ANNÉE. 21 DÉCEMBRE 1876. N» A

POLITIQUE, SCIENTIFIQUE, LITTÉRAIRE

La constitution de 1875 a établi en France le régime de la responsabilité ministérielle. Le premier devoir politique du Président et des Chambres est de se soumettre à la constitution et, par conséquent, d'accepter et de respecter les conditions du régime que la constitution a établi.

Le régime de la responsabilité ministérielle a ses conditions de sincé* rite qui sont indépendantes de la forme et du nom du gouvernement, parce qu'elles tiennent à la nature des choses.

Ces conditions ont été fixées, il y a longtemps, par les publicistes de la monarchie constitutionnelle. Écoutons Chateaubriand :

« La doctrine sur la prérogative royale constitutionnelle est : que rien ne procède directement du roi dans les actes du gouvernement; que tout est l'œuvre du ministère : projets de loi^ ordonnances, choix des hommes.

1» Sous la monarchie constitutionnelle, c'est l'opinion publique qui est la source du ministère, principium et fans; et, par une conséquence qui dérive de ceci, le ministère doit sortir de la majorité de la Chambre des députés, puisque les députés sont les principaux organes de Topinion populaire.

» C'est assez dire aussi que les ministres doivent être membres des Chambres, parce que, représentant «ilors une partie de l'opinion publique, ils entrent mieux dans le sens de cette opinion et sont portés par elle à leur tour

» Le ministère, une fois formé, doit être un... Une fois assis au timon de l'État, les ministres ne doivent gouverner que dans un môme esprit.

B Les ministres doivent, en administration, suivre l'opinion publique qui leur est marquée par r esprit de la Chambre des députés.». Il faut qu'ils

GIIT. PHILOB. V — kl

changent l'esprit de la majorité ou qu'ils s'y soumettent : on ne gouverne point hors la majorité (1). »

Ainsi s'exprimait Chateaubriand sur le régime de responsabilité ministérielle que venait d'introduire en France la charte de la Restauration. Ce régime est né en Angleterre, non d'une théorie, mais de l'expérience politique. Il a été le produit naturel du libéralisme anglais. Il en est devenu la forme obligée. En Angleterre, on ne comprend ni l'autorité ni la liberté en dehors de ce mécanisme. Passons en Angleterre, et interrogeons l'historien de la Révolution de 1688 et du règne de Guillaume III^ Macaulay :

a Le changement apporté par la Révolution dans la situation de la Chambre des communes avait rendu un autre changement nécessaire, et cet autre changement n'avait pas encore eu lieu. Il y avait un gouvernement parlementaire; mais il n'y avait pas de Ministère, et, sans un Miniitère, le fonctionnement d'un gouvernement parlementaire, tel que le nôtre, ne saurait offrir ni stabilité ni sûreté.

> Il est essentiel à nos libertés que la Chambre des communes exerce un contrôle sur toutes les branches du pouvoir exécutif. Et cependant il est évident qu'une assemblée de cinq ou six cents individus, lors même qu'ils dépasseraient de beaucoup par rinteliigence la moyenne des membres du meilleur Parlement, parait impropre aux fonctions executives.

» Heureusement on a découvert un moyen par lequel la Chambre des communes peut exercer sur le pouvoir exécutif une influence souveraine, sans se charger elle-même de fonctions qui ne peuvent être bien remplies par un corps si nombreux et si diversement composé. Une institution qui n'existait pas au temps des Planlagenets, des Tudors ou des Stuarts, une institution que la loi ignore, une institution qui n*est mentionnée dans aucun statut^ une institution dont ne s'occupent pas des publicistes tels que Delolme et Blakstone, commença à exister peu d'années après la Révolution, grandit rapidement en importance, s'éta* blit fortement et forme aujourd'hui une* partie de notre organisme politique, presque aussi essentielle que le Parlement lui-même. Cette institution, c'est le Ministère.

» Le Ministère est, en fait, un comité des principaux membres des deux Chambres. Il est nommé par la Couronne, mais il se compose exclusivement d'hommes d'État dont les opinions sur les questions importantes du jour s'accordent^ quant aux points essentiels, avec les opinions de la majorité de la Chambre des communes {it consists exclusively

(1) Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte.

LE REGIME DE LA RESPONSABILITÉ HiRiSTéRIELLB. 32^

of statesmen wkose opinions on the pressing questions of ihe time agrée ^ in the main, with the opinions of the tnajority ofthe JBouse of commons). Entre les membres de ce comité sont distribués les grands départements de l'administration. Chaque ministre dirige les affaires ordinaires de son département sans en référer à ses collègues. Mais les affaires les plus importantes de chaque département^ et spécialement celles qui paraissent devoir faire l'objet d'une discussion dans le Parlement, sont soumises à Texamen du Ministère tout entier. Dans le Parlement, les mi« nistrcs sont tenus d'agir comme un seul homme {are bound ta act as one man) sur toutes les questions relatives à l'exercice du pouvoir exécutif. Si l'un d*eux est en dissentiment avec le reste de ses collègues sur une question trop importante pour admettre une transaction, son devoir est de se retirer {it is his dutyto retiré). Tant que les ministres conservent la confiance de la majorité parlementaire, cette majorité les soutient contre l'opposition et repousse toute motion qui les blâme ou qal paraît de natare à les embarrasser. S'ils trahissent cette conflaiice, si la majorité parlementaire est mécontente de la manière dont le patronage est distribué, de la manière dont on use du droit de grâce, de la conduite des affaires étrangères, de la conduite d'une guerre, le remède est simple. Il n'est point nécessaire que les Communes prennent sur elles le fardeau de l'administration, qu'elles proposent ii la Couronne défaire tel individu évoque et tel autre juge, de pardotiner à tel criminel et de faire exécuter tel autre, de négocier un traité sur Une base particulière ou d'envoyer une expédition h un endroit particulier. Elles n'ont qu'à déclarer qu'elles ont cessé d'avoir confiance dans le Ministère, et qu'à demander un Ministère dans lequel elles puissent avoir confiance {They^have merely to déclare that they ha'ôe ceased io trust the Ministry, and to ask for a Ministry which they can trust).

]b C*est au moyen de ministères ainsi constitués et ainsi changés (thus constituted and thus changed), que le gouvernement anglais est dirigé depuis longtemps en conformité générale avec le sentiment réfléchi de la Chambre des communes (m gênerai conformity with the deliberate sensé of the Bouse of commons), et qu'il a pu cependant échapper aux vices qui caractérisent les gouvernements dirigés par des assemblées considérables, tumultueuses et divisées. Un petit nombre de personnages, qui s'accordent dans leurs opinions générales {agreeing in their gênerai opi~ nions) sont les conseillers à la fois du Souverain et des États du Royaume. Dans le cabinet, ils parlent avec l'autorité d'hommes haut placés dans l'estime des représentants du peuple. Dans le Parlement, ils parlent avec l'autorité d'hommes versés dans les grandes affaires et en possession de tous les secrets de l'État. Ainsi le cabinet a quelque chose du caractère populaire d'un corps représentatif; et le corps représentatif a quelque chose de la gravité d'un cabinet.

S2& LE r£GIHB de la responsabilité milISIÉ&IELLE»

» Quelquefois Tétat des partis est tel, qu'aucun groupe de personnages politiques ne possède la pleine confiance et n'obtient le ferme appui d'une majorité de la Chambre des communes. Lorsque ce cas se présente, il y a néces^irement un Ministère faible, et il y aura probablement une succession rapide de Ministères faibles. En des moments semblables la Chambre des communes ne manque jamais de tomber dans un ^tat qu'aucun ami du gouvernement représentatif ne peut contempler sans tristesse (1). »

On voit ce qu'est, chez les Anglais, cette institution que Macaulay appelle le Ministhe^ dont il écrit le nom avec un M majuscule et à laquelle il accorde autant d'importance qu'au Parlement. L'historien nous apprend comment elle fonctionne, comment elle vit, quel rôle elle joue entre le Parlement et le chef de l'État. Dans ce passage nous avons sous les yeux, non une conception purement rationnelle, mais une notion expérimentale et positive des principes et des conditions d'un régime de responsabilité ministérielle. Ces principes et ces coaditions veulent être analysés, examinés, justifiés : nous les résumons dans les propositions suivantes que nous allons commenter et sur lesquelles nous espérons jeter quelque lumière :

1® II faut distinguer la responsabilité collective du ministère devant le Parlement de la responsabilité judiciaire et pénale des ministres;

2^ L'importance de .la responsabilité ministérielle proprement dite résulte de l'insuffisante efficacité de la responsabilité judiciaire et pénale des ministres et du chef de l'État;

W Sous le régime de la responsabilité minislérielle, le chef inamo> vible de l'État, — inamovible pour toujours ou pour un temps limité (roi on président) — règne ou préside^ mais ne gouverne pas;

ft^ Le régime de la responsabilité ministérielle peut être pratiqué plus facilement et plus sincèrement sous la république que sous la monarchie;

5** Sous le régime de la responsabilité ministérielle, le ministère doit être homogène, un d'esprit, de direction; en d'autres termes, il doit y avoir un ministère et non des ministres.

G"" Le ministère est seul responsable parlementairement de l'action gouvernementale et administrative, qui, par suite, doit appartenir réelle* ment et entièrement aux ministres ;

l"" Le ministère doit être l'organe de la majorité de 'la Chambre des députés, et, par conséquent, doit être désigné et révoqué indirectement par cette majorité. La chambre haute ne fait ni ne défait les ministères;

(1) Macaulay, History o/'£»^/an(f(Tauchnits, édition), t. VII,.cb. xx.

LE RiGTME DE LJl AESPONSABILITÉ HDflSTÉRIBLLB. 325

S"* La chambre haute ne devrait pas avoir dans ses attributions le droit de participer au TOte du budget;

9** Le droit de dissolution n'a rien de contraire aux principes et aux règles de la responsabilité ministérielle; ce sont CC3 principes et ces règles qui en ôtent les dangers;

10^ L'avantage qu'offre le régime de la responsabilité ministérielle est d'établir, dans une juste mesure, à la fois la séparation et l'union des pouvoirs exécutif et législatif. On peut tirer de là de bonnes raisons pour le préférer au régime américain et au régime conventionnel.

I. // ne faut pas confondre la responsabilité politique du ministère devant le Parlement avec la responsabilité judiciaire et pénale des ministres. — C'est la première qui constitue la responsabilité ministérielle proprement dite. Nous remarquons que la distinction n'a pas été faite jusqu'ici a^ec la précision qu'il convient d'apporter dans la langue politique. La responsabilité ministérielle n'appartient pas àjla tradition de la Révolution française. Elle n'a été établie dans aucune de nos constitutions avant là charte de 181&. Les hommes de la Révolution ne comprenaient que la responsabilité judiciaire et pénale des ministres. C'est celle dernière seule que réclament les Cahiers de 1789. a Nous demandons, dit la noblesse des sénéchaussées réunies d'Armagnac et de L'Isle Jourdain, que tous les ministres, excepté celui des affaires étrangères, soient tenus de rendre chaque année un compte public des sommes qui auront été versées dans les caisses de leurs départements, trois mois au plus tard après leur retraite, et que tous soient déclarés responsables envers la nation des déprédations dans les finances ainsi que des atteintes portées aux droits tant nationaux que des particuliers et que les infractions soient justiciables du tribunal qui sera indiqué par les États généraux. » La république des États-Unis connaît la responsabilité judiciaire et pénale des ministres, non la responsabilité ministérielle. Celle-ci caractérise un certain mécanisme politique qui ne pouvait naître dans une république, bien que, malgré l'apparence, il soit parfaitement applicable à une république, et qui, en fait, a pris naissance, comme on l'a vu, dans TAngleterre monarchique et aristocratique, après la Révolution de 1688. Celle-là se trouve, sous une forme ou sous une autre, écrite ou coutumière, dans tous les gouvernements, môme dans les monarchies absolues. Il est vrai qu'elle offre souvent une garantie illusoire, nonseulement dans les monarchies absolues, mais dans les autres gouvernements.

Une première erreur de la Révolution française a été, lorsqu'elle entendait conserver l'hérédité monarchique, de repousser la responsabilité ministérielle par aversion pour les institutions anglaises, notamment pour une chambre haute plus ou moins semblable à celle des lords. C'était ne pas comprendre que la dualité des chambres pouvait

320 LE QÉGIKfi W LA RESPONSABILITÉ UUftSTÉRIELLE.

être conçue et établie en France sur un autre plan et avec un autre caractère que dans la Grande-Bretagne, sur un plan et avec un caractère qui n'auraient rien eu d'aristocratique; que la responsabilité nainistérieUe est d'ailleurs indépendante de la dualité des chambres; enfin, que la responsabilité ministérielle était le seul moyen de laisser vivre l'hérédité monarchique en la conciliant avec la prépondérance des açseoiblées, avec la souveraineté pratique du peuple.

Une seconde erreur de la Révolution française a été, lorsqu'elle empruntait à la république des États-Unis sa conception de la séparation rigoureuse des pouvoirs qui excluait la responsabilité ministérielle, de ne pas lui emprunter en môme temps son fédéralisme, son Sénats représentant des autonomies et franchises provinciales, avant tout, son Président, élu pour un temps déterminé et judiciairement responsable. C'était ne pas comprendre que, dans un pays centralisé, de traditions et de mœurs monarchiques, il est toujours dangereux, même lorsque des peines, écrites dans la loi, menacent la conspiration et la trahison, et que des tribunaux sont institués pour juger les conspirateurs et les traîtres, de laisser au pouvoir exécutif la pleine liberté de se mouvoir en dehors de l'action et de l'influence parlementaire ; qu'il fallait, à plus forte raison, tenir pour redoutable la liberté que la constitution donnait au prince de choisir ses ministres et ses conseillers comme il l'entendait, sans avoir à tenir compte des votes et des vœux du Parlement, lorsque cette liberté, jointe à l'inviolabilité absolue, ne pouvait guère être autre chose que la faculté légale de conspirer impunément; que, même eût-on eu l'espoir fondé (et personne assurément n'avait cet espoir) de la voir pratiquer honnêtement, il fallait envisager les soupçons qu'elle ne manquerait pas d'éveiller, les accusations qui traduiraient ces soupçons, les discussions violentes qui nattraient de ces accusations et qui finiraient bientôt par troubler les rapports des pouvoirs, par rendre impossible le fonctionnement de la constitution.

C'est la Restauration qui nous a apporté d'Angleterre la responsabilité ministérielle. Mais, sous la Restauration, les deux espèces de responsabilité se confondaient dans les meilleurs esprits. Personne n'a mieux montré que Benjamin Constant la nécessité d'une action ministérielle responsable, et, en raison de cette responsabilité, indépendante du pouvoir neutre qu'il place dans le roi. Le ministère est, pour lui, un pouvoir; c'est proprement, dit-il, le pouvoir exécutif; il lui donae une place distincte dans sa classification des pouvoirs nécessaires à un gouvernement représentatif idéal. Eh bien, dans le chapitre qu'il consacre à la responsabilité des ministres, Benjamin Constant ne considère sous ce nom que des accusations, des jugements et des peines. C'est uniquement de la responsabilité judiciaire et pénale qu'il s'occupe, il est assez curieux de voir comment il en traite.

L9 RÉGIME DE LA RESPONSABIUTB MINISTÉRISLLE. 327

Il lui paraît impossible de définir exactemeut en ce sujet les délits à poursuivre et les peines à appliquer. Il lui parait nécessaire de laisser délits et peines dans le vague, d'accorder la plus grande latitude aux accusations, de conférer un pouvoir discrétionnaire au tribunal devant lequel elles sont portées. Il^iéclare que toute tentative pour rédiger sur la responsabilité des ministres une loi précise et détaillée^ comme doivent Tôtre les lois criminelles, est inévitablement illusoire, et que la conscience des juges doit pouvoir prononcer en liberté sur le châtiment comme sur le crime. Pourquoi? Parce que les délits dont les ministres peuvent se rendre coupables ne se composent ni^d^un seul acte, ni d^me série d'actes positifs dont chacun puisse motiver une loi précise; parce que ces délits sont aggravés ou atténués par des nuances que la parole ne peut désigner, et qu'à plus forte raison la loi ne peut saisir.

(( Il y a, dit-il^ mille manières d'entreprendre injustement ou inutilement une guerre, de diriger avec trop de précipitation, ou trop de lenteur, ou trop de négligence la guerre entreprise, d'apporter trop d'inflexibilité ou trop de faiblesse dans les négociations, d'ébranler le crédit, soit par des opérations hasardées, soit par des économies mal conçues» soit par des infidélités déguisées sous différents noms. Si chacune de ces manières de nuire à l'État devait être indiquée et spécifiée par une loi, le code de la responsabilité deviendrait un traité d'histoire et de politique, et encore ses dispositions n'atteindraient que le passé. Les ministres trouveraient facilement de nouveaux moyens de les éluder pour l'avenir.

^ Aussi les Anglais, si scrupuleusement attachés d'ailleurs, dans les objets qu'embrasse la loi commune, à l'application littérale de la loi, ne désignent-ils les délits qui appellent sur les ministres la responsabilité que par les mots très-vagues de high crime$ and mtsdemeanours, mots qui ne précisent ni le degré ni la nature du crime.

9 On croira peut-être que c'est placer les ministres dans une situation bien défavorable et bien périlleuse. Tandis qu'on exige, pour les simples citoyens, la sauvegarde de la précision la plus exacte et la garantie de la lettre de la loi, les ministres sont livrés à une sorte d'arbitraire exercé sur eux, et par leurs accusateurs et par leurs juges. Mais cet arbitraire est dans l'essence de la chose même; ses inconvénients doivent être adoucis par la solennité des formes, le caractère auguste des juges et la modération des peines. Mais le principe doit être posé; et il vaut toujours mieux avouer en théorie ce qui ne peut être évité dans la pratique.

» Un ministre peut faire tant de mal sans s'écarter de la lettre d'aucune loi positive, que si vous ne préparez pas des moyens constitutionnels de réprimer ce mal et de punir ou d'éloigner le coupable (car il s'agit beaucoup plus d'enlever le pouvoir aux ministres prévaricateurs

328 LE REGIME DE LA afiSPONSABILITE MINISTÉRIELLE.

que de les punir), la nécessité fera trouver ces moyens hors de la constitution même. Les hommes réduits à chicaner sur les termes, ou à enfreindre les formes, deviendront haineux, perfides et violents. Ne voyant point de route tracée, ils s*en frayeront une qui sera plus courte, mais aussi plus désordonnée et plus dangereuse. Il y n, dans la réalité, une force qu'aucune adresse n'élude longtemps. Si en ne dirigeant contre les minii^tres que des lois précises, qui n'atteignent jamais l'ensemble de leurs actes et la tendance de leur administration, vous les dérobez de fait à toutes les lois, on ne les jugera plus d'après vos dispositions minutieuses et applicables : on sévira contre eux d'après les inquiétudes qu'Us auront causées, le mal qu'ils auront fait et le degré de ressentiment qui en sera la suite.

» Ce qui me persuade que je ne suis point un ami de l'arbitraire, en posant en axiome que la loi sur la responsabilité ne saurait être détaillée comme les lois communes, et que c'est une loi politique dont la nature et l'application ont véritablement quelque chose de discrétionnaire, c'est que j'ai pour moi, comme je viens de le dire, l'exemple des Anglais, et que non-seulement depuis cent trente-quatre ans la liberté existe chez eux, sans trouble et sans orages, mais que de tous leurs ministres, exposés à une responsabilité indéfinie, et perpétuellement dénoncés par l'opposition, un bien petit nombre a été soumis à un jugement, aucun n'a subi une peine (1). »

Remarquons l'idée qu'exprime, en parenthèse, le judicieux publiciste, qu'il « s'agit beaucoup plus d'enlever le pouvoir aux ministres prévaricateurs que de les punir b. C'est cette idée qui domine et explique tout le chapitre. Il tient sans doute qu'une loi sur la responsabilité judiciaire et pénale des ministres est nécessaire. Mais^ au fond, il ne s'assure pas beaucoup sur l'efficacité de cette loL II juge qu'elle doit être appliquée le plus rarement possible; qu'on ne doit pas songer facilement à y recourir; qu'il vaudrait mieux trouver le moyen de prévenir les crimes et délits des ministres que d'avoir à les réprimer ; «que, par exemple, un mécanisme politique qui leur ferait perdre sûrement le pouvoir, quand on peut craindre qu'ils n'en abusent, serait bien préférable aux menaces du code pénal*

Benjamin Constant développe ailleurs cette idée en l'appuyant de considérations historiques et psychologiques fort intéressantes :

a Les Cretois avaient inventé une insurrection, en quelque sorte légale, par laquelle on déposait tous les magistrats, et plusieurs publicistes les en louent. Une loi d'Athènes permettait à chaque citoyen de tuer quiconque dans l'exercice d'une magistrature aurait attenté à la liberté de la république. La loi de Valérius Publicola avait à Rome le même

(1) Benjamia Constant, Principes de politique, ch. K.

but. Les Florentins ont eu leur Ballia, ou conseil extraordinaire^ créé sur rheure, et qui, revêtu de tous les pouvoirs^ avait une faculté de destitution universelle. Mais dans toutes ces constitutions, le droit de destituer le pouvoir exécutif flottait, pour ainsi dire, à la merci de quiconque s'en emparait, et celui qui s'en emparait le saisissait, non pour détruire, mais pour exercer la tyrannie. It arrivait de là que le parti vainqueur ne se contentait pas de déposséder, il frappait; et comme il frappait sans jugement, c'était un assassinat, au lieu d'être une justice.

)> La Ballia de Florence, née de l'orage, se ressentait de son origine. Elle condamnait à mort, incarcérait, dépouillait, parce qu'elle n'avait pas d'autre moyen de priver de l'autorité les hommes qui en étaient dépositaires. Aussi, après avoir agité Florence par l'anarchie, fut-elle l'instrument principal de la puissance des Médicis.

D II faut un pouvoir constitutionnel qui ait toujours ce que la Ballia avait d'utile^ et qui n'ait jamais ce qu'elle avait de dangereux; c'està-dire qui ne puisse ni condamner, ni incarcérer, ni dépouiller, ni proscrire, mais qui se borne à ôter le pouvoir aux hommes ou aux assemblées qui ne sauraient plus longtemps le posséder sans péril.

yt La monarchie constitutionnelle résout ce grand problème. Elle crée ce pouvoir neutre et intermédiaire : c'est le pouvoir royal séparé du pouvoir exécutif. Le pouvoir exécutif est destitué sans être poursuivi. Le roi n'a pas besoin de convaincre ses ministres d'une faute, d'un crime ou d'un projet coupable pour les renvoyer; il les renvoie sans les punir: aussi tout ce qui est nécessaire a lieu, sans rien de ce qui est injuste; et comme il arrive toujours, ce moyen, parce qu'il est juste, est eucore utile sous un autre point de vue.

» C'est un grand vice, dans toute constitution, que de ne laisser d'alternative aux hommes puissants qu'entre leur puissance et l'échafaud.

» Il y a entre la destitution du pouvoir exécutif et son châtiment la même différence qu'entre la dissolution des assemblées représentatives et la mise en accusation de leurs membres. Si l'on remplaçait la première de ces mesures par la seconde, nul doute que les assemblées menacées, non-seulement dans leur existence politique, mais dans leur existence individiielle, ne devinssent furieuses par le sentiment du péril, et que l'État ne fût exposé aux plus grands maux. Il en est de même du pouvoir exécutif. Si vous substituez à la faculté de le destituer sans poursuite celle de le mettre en jugement, vous excitez sa crainte et sa colère: il défendra son pouvoir pour sa sûreté. La monarchie constitutionnelle prévient ce danger. Les représentants, après la dissolution de leur assemblée, les ministres, après leur destitution, rentrent dans la

330 LE RfolMB DE LA RESPONSABILITÉ MUIISTÉRIELLS,

classe des autres citoyens^ et les résultais de ces deux grands préservatifs contre ces abus sont égaleineût efficaces et paisibles (1). b

Cette distinction de la faculté de destituer et de la faculté de poursuivre est précisément celle des deux espèces de responsabilité ministérielle. On est vraiment étonné que Benjamin Constant, qui en a si bien saisi et montré l'importance^ n'ait vu la responsabilité des ministres que dans la faculté de les poursuivre. C'est qu'il était préoccupé de sa chi« mère d'un pouvoir neutre et intermédiaire qu'il plaçait dans le roi et qu'il destinait à rétablir l'harmonie rompue des autres pouvoirs, soit par a destitution des ministres, soit par la dissolution des assemblées. Il ne semble pas s'être avisé que, dans cette monarchie anglaise qu'il prenait pour modèle, la faculté de destituer les ministres est sans doute exercée par le roi, mais à la suite et en raison des votes parlementai res« et par conséquent se trouve en réalité aux mains du Parlement. La môme réflexion s'applique au pouvoh* de dissoudre les assemblées qu'il attribuait au roi, mais qui, dans la monarchie anglaise, est, comme tous les autres droits du gouvernement, toujours exercé en fait par le ministère et sous la responsabilité du ministère.

Ainsi, la théorie du régime parlementaire, dans les termes où l'exposait Benjamin Constant, manquait d'exactitude et de valeur scientifique. Il n'y avait pas fait entrer cette distinction si simple de deux responsabilités^ dont l'une est mise en action par un vote de refus de confiance qui provoque la chute du ministère, et dont l'autre est appliquée par l'accusation, le jugement et la punition des ministres. Et pourquoi ne l'y avait-il pas fait entrer? Parce qu'à l'époque où écrivait Benjamin Constant, la responsabilité ministérielle, en vertu d'une association d'idées que l'habitude avait rendue comme indissoluble, se présentait toujours à tous les esprits sous l'aspect judiciaire et pénal.

Depuis cette époque nous ne remarquons aucun progrès notable de la théorie sur le point en question. L'école théocratique, sous la Restauration, l'école doctrinaire, sous le gouvernement de Louis-Philippe, l'école néo-jacobine et les écoles socialistes, sous la seconde République, ne laissèrent pas se développer en France, dans nos diverses classes et dans nos divers partis, une claire et pleine intelligence de la responsabilité ministérielle. Ce qu'elle devint sous le second Empire, chacun le sait. Les esprits honnêtes y furent alors ramenés par le mépris du gouvernement personnel et de ses œuvres. On commença à en sentir le prix, à comprendre le mal qu'elle pouvait empêcher, on commença ù la regretter lorsqu'on la vit remplacée par la vaine et dérisoire fiction de la responsabilité impériale. Quelques écrivains

(1) Benjamin Constant, Pnncipes de politique, ch. ii.

LS aSGIUE PS Lk RESPONSABILITÉ NINISTSRIfiLLS. 33 1

s'appliquèrent à la remettre en bonaeur : aucun avec plus de talept, d'esprit et de succès que Prévost- ParadoU

Prévost-Paradol était un publiciste brillant, mais assez dépourvu d*originaIitéj dlnveation. Disciple de Benjamin Constant, il n'a guère fait que suivre les traces de son maître» et n'a pas manqué de répéter et de développer dans la France nouvelle quelques-unes des erreurs des Principes de politique. Il a bien vu et il déclare que « c'est la chute des cabinets plutôt que leur mise en accusation qui est la véritable sanction de la responsabilité ministérielle et le principal ressort du gouvernement parlementaire >. Mais il s'arrête là et ne sait point passer de la distinction des sanctions à celle des responsabilités. Nous le voyons, dans son chapitre sur le ministère, mêler les deux questions sans paraître saisir ni les différences essentielles qui les séparent^ ni les liens qui les unissent* Qu'on en juge :

« Quand il s'agit du pouvoir suprême, les termes mêmes d'hérédité el de responsabilité s'excluent^ puisque Tune de ces deux choses ne peut exister qu'aux dépens de Tautre. Qu'est-ce que l'hérédité et que devient la stabilité qu'on y rechercha, si la mise eu action de la responsabilité du souverain peut à tout moment venir l'interrompre? et comment, d'autre part, cette responsabilité pourrait-elle être appliquée sans porter atteinte au droit héréditaire? De plus, cette responsabilité est si évidemmeat fictive, qu'il n'est jamais entré dans l'esprit de personne d'en prévoir et d'en réglementer l'exercice

1) Sans conduire à une conclusion aussi insoutenable, la responsabilité d'un président de république, à l'exclusion de ses ministres» entraîne des inconvénients très-graves que l'expérience des États-Unis nous permet déjà d'apprécier. Et pourtant le premier magistrat de la république américaine a si peu de pouvoir, que sa responsabilité contenue, comme ce pouvoir même^ dans les plus étroiies limites, semble ne devoir jamais être mise enjeu

» La solution du problème serait plus aisée sans être excellente^ si un ministère, présent aux chambres et investi des mêmes pouvoirs que sous la monarchie constitutionnelle (comme pendant notre seconde République) venait couvrir et diminuer d'autant la responsabilité présidentielle. Mais comme il paraît équitable que la responsabilité soit proportionnelle au pouvoir, on courrait le risque^ avec cet arrangement, de voir le président s'appliquer constamment à exagérer sa responsabilité, afin d'étendre son pouvoir. Au lieu d'accepter une responsabilité strictement bornée à l'exécution régulière des lois et au maintien de Tordre public, le président se prétendrait obstinément responsable de la direction générale des affaires et du sort même de la nation, afin d'avoir un juste sujet de plaintes contre les prudentes limites apportées à son influence

332 LE RËGIHB DE LA. RESPONSABIUTÊ MINISTÉRIELLE.

» £n revanche, rien de plus simple que la responsabilité ministérielle sous la monarchie constitutionnelle dont elle est le principal ressort, et ce mécanisme est devenu si familier dans notre siècle aux esprits éclairés, que l'expliquer est presque inutile. Tout le monde a vu dans le roi Léopold P% et tout le monde peut voir encore aujourd'hui dans la reine Victoria l'image accomplie d'un souverain constitutionnel, absolument dégagé de la lutte des partis, uniquement chargé d'enregistrer et de légaliser leurs victoires, en appelant au pouvoir les chefs d'une majorité triomphante^ ou en renvoyant cette majorité devant le pays, s'il y a lieu de croire qu'elle a cessé de représenter Topinion générale (i). »

Il est clair que lorsqu'il rapproche la responsabilité ministérielle, telle qu'elle est comprise et appliquée en Angleterre, la responsabilité présidentielle établie par la constitution des États-Unis et la responsabilité impériale qu'avait proclamée en France Todieuse et honteuse constitution de 1852, Prévost-Paradol met en comparaison des faits de nature absolument di£férente, et qui n'ont de commun que le mot qui sert également à les désigner, responsabilité. Ne semble-t-il pas qu'il s'agisse, en tout ce chapitre, de la même chose, de la même idée, de la même responsabilité, et que la comparaison instituée porte uniquement sur les différentes manières de la réaliser? Ne semble-t-il pas que l'at* tention du lecteur soit appelée, non sur l'idée qui est supposée familière à tous, mais sur le mode de réalisation que l'on nous montre nécessairement illusoire et nul dans les monarchies absolues, nécessairement imparfait dans les républiques, et pleinement satisfaisant dans les monarchies constitutionnelles? Le défaut d'analyse est visible et vraiment peu pardonnable. Il eût fallu commencer par définir le mot responsabilité et par en 6ter les équivoques. Rien de plus facile. Nul besoin d'effort, par conséquent, pour mettre la main sur des vérités comme celles-ci : qu'il y a deux espèces de responsabilités légales, sanctionnées, l'une par la révocation, l'autre par le jugement et la punition de l'agent responsable; que le président d'une république, nommé pour un temps déterminé et inamovible pendant ce temps, ne peut être, par définition même, soumis qu'à la seconde; que les deux responsabilités peuvent s'appliquer aux ministres, dans une république comme dans une monarchie constitutionnelle ; que dans une monarchie^ la responsabilité du prince, du chef héréditaire du pouvoir, fût-elle proclamée par la constitution, ne saurait avoir aucune portée légale, aucun sens légal; qu'un roi ou un empereur, garanti par le principe d'hérédité contre toute destitution et contre toute punition légale, n'est responsable que devant la justice de l'histoire et devant la justice de Dieu, à moins

(4) Pré?o«t-Pawidol, La France nouvelle, liv. II, ch, y.

qu'il ne vienne à ôtre saisi par la justice imprévue, irrégulière et inor* ganique des révolutions.

Nous nous sommes étendu à dessein sur la distinction des deux espèces de responsabilité. L'intérêt théorique et pratique qui s'attache au sujet nous a paru demander ces développements. On verra qu'ils étaient nécessaires pour établir sur de solides bases la théorie de la responsabilité ministérielle et pour la débarrasser de certains préjugés, de certains lieux communs venus de l'ancien libéralisme auxquels elle semble liée^ et qui sont de nature à l'obscurcir et à la compromettre. Le point de départ bien marqué, le terrain déblayé, nous pouvons maintenant marcher un peu plus vite. F. Pillon*

(A suivre.)

PETIT TRAITÉ DE MORALE A l'osage des écoles primaires laïûgbs

— SUITE

i . — Associations d'affaires ou de jouissatices.

Nous n'avons à parler ici que des associations dont l'objet est personnel et privé. Les associations pour un but politique ou du moins intéressant le public, autant que la constitution de l'État les permet, se rapportent aux devoirs publics. Nous en parlerons plus loin.

Les associations pour l'industrie, la fabrication ou le commerce, entre personnes qui apportent des capitaux plus ou moins considérables, ou des inyentions, ou une capacité spéciale, reposent ordinairement sur des règlements formels et très-explicatifs de tous Jes droits. Elles donnent lieu à des rapports rclatiyement simples et faciles entre les contractants, et n'engendreraient pas beaucoup de procès, s'il n'y avait pas des fripons achevés qui entrent dans les affaires tout exprès pour tromper leurs associés ou le public, ou les uns et les autres à la fois.

De même, il y a des associations de personnes qui réunissent des fonds ou yersent des cotisations pour se procurer des plaisirs en commun, faire plus économiquement des dépenses d'égale utilité pour tous. Tels sont les cercles^ en France, ou les clubs^ en Angleterre. Les devoirs des personnes qui font partie de ces sortes de sociétés sont des plus élémentaires. Ainsi que les précédents , ils n'ajoutent rien de particulier à ce que la morale

prescrit concernant les bons rapports entre les hommes et Tobservalion des conventions.

Ënrm[la simplification est la plus grande possible dans les espèces d'associations dont la plupart des membres n'ont pas même affaire entre eux et se contentent de remplir certains engagements pour avoir droit à certains avantages, moyennant que se forment certaines administrations. Les compagnies d'assurances, les compagnies de chemin de fer, ou de mines, ou autres semblables, sont dans ce cas. Les associés, qu'on nomme leurs actionnaires, ne se môlent généralement de rien, après qu'ils ont versé leurà fonds. Ceux d'entre eux qui peuvent et veulent contrôler la gestion des intérêts communs ont leur intervention réglée par des statuts et par la loi. C'est la loi qui, grâce aux conditions auxquelles elle soumet les compagnies, donne aux actionnaires la principale garantie qu'ils aient.

Les associations d'ouvriers dont presque tout l'apport consiste dans le travail personnel qu'ils mettent en commun avec celui de leurs associés, pour certaines productions, entraine des devoirs plus difficiles et plus délicats que tout ce qu'on vient d'énumérer. Il ne faut pas seulement à ces travailleurs l'honnêteté la plus ordinaire, qui consiste à ne pas faire tort en actions ou en paroles aux associés, à ne pas s'approprier ce qui ne vous appartient point, et à tenir toute promesse donnée formellement. 11 faut qu'ils mettent la même ardeur à l'ouvrage, la même application et la même économie que s'il s'agissait pour eux d'un intérêt personnel et isolé, et non pas de la chose de *la communauté. Ont-ils un salaire file à prélever pour l'emploi de leur temps, ils doivent dôplojer autant d'activité que s'ils étaient à la tâche, et apporter autant de conscience à établir le produit dans les conditions fixées par le règlement que s'il était destiné à leur usage propre ou à leur commerce particulier et exclusif. Celui des associés qui est chargé de certaines commissions pour achats^ ventes ou traitée, otl d'une sur^'eillance, d'une direction quelconque pour la maiâon, doit montrer autant de zèle et plus de scrupules que si la maison était sa maison, et non pas à la fois la sienne et celle de plusieurs autres. Nous disons plus de scrupules, parce que si quelque chose pèche ou reste en souffrance, ce n'est pas lui seul qui en porte la peirie, mais ses associés, qui ont eu confiance en lui ; et autant de zèle, parce que l'esprit et l'Utilité d'une association veulent que chacun y entre avec ses forces et ses capacités réelles, et employées comme pour lui, et lioîi pas wi les diminuant et eh les affaiblissant.

Les qualités ou vertus exigées pour les associations de production ne sont des plus communes, ni dans la classe des travailleurs ni dans aucune aulre, et c'est

PETIt TRAITE DE MORALE. SS5

la raison pour laquelle ces associations ont de la peine à réussir et à durer. I) y a une espèce de calcul secret que fait TégoTsme de Tassocié, et qui est cause de bien des négligences, ou des relâchements, ou même des indélicatesses de sa part. Il sent fort bien que c'est lui tout seul qui gagne le temps qu'il n'emploie pas pour l'association, quoiqu'il le lui doive ; et que c'est lui tout seul qui profite des pertes qu'il occasionne à l'associatiou, quand il détourne quelque chose de ce qui devrait revenir à celle-ci. Et au contraire, il se dit que là où l'association perd, Id préjudice pour chaque associé, et pour lui-môme qui en est un, est bien réduit^ puisqu'il est divisé par ie nombre des intéressés. Au résumé, pour moi, c*est beaucoup, dit-ii,e^ pour les autres c'est si peu de chose! Ce beau calcul de fripons tend à prouver qu'on ne fait tort à personne quand on fait tort à tout le monde. C'est comme cela que beaucoup de gens peu éclairés à qui on n'a jamais expliqué leurs devoirs ne se font pas scrupule de frauder l'octroi d'une ville, les droits d'une compagnie de chemin de fer, etc., quoiqu'ils aient la conscience moins large et se montrent plus honnêtes en d'autres points : il leur semble que personne ne soufiVe de ce qu'ils font. Ils causent à chacun, à eux-mêmes, comme du nombre des intéressés, un petit mal insensibley et à leurs propres individus, intéressés en sens contraire^ un bien fort sensible : à peu près comme quelqu'un qui consentirait à voler, si cela lui était possible, un sou à chaque Français qui est dans le cas de n'y pas faire attention, pour se procurer à lui-même uUe somme de cinquante mille francs, en mettant tous ces sous ensemble. « Pour eux ce n'est rien, pour moi c'est la fortune, le bien de mes errants, telles ou telles jouissances, etc., etc. I •

On a l'habitude de répondre à ces raisonnements^ qui souvent n'ont pas honte de s'étaler, que a si chacun en disait ou en faisait autant cela ne pounmt plus aller »; et en effet, comme celte manière de calculer fait ressortir un gain ou autre avantage notable pour quelqu'un, de la somme des petites pertes ou des petits désavantages répartie sur un grand nombre de personnes^ il est clair que si chacune de celles-ci s^arrangeait pour se procurer le même privilège, il n'y aurait plus de bénéfice pour aucune. Mais il y aurait cet échec commun à toutes, cette faiblesse, cette misère, qu'avec des associés ainsi disposés, aucune association ne serait possible, aucune communauté en quelque genre que ce fût ne pourrait se maintenir^ parce que la moindre entente pour un intérêt commun entre des hommes suppose qu'ils ne feront pas le calcul en question, ou qu'ils prendront tous ensemble des moyens efficaces de l'empêcher d'aboutir chez chacun, étant bien persuadés que le respect de l'intérêt commun par tous est le premier deS intérêts de chaque particulier.

Cette réponse est fort juste, et c*est bien pour cela qu'une petite société ne peut pas marcher si chaque associé ne fait pas son affaire de l'affaire de tous, au lieu de chercher à tirer son épingle du jeu. On est en concurrence avec d'antres entreprises qui, étant dirigées par un seul propriétaire et capitaliste, sont conduites avec la prudence et la clairvoyance d'un intérêt personnel unique : il est clair que si la direction d'une société est moins attentive et moins sûre, les marchés plus mal débattus, les travaux moins bien surveillés, la paresse ou l'indélicatesse du travailleur associé la même, ou à peu près, que celle du simple salarié, le succès n'est pas possible.

Ces molib d'intérêt OBt une importance capitale, puisqu'il 8*agitde qui ont l'intérêt pour but et qui vont alors contre ce but; mais la morale ajoute ceci au-dessus de toutes les considérations possibles :

Qu'il n'y a pas malhonnêteté petite à frauder son associé, ou la communauté, en de petites choses, quand même elles ne devraient pas se répéter souTent, être imitées par d*autres et finir par tout gâter : la paresse est du temps Tolé, le moindre temps ▼olé fait un toI, et la plus petite friponnerie est toujours bien une friponnerie ;

Et que celui qui entre dans une association promet à ses associés sinon le dévouement, au moins la plus stricte justice en tous ses actes — autrement que vient-il faire là ? — de sorte qu'il les trahit tous et chacun d'eux, quand il adopte des manières d'agir qui marquent l'indifférence pour le devoir et mettent l'action commune en péril.

Le succès des sociétés de production exige donc qu'elles se composent d'hommes justes et ayant une conGance méVitée les uns dans les autres. Nous ne voulons rien dire de la capacité, qui est plus facile à mettre à l'épreuve, et qui est aussi moins rare parmi les travailleurs que leur intelligence même porte à vouloir s'élever au-dessus de la condition de salariés. Mais comment ne remarquerionsnous pas qu'ils ont besoin, outre les vertus spéciales d'associés que nous venons d'expliquer, de celles dont noua avons traité plus généralement sous les titres de devoirs économiques et devoirs domestiques ? L*ordre et l'économie sont rigourensement nécessaires pour former un premier capital, ou pour l'augmenter, et par conséquent pour élever une association de travailleurs, dont les commencements sont toujours modestes, au rang d'une maison solide et maltresse d'étendre sans danger ses opérations, après avoir traversé des temps d'épreuves.

(A suwre.)