Amendes pénales

Ce qui ne se présente qu’exceptionnellement en matière de frais de justice est au contraire relativement fréquent dans le recouvrement des amendes pénales. Bien que la situation soit différente, il ne saurait en effet être davantage question de remises ou de modérations. Les amendes, dont il s’agit, sont des peines, et, commetelles, relèvent du droit de grâce. L'article 92 de l'instruction ministérielle du 20 septembre 1875 reconnaît donc à juste titre au condamné à l'amende, la faculté d'adresser au Président de la République une demande en grâce. Cette demande, envoyée directement au chef de l'Etat, est transmise par celui-ci au ministre compétent ; le ministre prend tous les renseignements nécessaires auprès des percepteurs et transmet son avis motivé au chef

de l'Etat qui statue (2). Que l'examen des demandes en grâce

(1) Cf. Sur cette affaire, l’article de Marcel Sibert dans R.S.L.F, 1910, p. 209-210.

(2) Edouard-Henri Labbe, Amende pénale et amende fiscale, thèse, Lille, 1894, p. 48; R. Vincent, De l'amende en matière pénale et en matière fiscale, thèse, Caen, 1899, p. 244 et suiv. ; Charles Petitcuenot, De l'amende, Du rôle à lui attribuer dans un système pénal rationnel,

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ne soit pas toujours approfondi ; que le Président de la Ré- - publique fasse un peu au basard l’usage de sa prérogative ; que les influences politiques et autres trouvent ici trop d'occasions de s'exercer, cela n'est guère douteux (1). IL n’en reste pas moins que le droit de grâce appartient sans aucune limite au chef de l'Etat, et que les grâces plus ou moins jus-

tifiées qu'il octroie en matière d'amendes pénales, sont indu-

bitablement légales.

Le droit de grâce du Président de la République exclut nécessairement le pouvoir de remise de l'administration. Dès que la faute a été jugée sans excuses et que la grâce a

été refusée au coupable, il ne reste plus qu’à recouvrer

Des réformes à introduire dans son exécution. Exposé critique des opinions émises à ce sujet, thèse, Dijon 1898.

(1) J. Barthélemy, À propos de l'exercice du droit de gräce, R.D.P.,' 1909, p. 552 : « La commission des grâces ne se réunit que pour «les cas qui en valent la peine, c'est-à-dire pour les condamna- «tions capitales. Qu'il s'agisse de faveurs ou de remises de peine « destinées à de moindres criminels, à des fraudeurs petits ou « gros, à des notaires fugaces, à des banquiers voleurs, ni la eom- “« mission des grâces, ni même le président de la République n'en « voient les dossiers : le bureau des grâces du ministère de la Jus- « tice envoie de temps en temps au président de la République un « cahier dans lequel il y a des noms de délinquants par douzaine ; ‘ «en face de chaque nom, la peine à laquelle a été condamné celui « qui le porte, puis, en face de chaque peine, une observation de « trois lignes, c’est le motif de la grâce proposée. Le président « signe à la fin de la liste. Il ignore quelles démarches ont été « faites, dans quelles conditions elles l’ont été, quel est le passé du « condamné. C’est donc ici le bureau des grâces, un rédacteur, un « expéditionnaire, un attaché du cabinet qui, en fait, exerce cette . «attribution régalienne.…. »

l'amende et à recourir au besoin, pour y parvenir, aux mesures coercitives, poursuite sur les biens ou contrainte par corps (1).

Mais ces moyens d'action coûtent cher et ne sont vraiment eflicaces qu'à l'égard des condamnés d'une solvabilité certaine. Aussi les instructions données aux agents des contri- : butions directes leur enjoignent-elles de bien considérer, avant d'engager les poursuites, s'ils ontdes chances sérieuses

de recouvrer et l'amende et les frais déboursés (2). La con-

(1) Les amendes pénales doivent être recouvrées en argent. Il n’y a qu’en matière d'amendes forestières (article 210 du Code fores- . tier) qu'on autorise les délinquants insolvables à s'acquitter envers : le Trésor au moyen de prestations en nature, c’est-à-dire de travail effectué à la tâche ou à la journée, soit en forêts, soit sur les chemins vicinaux. On peut se demander si l'extension de ce sys. tème à toutes les amendes pénales ne donnerait pas des résultats appréciables. Cf. 0. Langeron. Du recouvrement des amendes, dans la Revue bourguignonne de l'enseignement supérieur, OUT XT, p. 249.

(2) Edouard-Henri Labbe, op. cit., p. 83-84. Nous avons déjà signalé les résultats déplorables obtenus en Gorse par les agents chargés du recouvrement des amendes. Au cours de l'exercice 1902, par exemple, sur un total de titre de perception s’élevant à 1.538.580 francs, il n’a été recouvré que 28.712 francs soit moins de 2 0/0:cf. R.C.C., 1902, p. 16. Aux observations de la Cour des Comptes, le ministre des Finances répondait par les remarques suivantes, id., p. 114-115 : « En Corse, l'exécution du service des « amendes présente des difficultés particulières, inhérentes à l’es- « prit de la population et aux conditions économiques de l'ile. Les . « comptables, qui ont cherché à réagir contre cet état de choses en . « multipliant les actes d'exécution, n'ont réussi jusqu’à présent « qu’à grossir inutilement le chiffre des frais de poursuites sup-. « portés par le Trésor. Il convient, du reste, de remarquer que la

séquence en est qu'une proportion considérable des amendes à recouvrer, atteignant parfois plus de 71 0/0 (1), est admise annuellement en non-valeurs. Pour les guider dans leur

tâche, les percepteurs, outre le rôle nominatif des contri-

« proportion des recouvrements est absolument faussée par l’im- « portance anormale des reports provenant des exercices précé- « dents. Dans beaucoup de communes, les maires refusent des cer- « tificats d’indigence à de nombreux débiteurs sous prétexte qu'ils « sont inscrits au rôle des contributions, tandis que, de l’avis des « percepteurs, ces refus seraient plutôt motivés par l’esprit de parti. « Les comptables ne pouyant, en l’absence de pièces justificatives, « obtenir l’admission de ces articles en non-valeurs, remorquent « ainsi des sommes considérables qui figurent plusieurs années de « suite dans les titres de perception et ne donne lieu qu’à des re- « couvrements à peu près nuls. » Pour éviter dans une certaine mesure les abus de cette sorte, M. Poulain a proposé, le 16 décemhre 1910, à la Chambre des députés, d'accorder d'office une exemption de la moitié des sommes dues à titre d’amendes : 4° aux personnes qui justifient de leur indigence dans les formes prescrites par l’article 420 du Code d'instruction criminelle ; 2 aux salariés, père ou mère de trois enfants âgés de moins de 18 ans. Si le nombre des enfants était de six au moins, l’exemption serait des 2/3. Voir R.S.L.F., 1911, p. 238. Mais cette proposition n’est pas encore votée; et, en attendant que le législateur autorise les agents de recouvrement à tenir compte de certaines présomptions d’indigence, les résultats décourageants, dont nous venons de citer un des plus beaux exemples, justifient amplement les recommandations de prudence adressées aux percepteurs. Sans doute, comme le dit M. Edouard-Henri Labbe, loc. cit., la conséquence en est « le y non recouvrement de la plupart des amendes dues par des per- « sonnes d’une solvabilité quelque peu douteuse, quand ces der- «nières ne s’exécutent pas volontairement sur simple avertisse- «ment ». Mais, tout compte fait, et, sauf certaines exceptions sur lesquelles nous reviendrons, il est probable que le Trésor y gagne. (1) 71,23 0/0 en 1906. R.C.C., 1906, p. 11.

butions, ont le témoignage des maires; un certificat d’indigence délivré par le maire suffit souvent à faire admettre des amendes en non-valeurs. Mais, s’il est des maires qui, par animosité personnelle pour certains de leurs concitoyens, se refusent à délivrer des certificats d'indigence parfaitement légitimes, il en est d’autres qui les accordent avec une coupable facilité. La Cour des Comptes a bien souvent relevé et déploré de telles négligences (1), mais jamais avec autant d'énergie que dans son rapport sur l'exercice 1906. « Aux «termes de l'arrêté des consuls du 6 messidor an X, les « maires sont personnellement responsables de leurs attes- « tations et, en certifiant, soit par négligence, soit par con- « descendance, des faits contraires à la vérité, « ils se com- « promettent gravement ». La circulaire de l'Intérieur du « 4 décembre 1905, que mentionne le Ministre des Finances, « dans les réponses au dernier rapport public (2), le rappelle « aux préfets, pour que les maires et adjoints en soient « avisés. Autant en avait fait une circulaire du 12 oc- « tobre 4877, qui n’a produit aucun résultat. L'insertion de « ces documents au Recueil des actes administratifs est la « seule suite appréciable qui leur ait été donnée. La circulaire « de 1877 faisait cependant ressortir avec justesse que les « certifications d'indigence délivrées contrairement à la vé-

« rité n'avaient pas seulement pour effet de préjudicier aux

(1) Voir par exemple R.C.C., 1905, p. 11. La réponse du ministre des Finances à ces observations de la Cour des Comptes se trouve

dans le méme rapport, p. 106.

« intérêts du Trésor, mais qu'elles favorisaient de plus la « multiplication des délits dont elles prouvaient l’impunité. « À de tels abus se perpétuant et s'aggravant chaque année, « il serait temps peut-être d’opposer plus que des circu- « laires (1). » |

Sans doute les comptables, aux termes des articles 347 et 436 de l’Instruction du 5 juillet 1895 sur le service des amendes, doivent-ils s'assurer personnellement de la situation de fortune des redevables et ne renoncer aux poursuites qu'autant que les résultats de leur propre enquête corroborent les renseignements fournis par les autorités locales (2). Mais si ce complément d'instruction à abouti quelquefois à des recouvrements relativement considérables d’amendes. primitivement admises en non-valeurs sur la production de certificats d'insolvabilité délivrés par les maires (3), il apparait néanmoins comme manifestement insuffisant. S'ils font parfois preuve d'énergie, les agents des contributions directes se montrent plus souvent indolents. C'est ainsi qu’en examinant attentivement les recouvrements d’amendes effectués en 1887 dans le département de la Seine, la Cour des Comptes a pu constater « que des condamnations, encourues par des « personnes notoirement connues et dont les procès avaient « eu un grand retentissement, avaiént été admises en non-

« valeurs, le débiteur étant réputé inconnu à l'adresse indi-

(2) Réponse du ministre des Finances, id., p. 144.

(3) 382.255 francs sont ainsi rentrés dans les caisses publiques au cours de l'exercice 1884. R.C.C., 1884, p. 54-55.

« quée par le jugement, et bien que cette adresse ne présentät « que des incorrections (rue au lieu de boulevard, et récipro- « quement) auxquelles il était facile de suppléer (1). » C'est ainsi encore que des amendes, inconsidérément admises en non-valeurs, ayant été rétablies au sommier sur l'injonction de la Cour des Comptes, ont pu être postérieurement recouvrées sans grande difliculté (2).

Cependant, malgré sa vigilance, il y a beaucoup d'abus contre lesquels la Cour des Comptes est impuissante à réagir. Son action se trouve fatalement enfermée dans des limites assez restreintes, soit qu'on lui fasse parvenir trop tard les pièces justifiant les perceptions ou les admissions en non-

valeurs (3), soit que, mise en face d’une admission en non-

(3) C’est ce qui se passe assez fréquemment pour le département de la Seine. Cf. R.C.C., 1888, p. 49 et 1893, p, 56. La Cour des Comptes a signalé, dans son rapport sur l'exercice 1893, Loc. cit., les multiples inconvénients de ces retards : « L'importance considé- « rable du service des amendes dans le département de la Seine « entraîne chaque année, dans la production des pièces et l’apure- « ment des droits constatés, des retards qui entravent l’exercice « régulier du contrôle de la Cour. Les pièces justifiant les percep- « tions et les admissions en non-valeurs ne lui parviennent qu'après « le jugement des comptes de l'exercice. L'examen en est ainsi re- « culé à l’année suivante. Ce retard a, entre autres inconvénients, « celui de rendre illusoire le contrôle judiciaire en ce qui concerne « les amendes de simple police prescrites après deux années « (art. 639 du Code d’Instruction criminelle).

« Mais la conséquence la plus grave de cet état de choses est de « mettre la Cour hors d'état d'accomplir la mission qui lui est dé- « volue en matière d'apurement des droits constatés. Lorsque in- « tervient l’arrêté préfectoral statuant sur les restes à recouvrer, la

valeurs appuyée sur des documents sufisamment probants en apparence, elle, soit matériellement obligée de l'accepter, tout en en soupçonnant le mal fondé. Il y a certaines Coïncidences en effet qui, à la longue, se reproduisent trop souvent ; et l’on peut se demander avec la Cour des Comptes jusqu’à quel point l’admission en non-valeurs de la plupart des amendes de presse est réellement justifiable. C’est avec raison, crovons-nous, que, presque chaque année (1), la Cour s'étonne qu’on puisse admettre en non-valeurs des amendes de presse souvent très importantes pour cause d'insolvabilité ou de recherches infructueuses, alors que la situation et la notoriété des redevables démentent manifestement cette affirmation. Lassée par l’inertie qu’on opposait à ses observations, elle a fini un jour par refuser d'admettre les justifications fournies et par faire injonction aux comptables de rapporter la preuve qu'il n’avait pas pu utilement être exercé de poursuites, pour le recouvrement de ces con-

damnations (2). Vains efforts ; la Cour des Comptes ne peut

« décision prise ne correspond généralement plus à la réalité des « faits, le comptable, pendant les délais apportés à la préparation de « cet arrêté, ayant effectué depuis la clôture de l'exercice un cer- « tain nombre de recouvrements sur des créances ultérieurement « admises en non-valeurs par le préfet. La Cour, en présence d’une «situation de fait qu'il ne lui est pas possible de contrôler, ne « peut, ainsi qu'elle le fait pour les autres départements, men- «tionner dans ses arrêts le chiffre des restes à recouvrer et fixer « le montant de la somme allouée en décharge. »

(1) Voir notamment, R.C.C., 1892, p. 36, p. 36, 1893 p. 54 et suiv.. 4897, p. 22-23,4900; p. 26-27:

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