquent le contrôle permanent qu'ils exerçaient sur tous les fonctionnaires royaux et la tradition constante qui les faisait prendre parmi les maîtres des requêtes; c'étaient les anciens chevaucheurs, devenus des inspecteurs permanents et résidents. Aussi les tournées d'inspection des maîtres des requêtes disparaissent-elles avec l'établissement des intendants. Cependant^ les deux institutions coexistent d'abord parallèlement, au moins dans certaines régions*. Ce qui fut le véritable prototype des intendants^ ce sont les commissaires extraordinaires que les rois envoyaient parfois dans une province avec de pleins pouvoirs pour y établir l'ordre ou y opérer des réformes difficiles. A la fin du xvi* siècle, le pays étant désorganisé par les guerres civiles, l'emploi de ces commissaires extraordinaires devint plus fréquent, parce qu'il était plus nécessaire ; bientôt quelques-uns furent maintenus à poste fixe et devinrent les premiers intendants. Dans le titre officiel que portaient ceux-ci, figure une rubrique qui rappelle cette

!• Luchaire, Manuel des institutions y p. 553 et suiv.

2. Johannes Faber, Ad instituta^ De mandato^ p. 230 : « Quid de roformatoribnsqui mittuntur de curia Francise ad provincias refoimandum. Non video cur non duret eorum officlum post mortem mittentis. »

3. Ord. Orléans, 1560, art. 33, 34; Moulins, 1566, art. 7; Ord. de 1629, art. 58. — Guyot, Traité des d^^oits^ fonctions^ etc., ch. xxxii, t. III, p. 120 et suiv.

4. Guvot, Traité des droits^ fonctions, etc., ch. viii, t. 111, p. 121, 122.

l'administration des provinces

origine; ils étaient qualifiés commissaires départis dans les généralités du royaurne jyoïir V exécution des ordres du roiK

En 1629, rinstitution des intendants était déjà saffisamnient généralisée pour que le Code Michau la réglementât^. Mais elle était extrêmement mal vue par les parlements, qui sentaient venir des maîtres dans ces fonctionnaires d'apparence modeste; aussi Tun des articles qui furent imposés au roi par les cours souveraines de Paris, en 1648, réclamait-il la révocation des intendants» : le roi, en effet, les révoqua en bloc, sauf quelques rares exceptions*. Mais ce fut une éclipse momentanée, ou plutôt la suppression ne fut pas même exécutée. Dans le cours du xvii® siècle, il en fut établi partout, dans les pays d'Etats comme dans les pays d'élection. On ne créa point pour eux des circonscriptions nouvelles; on utilisa pour leur établissement la circonscription supérieure en matière d'impôts, la généralité; cependant, il n^'y avait pas toujours une correspondance exacte entre Tintendance et la généralité. A la veille de la Révolution, il y avait trente-deux intendants.

La circonscription de l'intendant étant fort étendue*. Tin-

1. Guyot, op. cit., t. m, p. 119. — Déclaration du 18 juillet 1648 {Histoire du temps, p. 393) : a Nous révoquons toutes les commissions extraordinaires qui pourroient avoir esté expédiées pour quelque cause et occasion que ce soit^ mesme les commissions des inttindants de la Justice dans les généralités de notre royaume. » — On trouve en particulier de semblables commission© extraordinaires dans le dernier tiers du xvi« siècle, à l'effet de réformer dans diverses provinces la répartition des tailles (Ordonnance de mars 1383, art. 17; — d'Arbois de Jubain ville, op. cit., p. 14, 194 et suiv.).

2. Art. 81 : #c Que nul ne puisse être employé ès charges d'intendants de justice ou finances que nous députons en nos armées ou provinces, qui soit domestique, conseil ou employé aux affaires, ou proche parent des généraux desdites armées ou des gouverneurs desdites provinces. »

3. Voyez aussi sur la résistance des parlements de province, Guyot, op. cit. y t. III, p. 121 et suiv. ; — Hanotaux, Origines de l'institution des intendants, p. 41 et suiv., 264 et suiv.

4. Histoire du temps^ p. 394 : « Excepté dans les provinces du Languedoc,, Bourgogne, Provence, Lyonnois, Picardie et Champagne, esqnelles provinces les intendants par nous commis ne pourront se mesler de l'imposition et de la levée de nos deniers, ny faire aucune fonction de jurisdiclion coutentieuse^ mais pourront seulement es dites provinces estre près des gouverneurs pour les assister en Texécution de leurs pouvoirs. »> Les plans de réforme de Fénelon et de Saint-Simon (ci-dessus, p. 514) comportaient aussi la suppression de rinstitution des intendants et la rentrée des gouverneurs en pleine activité.

5. Dans le plan du marquis d'Argenson, op. cit.^ édit. 1764, p. 237, il est

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tendant ne pouvait pas par lui-même voir à tout ; il dut nécessairement se faire remplacer. Il usa pour cela de ce droit de délégation qui appartenait, en principe, aux magistrats royaux ; et celui qu'il choisissait pour le remplacer fut appelé siiddelégiié^ parce que Tintendant était lui-même le délégué du prince ^ Ces subdélégués n'étaient point des fonctionnaires; ils étaient choisis et révoqués par Tintendant comme ses simples mandataires. Cependant, en 1704, la royauté par un édit transforma leurs fonctions en office proprement dit^ afin de pouvoir les vendre; mais cela n*eut aucun succès^, et ces offices de subdélégués furent supprimés partiellement en 1713 et totalement en 171S*, On revint au système de la simple délégation par l'intendant de ses pouvoirs. Le subdélégué, n'étant donc pas un fonctionnaire, ne pouvait, en principe, rien décider par lui-même; à moins d^un ordre général ou spécial de l'intendant, il ne pouvait que lui faire un rapport. Lorsqu'il statuait par délégation, en vertu des principes généraux, on pouvait appeler de ses ordonnances à l'intendant; enfin, il n'avait pas d'appointements, mais seulement d(^s indemnités de déplacement*- On appelait département la circonscription à laquelle était préposé un subdélégué; mais celle-ci, naturellement, n'avait pas de fixité, n'ayant pas d'existence légale. L^intendant, comme il pouvait à volonté supprimer ses subdélégués, pouvait aussi modifier leurs départements^.

Si maintenant on veut déterminer les pouvoirs des intendants, deux observations préalables sont d'abord nécessaires. En premier lieu, ces pouvoirs n'ont pas toujours été les mêmes. Les intendants de la seconde moitié du xvi® siècle et de la première moitié du xvu® siècle furent des fonctionnaires de combat; ils rencontrèrent des résistances énergiques de la part des parlements et de celle des gouverneurs. Ils en triom-

dit : « Le royaume sera divisé ea départemeola moins étendus que ne le sont aujourd'hui les généralités,.. ; à la tete de chaque département, il y aura un intendant de police et ûnances. «•