Cf. Luchaire, Manuel des institutions, p. 502 et suiv

4. Stubbs, Co7istitutional histovy of Englandy II, p. 159 et suiv.

5. Marina, Théorie des Cortès ou Histoire des grandes assemblées nationales des royaumes de Castille et de Léon^ trad. Fleury, I, p. lxjii et 137.

6. Anson, The lav: and cuslom of the Constitution^ 1*, p. 43 et suiv.

496 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

Tespace d'un siècle et demi, des assemblées nationales présentant un caractère d'analogie indéniable se forment dans les principaux Etats de TEurope occidentale, c'est qu'elles sont un produit naturel de l'évolution historique.

Mais si l'institution des États généraux, comme toute institution importante et durable, était ainsi préparée et dictée d^avance par des causes profondes et d'ordre général, il fallait pour la dégager une cause occasionnelle, un fait précis y et contingent : c'est encore là une des lois ordinaires de l'histoire. Cet incident fut fourni parles différends qui renaissaient entre Philippe le Bel et Boniface YIIL Un premier essai d'une semblable convocation, assez informe d'ailleurs, et qui paraît avoir passé inaperçu, fut fait par Pbilippe le Bel lorsqu'il engagea vigoureusement despoursuitescontreBernardSaisset^ évêque de Pamiers (précédemment légat du pape), accusé de foi brisée et de lèse-majesté envers le roi de France. Philippe réunit à Senlis, le 24 mai 1301, une assemblée où figuraient des ecclésiastiques, des nobles et des bourgeois, desquels il requit conseil sur cette affaire délicate \ Puis les choses suivant leur cours, et l'évêque de Pamiers étant gardé en prison par le roi, malgré les menaces du pape, celui-ci au mois de décembre 1301 convoqua à Rome pour le l®** décembre 1302 les dignitaires du clergé français et les mandataires des chapitres de l'Eglise de France pour conseiller le pape dans son différend avec le roi^. Philippe le Bel, non content

1. Dupu}', Actes et preuves du différend d^ entre Boniface Vlll et le roi Philippe le Bel, Paris, 1651, p. 629 (c'est un mémorandum rédigé en 1301 pour Tambassadeur du roi auprès du pape, Pierre Flotte) : « Rex magis certiorari volens cupiensque omnem suspicionem evitari, testes praedictos, episcopos, abbates, clericos non parvi status, religiosos, comités et aiios nobiles et burgenses omui suspicione carentes ad se fecit venire, et, super fidelitate qua sibi teneantur et juramentis eorum, super prsemistis et de ea tangentibus veritatem ab eis perquirens, majora et gravia contra dictum episcopum reperit quam sibi primo signiticata fuissent. Dictus ergo dominus rex, cum ma^ joribus regni sut apud Silvanectum ad hoc specialiter vocatis deliberatione habita diligenti^ petito consilio cleyncoriim et laicorum^ doctorum et aliorum proborum virorurn^ fuit ipsi domino régi responsum... quod ex causis infrascriptis dictus episcopus in prisione custodiri debeat. » — Cf. Tosti, Histoire de Boniface VIII et de son siècle, trad. française. Paris, 1854, t. II, p. 211.

2. Dupuy, op, cit.j p. 53. — Raynald, Ann. eccles.^ ad an. 1301, n^ 29. Boniface déclare qu'il veut venir en aide à tous les ordres du royaume, opprimés par le roi « paribus, comitibus, aiiisque nobilibus, universitatibus et populo

LE POUVOIR LÉGISLATIF

de défendre aux ecclésiastiques de son royaume de se rendre à cette convocation, retourna en quelque sorte contre Boniface Tarme dont celui-ci le menaçait et s'appropria son plan, en le transposant à son usage personnel. Il convoqua à Paris, pour leur demander conseil et appui, les principaux nobles, les prélats et représentants des corps ecclésiastiques et les représentants des villes privilégiées. La forme des Etats généraux était trouvée.

Les liltats généraux, lorsque Tinstilution fut arrivée à son plein développement, présentaient, quant à leur composition, deux caractères distinctifs. C'était une assemblée totalement élective et c'était une assemblée représentative de la nation entière. Cette représentation nationale, il est vrai, manquait d'unité, la nation étant, à cet effet, divisée en trois ordres, dont les deux premiers — clergé et noblesse — formaient des classes privilégiées, et dont le troisième — tiers état — comprenait le reste de la population. Néanmoins tous les Français se trouvaient représentés aux Etats généraux par des députés à Télection desquels ils avaient pu participer. Mais les Etats généraux du xivc siècle étaient bien ditTérents : l'élection ne jouait qu'un rôle secondaire dans leur composition, et ils ne contenaient point la représentation de toutes les classes de la nation.

Pour la représentation de la noblesse, l'élection n^intervenait point. Ceux qui siégeaient aux Elats dans cet ordre étaient personnellement, directement convoqués par le pouvoir royal. La raison en est facile à saisir; ils n'étaient pas convoqués en réa-

dicti regni. » Voici dans quels termes il fait sa convocation : « Instructi e informati super proemissis et aliis, super quibus instructioaem et informationem vestram videritis oportunam, vos fratres archiepiscopi et episcopi, necnon electi, doctores et magistri personaliter, vos vero capitula, per procuratores idoneos cum sufQcienti raanduto et informâtes plenius, nostro vos conspectui prcBseutetis, ut super proemissis et ea coûtingentibus vestra possimus habere consilia, qui apud eumdem regem suspi^ione caretis, et sibi et regno accepti estis, et grati et diligitis ipsum regem. » — Comparez les termes de la convocation pour les États généraux de 130 7 < v rès page 498, note 3, et ci-dessus, p, 493, note 2.

lité, en qualité de nobles, mais en qualité de seigneurs; chacun d'eux ne représentait que sa seigneurie^ c'est-à-dire luimême , et par conséquent siégeait en vertu d'un droit ou d'un devoir personnel \<.La représentation du clergé était de la même nature : c'étaient encore ici les seigneuries — seigneuries ecclésiatiques ^ — qui devaient être représentées, mais le procédé employé était moins simple, parce que beaucoup de ces seigneuries avaient pour titulaire, non pas un individu, mais une corporation ecclésiastique, c'est-à-dire une personne morale. Yoici comment on procédait. Le roi convoquait personnellement les principaux dignitaires ecclésiastiques^ évêques, abbés, prieurs, doyens et prévôts des églises cathédrales et collégiales, quelques autres encore, et, en plus, les chapitres et couvents élisaient des procureurs pour représenter la corporation. L'élection intervenait donc ici, mais accessoirement. Quant aux villes^ qui étaient aussi convoquées comme corporations, elles comparaissaient par des procureurs élus; seules^ elles avaient une représentation totalement élective

Les États du xrv« siècle ne comj)renaient point les représentants de la nation tout entière. Si Ton peut dire que le clergé et môme la noblesse (ou plutôt la classe des seigneurs) y étaient présentés, le tiers état n'y figurait qu'en partie. 11 n'y figurait que par ce qu'on appelait les boimes villes^ c'està-dire les villes privilégiées : les roturiers des campagnes et

1. Hervieu, op. cit,^ p. 8 et suiv. Les femmes possédant des fiefs étaient également convoquées et se faisaient représenter, ibid.y p. 9.

2. Ce qui le montre bien, c'est que les abbayes de femmes étaient convoquées. Hervieu, op, cit. y p, 30.

3. Ce système est exposé très clairement à l'occasion de la première convocation des Etats généraux, dans la lettre adressée par le clergé au pape (Isambert, Ane, lois^ U, p. 755) : « Dominus rex barones cœteros tune absentes, — ac nos videlicet archiepiscopos ac episcopos, abbates priores conventuales, decanos prîppositos {voilà les dignitaires)^ capitula, conventus, atque collegia ecclesiarum tam cathedralium quam collegiatarum regularium ac secularium [{voilà les corps ec c lé sias tiques) ^ — nec non universltates et communitates villarum regni {ce sont les villes privilégiées^ personnes publigiœs)^ ad snam mandavit prœsentiam evocari, ut praeJali, barones, decani, praepositi ac duo de peritioribus cujuscumque cathedralis vel collegiatae ecclesiœ personaliter — ceeteri vero per œconomos, syndicos et procuratores idoneos,"cum plenis et sufflrie.' tibus mandatis — comparere statuto loco ac termiuo curaremus. » — Cf. hervieu, op. cit,^ p. 4 et suiv.; sur les règles diverses des élections dans les illes, p. 34 et suiv.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

^es bourgs, le plat pays, n'y envoyaient point de députés. Cependant la théorie juridique du xiv® siècle admettait qu'ils y étaient réprésentés par leurs seigneurs. Elle tenait en effet que, lorsqu'il y avait à faire valoir un droit contre toute une population, contre un ensemble d'habitants, il n'était point nécessaire de citer et de faire comparaître chacun d'eux : il suffisait de citer leurs seigneurs. Il n'était nécessaire d'avoir des représentants propres des habitants que lorsque ceux-ci formaient une personne publique et collective, comme les villes privilégiées ^ Tout cela était logique; mais, sur ces deux points, le système des Etats généraux devait se modifier dans la suite, et ce fut également une conséquence logique de l'affaiblissement du régime féodal. Il n'est pas facile d'ailleurs de préciser quand et comment cette transformation s'accomplit^. \^es nobles et les ecclésiastiques cessèrent d'être convoqués personnellement et tenus de comparaître aux Etats; les nobles et les ecclésiastiques d'un même bailliage furent seulement convoqués pour élire un ou plusieurs députés : en d'autres termes, la représentation de la noblesse et du clergé devint élective. Cela paraît s'être fait autant parla volonté des intéressés que par l'initiative du pouvoir royal. Les dignitaires ecclésiastiques et les nobles convoqués avaient eu de tout temps (sauf peut-être en 1302) le droit de se faire représenter aux Etats par des procureurs qu'ils choisissaient: c'était purement une application de la théorie du mandat, telle que Tadmettait le droit civil ^. Mais si cela évitait aux intéressés la charge de comparaître en personne, cela ne les dispensait point de

1. Johannes Faber, Ad inslituta^ de pœna temere litig,, p. 399 : « Quid ergo fiet si res tangat multos. Verbi gratia, dux, cornes, vel episcopus vendicant sibi aliquod jus super aliqua terra vel aliquo ordine, forte CistercLensi, nuniquid singiili debeut vocari ? Videtur qaod [sic, quia omiies tangit. Satis videretur contrarium, quod sufficeret vocari pralatos et admiuistratores. Potest dici quod si hnbeot corpus vel uni versitatem suffîciat vocari consules seu adininistratores universitatis ; si non habeant, sufUciat vocari pnelatos in persouis ecclesiasticis vel barones seu habentes jurisdictionem terrarum et viilarum, quia illi habent administra tionem reipiiblicae. »

2. Ce problème est bien posé et discuté dans un mémoire qui paraît avoir été présenté à rassemblée des notables de 1787. Mémoii^e sur les États géné^ rat^, Lausanne, 1788, p. 54, 61, 66, 126 et suiv.

3. Tout le système des élections aux États généraux, tel qu'il se développa, ne fut lui-même au fond qu'une application du contrat de mandat.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

faire à celle occasion des dépenses parfois importantes, car ils devaient défrayer leur mandataire. Pour diminuer sans doute ces frais, on vit parfois, de bonne heure, les nobles d^ine région choisir un petit nombre de procureurs pour les représenter tous^ Il est certain que la comparution aux Etals était considérée comme une obligation pénible plutôt que comme un droit utile. La royauté se fit Tinterprète de ces sentiments lorsqu'elle invita les nobles et les ecclésiastiques d'une circonscription à élire quelques-uns d'entre eux comme représentants de tous^. Cela dut paraître d'autant plus naturel que, la féodalité politique s'afYaiblissanl, on ne comprenait plus le droit propre des seigneurs de figurer aux Etats généraux. Cette réforme n'était pas accomplie en 1428, car on convoqua encore à celte époque les gens d'Église et nobles « accoutumés d'être mandés ^ ; elle était réalisée en 148i; car, aux grands Etats généraux tenus à cette date, le clergé et la noblesse ne sont représentés que par des députés. Les évêques réclamèrent alors le droit d'èlre tous et personnellement convoqués ; et, sans nier absolument leur droit, on leur fît une réponse qui montrait bien qu'il n'était plus de mode Les Etals généraux tenus sous Louis XI, en 1468, paraissent présenter une forme intermédiaire et servir de transition. En effet, d'un côté nous y voyons une quantité de prélals et de seigneurs qui comparaissent en personne ou par procureur, selon les anciens principes*. Mais,

1. Les nobles toulousains en 1317. ilervieu, op, cit., p. 32; cf. Mémoire sur les États génf'.raiix^ p. 46.

2. Mémoire^ p. 56. 11 y avait eu de tout temps une certaine représentation dans Tordre de la noblesse. Tous les seigneurs, en etfet, n'étaient pas convoqués aux Etats généraux, mais seulement cuux de quelque importance (Hervieu, op, cil.^ p. S et suiv.), et cependant ceux-là par leurs décisions engageaient tous les autres; voyez le préambule de Tordonnance donnée à Château- Thierry, le samedi après laSaint-Remy (5 octobre) 1303, dans du Tillet, Recueil des (j rancis^ p. 36; cf. Ord,, I, p. 383.

Mémoire^ p. 53.

4. Mémoii'e, p. 66; cf. p. 21. Voici, en etïet, ce qui fut répondu par les Étatsà la demande des prélats : « Si omnes episcopi, ut volunt, vocari et adesse debeanf, cur non et archidiaconi et curati ? Imo vero cur non et omnes nobiles et tota plebs regni, quam maxime negotium boc respectât?... Non recusabimus tamen eos habere praeseutes duujmodo suis impensis adsint. » Journal de Masselin, p. 407. Ce fait atteste une fois de plus quelle importance eut cette que!?tion des frais dans la transformation de la représentation du clergé et de la noblesse.

3. L ordre observé en V assemblée des États généraux de Frarice à Tours»

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en même temps, nous constatons que les villes, visées par les lettres de convocation, ont élu chacune trois députés, qui figurent sans doute les représentants élus des trois ordres, car nous savons que Tun deux était nécessairement un ecclésiastique; les deux autres devaient être un noble et un membre du tiers état ^ Les deux formes, Tancienne et' la nouvelle, la comparution personnelle et la représentation élective, coexistent ici ; un peu plus tard, la seconde subsiste seule.

En même temps, le privilège des villes de députer seules aux Etats généraux disparaissait, et les habitants des campagnes étaient appelés à prendre part à l élection des députés du tiers état. Cela se produisit dans la seconde moitié du xv° siècle; aux l^]tats généraux de 14G8, les villes seules sont représentées; en 1484, tous les habitants du bailliage prennent part à Télection'^. xMais il est plus difficile encore que précédemment de dire au juste comment la transformation s'accomplit. La cause générale fut certainement rad'aiblissoment des libertés municipales : du moment que les villes ne constituaient plus des forces politiques indépendantes, il n'y avait pas de raison pour les faire représenter comme un ordre

ian 1467, par Jean le Prévost, secrétaire du roi et greffier esdits Estats (dans le grand recueil iaUtulé Des États généraux et autt'es assemblées nationales y 18 vol., 1^89, t. IX, p. 207), liste d'évêques se terminant par ces mots « et autres qui comparurent par procureurs » ; p. 209, liste de seigneurs « et autres en grand nombre qui comparurent par procureurs. » — Je désignerai dorénavant, selon l'usage, le recueil que je viens de citer par le nom de son principal compilateur, Mayer.

\, Mayer, t. IX, p. 209, 210 : « Étoient assises plusieurs notables personnes, tant gens d'Église, bourgeois, nobles, qu'autres qui là étoient venus garnis de pouvoir suffisant, faisant et représentant la plus grande et saine partie des bonnes villes et cités en ce royaume, desquelles villes les noms s'ensuivent. » <( ... Et de chacune ville, il y avoit un homme d'Église et deux laïcs. » Cf. Mémoire, p. 124 et suiv. Ce chiffre de trois députés par bailliage paraissait encore le droit commun en ik^^, Journal de Masselin., p. 407 : « Très duntaxat in unoquoque baîllivatu vel senescalia, deputari soleant, et id etiam patentes régis lilterœ canunt. » — Il ne faut pas trop s'étonner de voir la représentation du clergé et de la noblesse élue par les cités; car, même plus tard, on appelait à l'assemblée du tiers état dans les villes, en qualité de bourgeois, les nobles et ecclésiastiques qui y étaient domiciliés. Mémoire^ p. 13. Cependant, c'est seulement pour le clergé et le tiers que l'on peut constater sûrement l'élection faite en commun dans les villes. Viollet, Les élections aux États généraux réunis à Tours en 1468 et en 148 i dans la Bibliothèque de V École des Chartes^ 1866, p. 24-26 : cf. pour la noblesse, p. 30.