CHAPITRE PRELIMINAIRE

De l'institution du ministère publie

Sommaire. — Nécessité du ministère public. Ses avantages. — Des graves inconvénients que son absence fait naître en Angleterre. — Comment la constitution d'une « partie publique » ferait disparaître les principaux vices signalés dans la procédure criminelle anglaise. — Marche lente des Anglais vers l'organisation du ministère public. Des périls que cette institution pourrait faire courir à la liberté individuelle. -^ Causes qui ont déterminé les Anglais à la rejeter, en principe.

Le magistrat qui apparaît, le premier, au seuil de l'instruction préparatoire, est le procureur de la République. « Il est, dit U loi, chargé de la recherche et de la poursuite de tous les délits dont la connaissance appartient aux tribunaux de police correctionnelle ou aux cours d'assises. » (1) « L'établissement d'une partie publique, dit Henrion de Pansey, c'est-à-dire d'un fonctionnaire obligé, par le titre de son office, de surveiller les actions des citoyens, de dénoncer aux tribunaux tout ce qui pourrait troubler l'harmonie sociale, et d'appeler l'attention des juges et la vengeance des lois sur tous les crimes, même sur les moindres délits, est un des plus grands pas que les hommes aient faits vers la civilisation, et cette institution appartient aux temps modernes); (2).

Quand, à l'expiration du moyen Age, le ministère public sortit tout armé de l'organisation judiciaire des Françjais, il

(1) Article 22 du Code d'Instruction criminelle.

(2) De V autorité judiciaire en France, chapitre XIV.

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introduisit un progrès immense dans la procédure criminelle. Son premier bienfait fut d'établir, dans la société, ce calme qui naît toujours de l'impartialité de la poursuite. Ayrault constate que ce fut une œuvre sage et humaine de subroger le procureur du Roi à ceux qui « en' estât populaire se meslaient d'accuser autres », parce qu'on ramena ainsi cette paix qui consiste à « oster aux sujets la licence vague et indéfinie de se rechercher et entremanger » (1). Le ministère public n'a pas besoin de recevoir une plainte ou une dénonciation pour agir, et cette indépendance, en TafFranchissant des calculs de l'intérêt privé, lui procure le moyen de protéger l'ordre social contre toutes les violations qui Tatteignent. L'action étant remise en ses mains pour prévenir la vengeance privée, il ne sera pas tenu de céder à toutes les dénonciations ni de poursuivre toutes les plaintes dont il est saisi. Par là, il ne sera pas permis de faire indirectement rentrer dans le prétoire les querelles téméraires qu'on a voulu en bannir. Le ministère public a l'impartialité de la loi dont il est l'organe. Comme il tient dans sa main les ressources du trésor et la force publique, il ne sera plus arrêté par les frais de la procédure ni par la puissance des malfaiteurs. Il protégera tous les citoyens comme il pourra les atteindre tous. C'est la plus belle expression de l'égalité devant la loi pénale : indépendante des intérêts privés, elle sera dégagée des atteintes qu'elle pourrait subir de la corruption de l'argent.

11 ne nous revient donc pas seulement de maintenir cette institution parce qu'elle est née sur notre sol français et qu'elle y a pris des racines profondes mais encore parce qu'elle s'est étendue à toutes les nations et qu'elle se garde par sa nécessité même. Si l'on voulait, en effet, montrer comment les Etats contemporains ont été contraints de nous l'emprunter, il n'y aurait qu'à voir les maux que son absence cause à l'AniçIeterre.

Les Anglais, attachés aux institutions anciennes, ont gardé la tradition de la procédure accusatoire. Chez eux l'action criminelle n'a pas été déléguée à un magistrat; elle reste aux mains du peuple et c'est à tout citoyen qu'il appartient,

(I) Aynaull, liv. II, art. 4, ii«23.

comme un attribut de sa souveraineté, d'engager les poursuites pour la répression des infractions à la loi pénale. Tandis qu'ailleurs le délinquant est mis face à face avec la société et qu'une procédure spéciale est organisée pour défendre contre lui l'intérêt public, ici, la poursuite prend, pourainsi dire, un caractère privé; c'est un simple citoyen qui dénonce l'infraction, recherche les indices, produit les preuves et accuse son adversaire dans un procès qui se déroule au milieu des formes usitéesdans les contestations civiles.

La procédure accusatoire suppose, de la part du citoyen, une intégrité absolue et un zèle sans bornes pour Tordre public ; mais, comme la nature le ramène de préférence à son intérêt propre, les accusations publiques favoriseront plutôt les passions particulières que le bien de la société. Il en résulte de graves inconvénients qui se produisent dans la pratique anglaise.

Le premier est de confier Taction pénale à des hommes, trop passionnés lorsqu'ils s'agit de leur fortune propre, et trop indolents lorsque le seul ordre général est en jeu. Les jurisconsultes citent des cas nombreux où, stimulés par une vengeance aveugle, les poursuivants défèrent aux juges des délits imaginaires. D'autres n'exercent l'accusation que pour servir leur intérêt privé. M. Greaves rapporte par exemple que, dans le Straffordshire, des plaideurs répondent souvent à des assignations civiles par des accusations en parjure et obtiennent ainsi d'adversaires inquiets des transactions que n'aurait jamais consacrées le juge. On voit des gens qui, sous l'invocation de crimes fictifs, surprennent des mandats d'amenerà la religion du magistrat, produisent ces litres contre des personnes innocentes et battent monnaie avec la timidité d'autrui. On dit même que des voleurs et des vagabonds de profession amassèrent des ressources en dirigeant, contre des hôteliers qui les avaient logés, une accusation pour tenue de maison de jeu et de débauche (1). Lorsqu'au contraire, un crime est commis, qui n'a pas lésé un intérêt particulier, il n'est pas rare de le voir rester sans poursuites. On a constaté, jusqu'en 1884, que les violences exercées parles parents

{\) Cas rapporté par le capitaine de police Hattoii dans le Straffordshire.

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sur la personne des enfants n'étaient généralement pas n^priinées. Les infanticides n'étaient pas, non plus, suffisamment poursuivis. Cette inaction engendra des conséquences graves : en une seule année on ramassa, dans la ville de Londres, les cadavres de 3.050 enfants nouveau-nés.

Un second défaut de la législation anglaise est de rendre trop difficile à un plaignant sérieux Taccès du prétoire des juges. Le poursuivant (prosecutor) ne peut s'en remettre à luimême de conduire le procès contre le conseil que choisira rinculpé. Lorsqu'il aura résolu d'engager la poursuite, il ira chercher aussi un conseil c>st-à-dire une sorte d'avoué {atlorney) chargé de diriger le procès. Là, il se heurtera à une difficulté sérieuse, car les prétentions des attorneys sont [)resque toujours exorbitantes. La femme d'un laboureur ayant été assassinée puis brûlée, son mari se mit en quête d'un attorney, mais aucun ne voulut occuper pour lui parce qu'il était pauvre. En vain s'adressa-t-il à la paroisse ; comme elle était aussi dans la détresse elle ne put débourser les fonds nécessaires pour la répression. Pris de pitié, un honnête homme, M. Shepherd, se présenta pour poursuivre les coupables. Cela lui occasionna une dépense de 1.000 francs. On a vu une poursuite pour le vol d'un canard coûter 400 francs; une autre, pour la soustraction d'un jupon, s'élever à 1.200 fr. On cite un poursuivant qui fit condamner les auteurs d'un complot de fraude et qui y perdit 15.000 francs (1). « Il n'y a, dit un proverbe, qu'un fou ou un coquin qui puissent avoir ridée de poursuivre un criminel devant une cour de justice anglaise » (2).

La loi britannique faisant dépendre la poursuite criminelle de l'action du particulier, cette action pourra être arrêtée, même dans son cours, par la collusion des intéressés. C'est là qu'apparatt la corruption, le plus grand vice qui puisse s'introduire dans l'administration de la justice et c'est le troisième inconvénient de l'organisation anglaise. On a vu, en effet, Taltorney du demandeur s'entendre avec celui du défendeur pour cesser les poursuites ou provoquer un acquit-

(1) RuUetin dç la Société de législation comparée^ 1879-80, p. 260.

(2) None, but afool or a rogue, will prosecute in an english court of justitia.

LB MlNtStÈke PUBLIC T

lement. L'argent joue ici sdfi rôle soUs une autre forme feti offrant une prime à l'irapuhilé. Lord Brougham rap^JOrte qu'un grand fabricant d'ancres de Plymouth, arrêté et emprisonné pour crime, acheta le plaignant qui fit défaut et la poursuite fut abandonnée; Un père qui avait commis un meurtre sur la personne de son enfant étant exposé à l'accusation populaire.^ sa femme collùda avec un tiers qui consentit à poursuivre le meurtrier. Le prosecutor prit un atlorneyqui reconnut à l'audience que la preuve légale n'était pas rapportée et le coupable, acquitté, fut sauvé de toutes poursuites ultérieures (t).

Ces vices sont depilis longtemps reconnus par lés juristes anglais. Ils ont été relevés datis les livres, constatés par les magistrats, proclamés par les membres du parlement. Le législateur anglais, lui-même, ne fut pas toujours tendre dans la cHtique qu'il fit de cette organisatioti. ï< La loi, disait le rapporteur de la réforme criminelle anglaise, n'eât pas à beaucoup près aussi efficace qu'elle devrait l'être. Le devoir du poursuivant est généralement une source d'ennuis et d'inconvénifents. Souvent la victime aime mieux abandonner la poursuite que de subir les pertes de temps, de travail et d'argent qu'elle exige. Confier à un particulier la conduite des poursuites, c'est ouvrir la porte à la corruption, à la collusion et à des transactions illégales » (2).

Cependant le législateur est resté, durant de longues années^ hostile à toute réforme. Poussés par la nécessité, ce ne furent quedes particuliers qui tentèrent d'apporter un remède à ces maux en organisant des sociétés chargées de la répression d'infractions déterminées. On cite même des villes comme Leeds, Liverpool et Manchester qui donnèrent à des fonctionnaires publics la mission de poursuivre toutes les atteintes portées à la loi pénale. On constate que la tranquillité y fut plus grande et que la moralité judiciaire y gagna beaucoup par une répression mieux assurée. Mais le remède était insuffisant parce qu'il était exceptionnel et n'offrait rien de ces garanties qui sortent des prescriptions fortnelles du législateur. (( Quand la poursuite est résolue, disait Lord Brougham,

(1) Bulletin de la Société de législation comparée. Faits rapportés par M. le conseiller Babinet.

(2) 1845, Huitième rapport de la commission de la réforme criminelle.

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des fonctionnaires spéciaux devraient être chargés de préparer l'accusation et de la diriger devant les juges. Un système de procédure ne peut être que radicalement imparfait s*il ne possède un accusateur public. C'est une nécessité de premier ordre d'introduire ce rouage indispensable dans notre administration judiciaire car je ne connais aucun système qui paraisse plus déplorable que celui des poursuites en Angleterre » (1).

Mais les avertissements de cet homme illustre n'ont pas encore été entendus en Angleterre. Bien que l'institution du ministère public pût, de Faveu même dès Anglais, remédier aux maux de leur organisation criminelle, ils la repoussent cepen* dant encore dans son principe et ne Tont accueillie qu'avec une extrême réserve dans des cas particuliers. Quand le Trésor public est intéressé, par exemple en matière de douanes, de postes et de monnaies, des agents constatent les contraventions et un sollicitor spécial en assure la répression. Dans les affaires d*une importance politique particulière ou quand il s'agit de crimes graves ou dont l'intérêt important exige un soin particulier de procédure, un attorney général se présente, en personne ou par délégué, pour soutenir l'accusation. Une loi du 3 juillet 1879, qui fait en Angleterre un pas marqué vers l'institution du ministère public, a même créé un officier supérieur choisi par le ministre, qui est le directeur des poursuites publiques (2). Il relève de Tattorney général et a sous ses ordres six lieutenants, nommés pour sept ans, pris parmi les hommes de loi et qui ne peuvent exercer simultanément une autre fonction juridique. Ils poursuivent directement, en vertu de règlements spéciaux^ les infractions importantes ou j

difficiles et agissent encore en cas de refus ou d'impuissance de la partie poursuivante. C'est pourquoi les greffiers des juges de paix ou des cours de police doivent adresser au directeur un état des poursuites commencées puis retirées du rôle ou suspendues depuis un certain temps. Mais une circulaire a eu le soin de préciser l'importance restreinte de la loi. « Le nouveau système, dit-elle, n'a pas pour objet de sup-

(1) The Britiih constitution 1861, p. 329, 330.

(2) Persécution of offences Act . Annuaire de législation étrangère, IX, 1879, p. 13 à 19.

planter rancien^ mais de le suppléer au besoin». De sorte que, malgré les vives attaques des jurisconsultes, les Anglais ont maintenu le système de la procédure accusatoire.

Il y a, dans cette résistance du législateur anglais, un phénomène digne de remarque qui a généralement échappé aux méditations de nos auteurs. Pourquoi, d'un côté, cette procédure surannée, ces vices graves, ces critiques reconnues fondées et, de Tautre, ces résistances calculées et insurmontables et ce maintien des vieux errements? Il est incontestable que les hommes de la Grande-Bretagne connaissent tous les avantages que procure notre institution du ministère public; mais ils la repoussent parce qu'ils redoutent qu'elle ne leur amène un péril qui serait une menace pour la liberté civique. Les Anglais ont été efFrayés par l'organisation du ministère public parce que le magistrat qui le représente est rhomme du gouvernement et que le gouvernement pourrait trouver, par son intermédiaire, la force d'opprimer les citoyens. C'est un argument considérable, car il se confond avec les sentiments qui ont sans cesse inspiré le peuple britannique. Aussi soucieux de Tordre que de la liberté, les juristes anglais ont toujours évité de confondre Tordre avec l'autorité. L'alliance qu'ils conclurent avec la noblesse leur fit défendre pied à pied les droits de Tindividu, c'est-à-dire, qu'au début de la société britannique, ils empêchèrent la constitution d'un pouvoir social qui, sous le prétexte de protéger les particuliers, aurait pu les asservir. Attachés aux vieilles lois, en raison de leur antiquité même, ils n y touchaient qu'à regret et seulement pour suivre Tévolution des mœurs sans porter atteinte à leur indépendance. Or, le système de la procédure accusatoire, loin de le contredire, semblait répondre au besoin de liberté qui s'affirmait tous les jours.

L'institution du ministère public fonctionne à merveille en Ecosse et en Irlande. Mais, en Ecosse, il y a des circonstances historiques qui permettent de la tolérer et il est admis que TIrlande doit rester sujette. On a fait, dans Tenquête anglaise de 1855 et de 1856, un bel éloge du barreau et de la magistrature française. « Cependant, ajoutait lord Campbell, cet éloge ne peut être adressé à tous les procureurs généraux.

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Il est difficile qu'ils ne soient pas influencées par l'intérêt personnel, alors qu'ils ne conservent leurs places que pendant la durée d'une dynastie ou d'un gouvernement ». On a dit aussi que, sur le vieux sol de TAngleterre, « Topinion n'était pas mûre pour cette centralisation ». On craignait la mainmise du pouvoir sur la liberté individuelle « au cas oili l'on couvrirait le pays d'un réseau d'agents dépendants de tel ou tel tninistère ». En France, les partis qui détiennent le pouvoir font tout pour augmenter leur puissance, sans songer aux instruments qu'ils transmettront à leurs successeurs. Les partis anglais sotit plus prévoyants car ils redoutent satis cesse de créer une arme qui, le lendemain, se retournerait contre eux. Cette crainte est le grand art de la politique et l'auxiliaire le plus puissant de la liberté.

En France, le ministère public naquit de l'alliance de la royauté avec les juristes, qui dans la haîne de la noblesse soutenaient les prérogatives du monarque. Il grandit avec la théorie du pouvoir social. On organisait une société puissante et réglée où tout était ordonné pour assurer la tranquillité de l'individu. Partout des fonctionnaires, délégués du pouvoir^ furent créés pour épargner au particulier la peine d'exercer ses prérogatives. Le gouvernement pensa et agit pour lui. Là sûreté du citoyen était établie et il lui revint de dormir en paix. Si l'on recherchait pourquoi ces tendances, nées sous l'ancienne royauté, s'affirment encore et se développent dans les temps contemporains, on en trouverait la cause dans cet instinct d'égalité qui inspira sans cesse nos légistes et qui les entraîna encore vers le même but au moment où les conditions de la politique étaient changées.

Les deux systèmes étaient donc sortis des traditions et des goûts qui séparent les deux peuples. C'est ce qui fait que les Anglais résistent encore à adopter une institution nécessaire et que les Français lont développée jusqu'à créer un péril dansle temps présent. Chacun de ces organismes a ses qualités propres et ses défauts particuliers. Si celui de France assure une application plus exacte et plus impartiale de la loi, les Anglais sont plus fiers de Tantique indépendance que leur conserve l'absence du ministère public. Les bienfaits de la loi britannique se dissimulent dans la pratique et ses vices

éclatent à tous les yeux : les avantag'es de Torganisation française sont évidents et son défaut plus caché. Dans la pratique judiciaire, le système français est bien supérieur à celui d'Angleterre, car ses avantages sont de tous les instants, tandis que le péril redouté par les Ang-lais ne saurait se produire que dans des circonstances exceptionnelles. Aucun gouvernement ne peut vivre d'arbitraire ; c'est pourquoi l'action du pouvoir ne se produira que dans des cas particuliers. Mais il suffit que ce danger, le plus grave de tous dans les affaires de justice, puisse apparaître pour que le système anglais l'emporte sur le nôtre au point de vue de la conception politique.

On s'est peu préoccupé, en France, de ce côté menaçant de notre organisation judiciaire ; mais comme le péril existe, en principe, et qu'il peut s'aggraver encore au moment où la politique devient plus âpre et où les partis se succèdent plus fréquemment au pouvoir, il est nécessaire de lui porter remède. Il n'y en a pas d'autre que d'éloigner, dans la mesure du possible, le ministère public du gouvernement afin de l'écarter des choses de la politique, et de le rapprocher des citoyens pour laisser à ces derniers leur participation naturelle à Taction sociale. Le remède seraitdonc de faire de ces officiers non des fonctionnaires mais des magistrats ; non des agents omnipotents, mais des auxiliaires du peuple ; non les exécuteurs des ordres du pouvoir, mais les gardiens de la liberté individuelle.

On verra, cependant, par le simple exposé de notre organisme judiciaire, que les Français, loin de se prémunir contre le danger, l'ont poussé jusqu'à ses dernières limites en faisant deux choses : la première qui fut de mettre les membres du ministère public sous l'entière dépendance du gouvernement ; la seconde qui fut d'accorder à ces officiers une puissance trop forte sur l'action des citoyens. C'était une conception monarchique et qui n'était pas libérale : on prenait une part trop grande à la souveraineté populaire et on ouvrait un accès trop large au gouvernement dans le domaine de la justice.