CHAPITRE QUATRIÈME

Un domaine départemental cl provincial.

§ Ur. Des attributions respectives des intendants et des administrations * provinciales.

Les attributions respectives des intendants des pays d’étals et des assemblées provinciales, comparées à celles des préfets et des conseils généraux de département, peuvent donner la mesure de tout ce que la révolution a ravi à la France de libertés locales.

Les intendants étaient, comme les Mis si Domi- /îicïde la seconde race, mais avec des attributions plus étendues, les représentants du pouvoir royal dans les provinces (i); leur autorité dans les pays d’états n’était pas à beaucoup près la même que dans les pays d’élection (2). En Provence et en Languedoc l’intendant n’avait que peu de part à l’administration; il ne connaissait en aucune

(1) Boulainviiliers, lom. vi, pag-. 243.

(2) De {'administration du comté de Provence, tom. 1, pag. 15.

SUR RA, CENTRALISATION-

manière des impositions: la capitation était le seul impôt dont la répartition lui fût dévolue, encore même était-il obligé d’appeler les procureurs ou les syndics généraux du pays pour y travailler. Les communautés n’étaient soumises à son inspection que lorsqu’elles voulaient faire une dépense extraordinaire et imprévue. Un arrêt du conseil du 16 mars 1761 (x) prétendit faire des défenses aux consuls, trésoriers, receveurs, administrateurs de la communauté de Salernes, de faire à i’avenir aucun emploi de ses revenus, ni de payer aucune somme que sur des mandats tirés par ses officiers et approuvés par l’intendant. Cet arrêt donna lieu, de la part de l’assemblée générale de 1704 > à de vives remontrances, comme contraire à radministration des pays d’états et à la jurisprudence établie. L’intendant assura que cette clause avait été mise à son insu, et que jamais il n’avait eu l’intention de s’en prévaloir. Pour prévenir tout inconvénient et parer aux abus qu’on aurait pu en faire dans la suite, et éviter toute contestation, on délibéra de constater la déclaration de l’intendant et d’en faire article dans le cahier des remontrances. En effet, par arrêt du conseil du 1 1 janvier 1757, la clause insérée dans celui du 16 mars 1751 fut révoquée comme contraire aux lois et usages du pays. «11 aurait été de la plus

(!) Ibid, loin. 11 , pag. 352.

ESSAI

dangereuse conséquence, dit M. de Coriolis, de fermer les yeux sur une pareille disposition, puisque dès lors l’administration directe des deniers des communautés n’aurait plus été confiée à leurs administrateurs naturels, constitués tels par les usages et les maximes du pays. »

Les vrais administrateurs des provinces étaient, indépendamment des étals provinciaux et des commissions émanées d’eux qui n étaient que temporaires, savoir : en Provence, les procureurs du pays, charge exercée de tout temps par les consuls d’Àix, et qui leur fut irrévocablement attribuée par l’édit de François 1er de décembre i535 (i); et en Languedoc, les syndics generaux crées dans le xiii0 siècle, pendant que les trois sénéchaussées du Languedoc s’assembl ai en t séparément, et confirmés dans leurs fonctions depuis la création des étals provinciaux. Deux secrétaires greffiers et un trésorier général étaient adjoints aux syndics généraux (2).

C’était sur ces administrateurs dont les fonctions étaient permanentes que roulaient toutes les alFairesintérieures du pays ; c’étaicn t eux qui étaient chargés d’exécuter ou de faire exécuter les délibérations des assemblées, soit générales, soit particulières. Rien ne se faisait que par eux 5 ils étaient

(1) Coriolis, tom.i, pag. 26.

(2) Trouvé, Etals du Languedoc, toi». 1, pag. 312.

SUR LA CEHTUUSATlOff. *21

comptables de leur gestion aux états provinciaux dont ils étaient les mandataires.

Un homme célèbre qui, après avoir long-temps participé avec honneur à l’administration de sa province, répandit plus tard surLoute la b rance les hautes lumières qu’il avait puisées dans 1 exercice d’une profession honorable et dans ses modestes fonctions d’assesseur de la ville d’Aix, M. Portalis, peignit avec éloquence l’esprit de cette administration dans un discours prononcé le 3 décembre 1780 (1.) devant l’assemblée générale de la Provence.

« Tel est, disait-il, l’heureux effet de notre constitution, que la seule bonté des lois semble garanLir suffisamment la bonté des administrateurs, et que nous dédaignons tout ce qui pourrait altérer ce commerce paisible d’égards et de services réciproques, qui maintient le bonheui commun, qui ne laisse rien à la crainte de ce qui peut être opéré par l’honneur et par la vertu, et qui fait du sentiment le plus doux de la société le lien le plus fort du gouvernement.

« C’est par une suite de ce principe général de confiance qui honore a la fois la nation et ses membres que, dans le moment môme où vous pourriez être nos juges, vous voulez encore que nous soyons vos conseils. Nous allons donc rcm-

(1) Y ou. f'rost rie Royer, v» Aix.

ESSAI

plir sous vos yeux la dernière * mais la plus délicate derios fonctions, celle de vous présenter des sujets qui puissent dignement répondre à vos vœux, à ceux de la Provence entière. Vous rendez déjà justice à nos intentions, avant de connaître nos suffrages. Ce qui nous rassure, c'est que notre choix va cire éclairé par le vôtre,

« Se montrer capable des grandes choses sans négliger les détails, voiries objets avec une certaine étendue et ne pas se livrer à des systèmes qui ne naissent d'ordinaire que parce que l'esprit se jette aveuglément d’un côté et abandonne tous les autres; ouvrir son a me à la sensibilité sans la rendre accessible à la faveur; réunir la sagesse à l'activité; avoir cette force de caractère qui donne le mouvement à la volonté, à la pensée, qui change les idées heureuses en actions utiles et qui fait sortir les ressources du sein meme des difficultés et des obstacles; lier les intérêts particuliers à fin térêt général; diriger toutes les passions sans presque en éprouver aucune ; concilier équitablement les droits du citoyen avec ceux de la cité; détruire le mal en faisant sentir le bien; disposer les hommes par Texcmple et par la persuasion à porter docilement et avec liberté le joug de la félicité publique; ramener autant qu'on le peut les besoins de la société à la simplicité de la nature, les employer avec économie; ne pas s'écarter des principes généraux pour quelques inconvénients privés; ne pas occasioner le malheur du pays pour le bien d'une ville;

SL'H LA CENTRALISATION. A-Ii

ne pas préparer des maux durables pour le bien d’un instant j enfin, considérer comme un vice de n’avoir pas toutes les vertus: telle est l’image des qualités et des devoirs d’un administrateur. »

Tel est aussi, hâtons-nous de le dire, le portrait fidèle de la plupart des administrateurs que l’excellente organisation du système provincial donna durant plusieurs siècles à la Provence et au Languedoc, et qui élevèrent ces deux provinces au plus haut degré de prospérité.

^ II* Des attributions respectives des préfets et des conseils généraux de département;

L’administration départementale fut confiée par les lois des 22 décembre 1789 et 20 août 1790 à des assemblées locales essentiellement difi’érentes des administrations anciennes, quant aux principes de leur formation et aux règles de leur hiérarchie. Les états provinciaux se mouvaient avec une pleine indépendance dans la sphère de leurs attributions spéciales et limitées. La loi de 1790 ne considéra, au contraire, les administrations de département que comme un anneau de La grande chaîne qui devait, par une suite d’administrations subordonnées les unes aux autres et respectivement investies d’une supériorité politique, rattacher au pouvoir central tous les membres de l’état. La loi organique des préfectures a mis le sceau à ce système d’excessive centralisation.

Los attributions d’un préfet sont immenses : les pachas du grand-seigneur n’en ont pas de plus étendues.

Un bureau de préfecture est un petit ministère ou plutôt un compendium de tous les ministères; car le préfet ne correspond pas avec un seul ministre, mais avec tous sans exception et sans intermédiaire. L’objet de sa correspondance n’est pas meme limité à l'administration du département proprement dite ; il embrasse toutes les branches de l’administration générale, autant qu’elle s’exécute dans les limites de son département. Le préfet cumule ainsi sur sa tête les fonctions autrefois distinctes des intendants des provinces et des syndics généraux ou des procureurs du pays. Un volume suffirait à peine à l’énumération détaillée de tant d’attributions diverses. Les lois de 1790 cl de l’an vnr en donnent un aperçu par cette classification générale : « Le préfet est seul chargé de l’administration (loi du 28 pluviôse an vue , art. 3q); il est chargé de faire publier, enregistrer et observer les lois dans le département qui lui est confié ( loi du 3o juin — 2 juillet 1 790 , art. 1 4 )j il est chargé, sous l’autorité et l'inspection du roi, comme chef suprême de l’administra lion , de diverses fonctions, notamment de celles qui sont relatives :

«Au soulagement des pauvres et à la police des mendiants et: vagabonds, à l’inspection et à l’amélioration du- régime des hôpitaux, hôtels-dieu,

Si: Il LA CENTRALISÂT ION* 325

établissements et ateliers de charité, prisons, maisons cl7 arrêt et de correction ;

« À la surveillance de l'éducation publique et de renseignement 3

ff À la manutention et à remploi des fonds destinés en chaque département à l'encouragement de l'agriculture, de Fin dus trie et à toute espèce de bienfaisance publique;

« A la conservation des propriétés publiques;

« A celle des forêts, rivières, chemins et autres choses communes;

« À la direction des travaux pour la confection des routes, canaux et autres ouvrages publies autorisés dans le département;

« À l'entre tien, réparation et reconstruction des églises, presbytères et autres objets nécessaires au service du culte religieux;

« Au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques;

« Au service et à l'emploi des gardes nationales (loi du 20 décembre 1790, section ni, art* 2 ). »

L'administration du département proprement dite comprend en outre:

i° La confection des rôles d assiette et de cotisation entre les contribuables;

20 Le réglement et la surveillance de tout ce qui concerne tant la perception et le versement des produits des contribuables , que le service (et les fonctions des agents qui en sont chargés; l'ordonnancement et le paiement des dépenses qui sont

liSSAi

assignées en chaque département sur le produit des contributions ( loi du 22 décembre 1789 — janvier 1790, section ni, art. i).

Or, il n’est pas une seule de ces catégories générales qui ne se ramifie en une foule innombrable de détails dont chacun suffirait pour absorber la vie d’un homme (1). Aussi n’est-ce pas le préfet qui administre, ce sont les commis de bureaux qui ne sont pas même commissionnés par le gouvernement comme les employés des autres administrations, et que les préfets choisissent, révoquent et paient à volonté sur leurs frais d’abonnement. Des hommes placés dans une position si précaire , si dépendante, ne sauraient administrer la chose publique avec le zèle et l’intelligence qu’y apporteraient les notabilités locales élues par leurs concitoyens; et cependant voyez l’étendue de leurs attributions. Eté même que le préfet, fût-il doué du plus vaste génie, ne peut pas expédier toutes les affaires de la préfecture à son cabinet, de même le chef de chaque bureau est obligé de confier une foule de détails à un sous-chef qui lui -même se repose le plus souvent sur des commis subalternes. De cascade en cascade, l’administration tombe entre les mains de commis aux gages de 1,000 à

(i) Qa peut voir une analyse exacte de ces attributions dans le Recéièil des lois administratives de Rondonrfèau, tenu, iv, p a g. 483-532; dans les Ins Ulule s du droit administratif de M* Degerando f pag* 137^ 1 57, cLi\

SUR LA CENTRALISATION

(,joo fr. : qui pourrait contester les dangers d’un tel système?

Frappés de la disproportion établie entre leur importance réelle et la médiocrité de leur position, les employés des préfectures réclament à grands cris leur affranchissement du joug préfectoral (i). L’unité despotique, partie intégrante du système impérial, s’oppose à la réalisation de ces légitimes vœux. Pour que chacun retrouve, dans l’ordre administratif, la place qui lui convient et la récompense qui lui est due, il faut changer la base vicieuse de ce système, et rendre aux administrations collectives et locales les attributions légitimes dont elles ont été déshéritées au profit de la bureaucratie ministérielle ou préfectorale.

Que sont, en effet, dans l’état des choses, les attributions des conseils généraux de département, tels que les a organisés la loi du 28 pluviôse an viii, et que paraît vouloir les maintenir le projet de loi qui doit être incessamment proposé aux chambres?

Ces conseils généraux sont chargés de la répartition des contributions directes entre les arrondissements du département, do statuer sur les demandes en réduction faites par les conseils d’arrondissement, les villes, bourgs et villages j de voter les centimes additionnelspourlesdépenses

(i) De l'organisation des bureaux de préfecture f par M. Les* chevin ? ancien chef de division. — Bordeaux ,

ESSAI

départementales ; de classer et de déclasser les routes départementales (loi du 28 pluviôse, art. 6) et les chemins vicinaux de grande communication ( loi du 12 mai i836 ) : là se réduisent leurs attributions réelles et indépendantes. Ils sont autorisés, de plus, à donner leur avis sur les changements à opérer dans la circonscription territoriale, et à émettre des vœux sur l’état et les besoins du département.

Mais à quoi servent d’ordinaire les avis et les vœux des conseils généraux? Un arrêté consulaire du tg floréal an vin défend de les imprimer, et ils ne sortent d’ordinaire des cartons de la préfecture que pour aller s’ensevelir dans ceux des ministres, qui ne prennent pas même la peine d’en faire le rapport prescrit par l’arrêté des consuls du 2 vendémiaire an xi.

Le budget départemental n’est même arrêté quen partie par le conseil général, qui ne vote que pour la forme sur les dépenses fixes.

En effet, les 6 centimes et q/io employés au paiement des dépenses fixes sont centralisés au trésor royal et tenus à la disposition du ministre de l’intérieur, ordonnateur de ces dépenses qui sont arrêtées par le roi (arrêté du 26 ventôse an vm, art. 9, 10 j lois des finances; spécialement, loi du 17 août 1818, art. 7 ),

Ces dépenses fixes comprennent les traitements des préfe ts , sous-préfe ts , secré t a i rcs-généra u x e 1 conseillers de préfecture;

SMI LA CEffPKALISATION.

Les abonnements des préfectures et sous-préfectures;

Les dépenses ordinaires des maisons centrales de détention et indemnités aux départements, à raison des dépenses des condamnés à un an et plus d’emprisonnement, qui restent dans les prisons départementales, faute de place dans les maisons de détention;

L’entretien des bâtiments et du mobilier de ces maisons centrales, celui des bâtiments des cours royales, les dépenses ordinaires du clergé à la charge des départements composant les diocèses, autres que le personnel des ministres de la religion;

Les établissements thermaux et sanitaires ( loi du 3 1 juillet 1821, art. 28 n° 1 ).

Parmi les dépenses variables il en est beaucoup pour lesquelles l’intervention du conseil général n’esten quelque sorte qu’une affaire de pure forme, tellement ces dépenses sont commandées par les actes consommés de l’administration préfectorale.

Ce sont les loyers et contributions des hôtels de préfecture, les dépenses ordinaires des prisons départementales et des dépôts de mendicité, le casernement de la gendarmerie , les loyers, mobiliers et menues dépenses des cours et tribunaux, celles des enfants-trouvés et abandonnés. Le cercle dans lequel s’exerce réellement et avec quelque liberté la puissance administrative des conseils généraux embrasse; j ” les travaux des bâtiments

ESSA I

des préfectures, tribunaux , prisons, dépôts, casernes et autres édifices dépratementaux;

2° Les travaux des roules départementales et autres d’intérêt local , non compris au budget des ponts et chaussées ;

3» Les encouragements et secours pour l’agriculture, le commerce et l’industrie.

Mais c’est surtout ici qu’éclate avec évidence l’immense supériorité des anciennes administrations provinciales.

§ I II. Des travaux publics exécutés par les administrations provinciales.

La plupart des beaux monuments qui couvrent le sol de la France sont l’ouvrage des administrations des pays d’états. La Provence peut citer avec orgueil ses ports de Marseille et de Toulon, ses ponts de la Durance, ses nombreux canaux d’arrosage, les grandes et belles routes qui sillonnent son territoire en tout sens. On admire dans le Languedoc le canal de communication des doux mers, long de 125, o/\Z toises, entreprise , dit M. Lalande, la plus hardie et la plus étonnante que les hommes aient exécutée; le canal de Saint-Pierre à Toulouse; le canal de Grave, celui de Luncl; ceux de la Radelle, de Silveréal , communiquant d’Aigues-Mortes au Rhône, aux étangs et à la mer; le port et les remparts d’Aigues-Mortes; le port de Cette, communiquant aux étangs par un superbe

SUR LA CENTRALISATION

canal , travail exécuté aux seuls frais de la province; Taqueduc de Montpellier construit sur le modèle du célèbre pont du Gard et digne de rivaliser avec ce précieux reste de la magnificence romaine (i); les ponts de la Garonne et de l’Aude; la grande route traversant la province du pont Saint-Esprit à Toulouse , bordée partout de fossés soutenus par des murailles dans un grand nombre de lieux, et d'où se distribuaient dans toutes les directions une multitude de chemins.

L'établissement du canal du Languedoc et des canaux accessoires exigea le dessèchement de vastes marais, entreprise difficile commencée sous le règne et d'après les ordres de Henri iv par Stanfroy Pradley, maître des digues de Berg-op- Zoom, puis successivement reprise et abandonnée par divers entrepreneurs parmi lesquels figure le

(!) Si on demande, dit Prost de Royer, xo Aqueduc, pag» 24, pourquoi on s'est décidé à élever un tel monument dans une ville particulière el si éloignée de la capitale, nous répondrons avec un prélat éloquent , dont nous copions ici les propres termes : C'est que rengagement avait été pris autrefois par le Languedoc, et que ïes rois y sont respectés après leur mort, quand ils ont été honorés pendant leur vie; c'est qu’une ville, où se tiennent les états et où les étrangers abondent de toutes parts, mérite une attention particulière ; c'est qu'il était juste que le public en y concourant mît, pour ainsi dire, la sanction a la dépense de T aqueduc dont il profitait avec tant d’avantage; c'est , enfin, parce que les états osent croire que ce n'est pas dans la capitale seule que les arts doivent être soutenus encouragés* ( Mémoire au roi , délibéré par les états dans ras semblée d u 3 1 d ée.e mbr e i 77 9 . )

ESSAI

maréchal de JNoailles , et que les étals du Languedoc curent seuls la gloire de terminer.

« Ces états, dit un historien (i), qui s’étaient appliqués à examiner et à connaître cette affaire, pénétrés des avantages qu’on retirerait de la culture des marais, convaincus en môme temps que le dessèchement ne pourrait, réussir que s’ils se chargeaient eux-mêmes de /’ entreprise , parce quils seraient les maîtres de l’exécution, avec la prudence d’un père de famille qui ne calcule pas le moment de l’exécution plus prompte ou plus éloignée, mais qui cherche uniquement à s’assurer du succès et à se mettreà l’abri des inconvénients, demandèrent au roi le don de ces marais avec la faculté de les dessécher, de la môme manière que ce don et cette

faculté avaient été accordés au maréchal de Noailles.

Sa Majesté, par ses lettres patentes du 8 novembre 1746» accorda aux étals la propriété des marais du Bas-Languedoc depuis Bcaucairc jusqu à Aigues- Mortes et à l’étang dePéroles, et leur permit de les faire dessécher et de construire un canal de navigation, en les chargeant de payer 4L000 fr* à M. de Barillon, pour prix de ces marais et pour dédommagement de ses dépenses.

« Le premier soin des états fut de perfectionner la procédure de bornage, et de préparer et mûrir par la discussion d’une immense quantité de litres

(I) Albisson , Loû municipales du Languedoc , Lutn. ni; Trouvé ? Etats du Languedoc.

SUB LA CENTRALISATION* 333

le jugement des prétentions élevées ou annoncées par des communes, seigneurs et autres particuliers qui réclamaient des droits de propriété ou d’usage dans les marais.

«Us s’occupèrent en suite de s travaux nécessaires pour le dessèchement des marais et la construction du canal de navigation, et par leurs ordres, M. Garipuy, directeur des travaux publics de la province, fît en 1768 un voyage en Hollande afin d’y conférer, avec les plus célèbres hydrauliciens du pays, sur les moyens qu’ils se proposaient d’employer au dessèchement de la mer de Harlem, vaste étang situé entre la ville de Harlem et celle d’Amsterdam.

« Chaque année fut marquée par des progrès sensibles, soit dans la fixation de la propriété respective des états et des parties intéressées, soit dans l’avancement des ouvrages relatifs au dessèchement des terres et à la construction du canal. C’est en conciliant le respect dûau droit de propriété avec les plus grandes vues d’utilité générale que les états ont eu la gloire d’avoir presque consommé dans un demi -siècle une des plus grandes et des plus importantes opérations qu’on puisse faire en Languedoc, et qui avait été vainement essayée pendant près de i5o ans. a

Les étals du Languedoc ont aussi rendu d’immenses services à la navigation du Rhône et de la Garonne.

«La rivière de la Garonne, dit le môme historien,

T. Ier. 24

ESSAI

éprouvait un état de péril et d’abandon qui y rendait les naufrages très fréquents. Ce trajet, à cause des écueils et des obstacles quil présentait, était devenu si lent, si cher et si dangereux, que les négociants, lorsqu’ils nepouvaient éviter de s’en servir, étaient obligés de se soumettre à des assurances très onéreuses; on était même à la veille de voir toute communication interceptée, parce quil ne se trouvait pas plus d’un pied d’eau au point de jonction du canal et de la Garonne. ïl n avait point été pourvu d’une manière expresse a cette communication, quoique la partie de la Garonne demandât par ses conséquences une régie et une attention plus particulières que les autres rivières. Cette partie défectueuse s’étendait sur plus de trente lieues de longueur, et était morcelée entre la généralité d’Auchet la province du Languedoc. Dans cet espace, le lit de la rivière était fort large et fort plat, sur un fond de graviers très profond, quelquefois parsemé de rochers. L’avidité des riverains les avait de tout temps portés a faire des ouvrages pour rejeter les eaux sur la rive opposée ; ces travaux entrepris de part et d’autre, emportés tour à tour par les differentes crues, avaient laissé dans le lit de la Garonne de nouvelles causes de péril. Une longue expérience avait prouvé qu’il eût été chimérique de vouloir resserrer ou aligner le lit de cette rivière dans ce fond de graviers si large quelle parcourait alternativement et que chacun cherchait à s’approprier. Mais il fallait.

Süït LA CENTftAIJSATIÜX. 335

constater les parties souffrantes, y apporter les réparations nécessaires, empêcher les riverains et les insulaires de nuire à la navigation et aux ouvrages destinés à l’entretenir; il fallait dresser des réglements pour prévenir toutes les entreprises réciproques et les étendre à la portion de la Garonne qui était située hors du Languedoc, ce qui ne pouvait avoir lieu que par les ordres du roi; il fallait surtout que les états consentissent à se charger de l’entretien de cette rivière, parce que les mesures prises jusqu’alors avaient été infructueuses, les secours accordés par le roi insuffisants, et que la situation des finances ne permettait pas d’en espérer de plus considérables.

« Ces observations, présentées par la chambre de commerce de Toulouse, furent accueillies à l’assemblée des états en 1775. Elle délibéra de donner un fond annuel de 60 mille francs pour l’étendue de rivière attribuée au Languedoc, et depuis cette époque jusqu’en 1782, elle ne cessa de s’occuper de cet objet important. Dos visites cl: des vérifications furent faites dans l’intervalle par le directeur des travaux publics de la province et par des inspecteurs généraux du gouvernement. Ily eut des conférencesentre le contrôleur général des finances et le président des états, et dans celte même année 1782, il fut rendu par le conseil d’état un arrêt contenant réglement pour la navigation de la Garonne, arrêt conforme aux réclamations de la province.

ESSAI

« Le cours île la Garonne était divisé en quatre départements; une somme de 120,000 (V. fui assignée chaque année pour donner à la rivière la largeur el la profondeur requises. La moitié de celte somme était à la charge du roi; 1 autre moitié à celle des états du Languedoc. Les quatre intendants d’Auch, de Montpellier, de Montauban cl de Bordeaux furent investis de la police de la navigation, à laquelle fut attaché un conservateur général nommé par le roi : ce conservateur devait faire des visites annuelles. Il fut défendu aux riverains de jeter dans la rivière rien qui pût en embarrasser et en altérer le lit, d’en affaiblir ou den changer le cours par des tranchées et des plantations. Les moulins sur bateaux, nommés vulgairement moulins à nefs, furent proscrits du courant de la rivière. On déclara ouvrages royaux tous les ponts, les chaussées, pertuis, digues et autres ouvrages publics relatifs à la sûreté et à la faculté de cette navigation. »

Ainsi les avantages que le commerce retira de ce réglement furent encore le fruit de la sagesse et de la munificence des étals du Languedoc.

Persuadés que les communications grandes et petites sont les instruments les plus actifs de la civilisation, et que les frais d’entretien sont la première des économies, les états du Languedoc, ainsi que ceux de la Provence , veillaient avec une religieuse attention à leurs routes qu’ils avaient divisées en quatre classes, dont chacune corres-

SL'Il LA CENTRALISATION.

pondait à une division territoriale (i). La province était chargée des roules de première classe, les sénéchaussées des routes de deuxième classe, les diocèses ou vigueries des chemins de troisième classe, elles communautés des chemins du dernier ordre. Mais cette classification ri était pas tellement inflexible que l’on ne- pût, à l’aide d’une sorte de fonds commun, réparer les inégalités de ressource des diverses fractions de la province, proportionnellement à leurs besoins; car on avait admis, comme maxime fondamentale, que tout dans une province est essentiellement solidaire, que le corps doit toujours venir au secours de ses membres, et (jue toute dépense qui peut produire un bien général doit être supportée en commun , quand môme ce bien ne s’étendrait pas aussi immédiatement sur quelques-uns des membres du corps politique.

La Bretagne, la Bourgogne et les autres pays d’états olfrent des traces analogues de cet excellent système d’administration qui, en faisant contribuer chaque communauté à la direction et au paiement des dépenses publiques, dans la proportion de l’avantage qu’elle en relirait, faisait converger vers le bien public tous les intérêts particuliers.

Des remontrances adressées au roi Louis xvi en

(I) Foi/* les délibérations' des états de la Provence de 1 ii^l , 1621, ete., cl lejncmoirc p.ésenlé an roi par les étais du Lang u e d o c c rf i 780* '[( Al h i sso n, L o îs m unie ip et t es d w L et n (fit cdo c , loin. ii, pag. 294.)

ESSAI

t ; 8 o l>éir les états du Languedoc rappellent qu’il n’en était pas de même dans les pays d’élection. «C’est peut-être dans les travaux publics , disent les auteurs de ce mémoire, qu’éclate le plus ce qu’on aime à appeler la magnificence du Languedoc; et effectivement, lorsque des chemins durs, raboteux et mal entretenus du Dauphiné, du Quercy et de la généralité de Bordeaux, on passe sur les roules unies, faciles et praticables en tout temps du Languedoc; lorsqu’on pense que ces utiles communications commencent à s’étendre dans les parties les plus reculées ; lorsqu’on voit les mêmes soins se porter sur les ports, sur les canaux, les rivières et sur toute espèce d’ouvrages publics; lorsqu’on sait que les sommes employées pour ces divers objets montent près de deux millions par année, on est tenté de croire que le Languedoc est la province la plus opulente du royaume et la moins ménagère sur ses dépenses.

« Mais, si on voulait considérer l’étendue d’une province qui a 2,800 communautés et 1,800,000 habitants; si on voulait penser que tout travail contraint y est proscrit, et que tout s’y fait à prix d’argent; si on voulait mettre à part les ports et les canaux dont aucune autre province n’a comme le Languedoc à supporter les frais, et si ensuite on voulait mettre en balance le montant des diverses impositions de chaque généralité et ce que la caisse des ponts et chaussées leur fournit, tandis que le Languedoc 11e reçoit des secours que

S ET U I.A Cfis lltALISAÏIOM. 339

de lui-même; si un y ajoutait le prix des corvées qui, pour n’être pas soldées en argent, ne sont, pas moins une dépense réelle, et celui des terrains qui, payés en Languedoc, sont ailleurs gratuitement enlevés aux propriétaires ; si on pouvait calculer la dépense inestimable qui résulte pour le cultivateur et le manouvrier de ces mêmes corvées, souvent exigées au temps où leur travail leur est plus précieux; enfin, réfléchir que, dans la plupart des généralités, les communications se bornent aux lignes de poste, tandis que les chemins intérieurs y sont impraticables, les états osent croire que non seulement la préférence serait pour leur administration, mais même que la dépense y est moindre en proportion des ouvrages. »

Un réglement, analysé dans le mémoire qui vient d être rappelé, donne le secret des grandes choses opérées dans les derniers siècles par les états du Languedoc.

Les ingénieurs de la province pris dans le corps des ponts et chaussées qui florissait en France bien avant la révolution, ou formés à l’école spéciale des travaux publics, organisée dans cette province comme dans les autres pays d’états, ces ingénieurs n’étaient pas, comme aujourd’hui, livrés à euxmêmes ou soumis seulement à la surveillance des commis de bureaux. Nul ouvrage né lait entrepris qu’après avoir été préparé presque toujours pendant plusieurs années, par un long et pénible examen , par des discussions et des vérifications

ESSAI

sans nombre, el par tous Ses moyens capables de faire espérer qu’on ne pouvait être trompé ni sur l’utilité ni sur la dépense.

Les plus petits ouvrages ne pouvaient être entrepris sans être autorisés par les états. Dans l’intervalle des assemblées, des commissions spéciales veillaient tellement à l’exécution des projets arrêtés, que le plus léger changement ne pouvait être fait par les directeurs sans leur être communiqué. Gliaque ouvrage avait son fond qui lui était affecté, et la destination de ce fond ne pouvait être changée qu’en cas d’impossibilité de l’appliquer et d’urgence d’un autre service. Tout se faisait par adjudication et à la moins dite. On ne s’écartait de cette forme la plus sûre et la plus exacte pour les grandes administrations que pour des objets de très peu d’importance; de sorte que les entrepreneurs ne pouvaient jamais demander de compter de clerc à maître, ni réclamer des indemnités (i).

La direction et la comptabilité actuelle des travaux publics n’offrent pas à beaucoup près d’aussi solides garanties.

§ IV* De j travail* puïi Iles modernes el du corps des poids et chaussées.

Le principe fondamental de la législation moderne est écrit dans la loi du 22 décembre 1789,

(fj Voy* les Lois municijwtrs du Languedoc , toni. ü, liv. ivt Lit. v.

SUR LA CENTRALISATION

organique des assemblées administratives , dont l’art. 2, section m, est ainsi conçu :

et Les administrations de département (aujourd’hui les préfets) sont chargées, sous l’autorité et l’inspection du roi, comme chef suprême de la nation et de l’administration générale du royaume, de toutes les parties de cette administration, notamment de celles qui sont relatives à la direction et confection des travaux pour la confection des routes, canaux et autres ouvrages publics autorisés dans ie département, à l’entretien, réparation et reconstruction des églises, presbytères et autres objets nécessaires au service du culte religieux. »

Ainsi les préfets ont hérité, en matière de travaux publics, des anciennes attributions des syndics généraux ou procureurs du pays.

Or, qui pourra croire que des fonctionnaires étrangers, si peu familiers avec les besoins des départements qu’ils ne traversent qu’en courant, plutôt en hommes poli tiques qu’en admini s irateurs; que des fonctionnaires, surchargés d’occupations si diverses et presque toujours noyés dans un océan de paperasses, puissent mettre dans la direction des grands travaux d’utilité publique le zèlceL l'intelligence des édiles de l’ancienne Rome ou des magistrats de nos pays d’états (i)?

(1} On peut appliquer aux préfets, et à bien plus forte raison ,

342 essai

Le rôle que jouent en celte matière les conseils généraux de département est entièrement passif. Quelle connaissance des besoins du département peuvent, en effet, acquérir par des réunions annuelles qui, d'après la loi, ne peuvent excéder quinze jours, et qui, d'après Tu&age, n'en excèdent pas huit ou dix, des hommes étrangers pendant le reste de leur vie a toute espèce d'administration? Tout au plus est-il possible à ces réunions temporaires de ratifier aveuglément et au pas de course des projets tout dressés par l'administratif , et de voter l'emploi des fonds tel quil leur est demandé.

L'autorité souveraine, absolue, unique en matière de travaux publics, celle dont les préfets sont obligés parleur propre insuffisance d'accepter et

ce que disait Nceker des intendants dans son Mémoire swr les administrations provinciales .

U in tendant le plus rempli de zèle et de connaissances csL bientôt suivi par un autre qui dérange ou abandonne les projets de son prédécesseur. Dans l'espace tîe dix a douze ans, on les voit aller de Limoges en Roussillon, du Roussillon en Hainault et du HalnauU en Lorraine; cl, à chaque variation, iis perdent le fruit de toutes les connaissances locales qu ils peuvent avoir acquises. On dirait, à voir ces changements continuels, que radministration des provinces est une école établie pour les maîtres des requêtes , et que , destinés à gouverner un autre hémisphère, ils viennent en France s’essayer sur différents sols et sur divers caractères, tandis que le plus grand avantage de chaque province devrait toujours être le but cl l’homme le moyen, »

SLR LA CENTRALISATION 3 43

de suivre aveuglément toutes les idées, c’est l’administration des ponts et chaussées. Autrefois les ingénieurs recevaient la loi des états; ils l’imposent aujourd’hui aux préfets et aux conseils généraux.

L’ascendant qu’a pris partout le corps des ponts et chaussées s’explique non seulement par les progrès incontestables de l’art du génie et des sciences exactes qui lui servent de fondements, mais encore par la vigueur de la constitution de ce corps comparée surtout à celle des administrations locales. L’administration centrale des ponts et chaussées, créée par la loi du 19 janvier 1791, placée par celie du 18 août suivant sous la responsabilité du ministre de l’intérieur et confiée par l’arrêté du 5 nivôse an vm à la surveillance d’une section du conseil d’état, fut définitivement organisée par le décret du 7 pluviôse an xii.

Aux termes de ce décrel,

Le corps des ponts et chaussées se compose des grades suivants :

i° Cinq inspecteurs généraux;

20 Quinze inspecteurs divisionnaires;

3U Deux adjoints;

4a Cent trente-quatre ingénieurs en chef;

5° Trois cent six ingénieurs ordinaires;

6° Quinze aspirants;

7a Soixante élèves (1).

(1) Décret lia 7 fructidor eu xu, art. 1er.

La direction centrale émane d’un conseil établi à Paris. Ce conseil est composé du directeur général, des inspecteurs généraux, de cinq inspecteurs

divisionnaires appelés à cet effet à Paris et dun secrétaire, ingénieur en chef.

Il s’assemble une fois par semaine; il peut, en outre, être convoqué extraordinairement et même réuni en comité par le directeur général.

Il donne son avis sur le personnel et l'avancement des ingénieurs, toutes les fois qu’il est consulté sur cet objet.

II doit être nécessairement consulté sur Loutesles questions contentieuses qui doivent être portées au conseil d’étal ou décidées par le ministre ( décret du 7 fructidor an xn, art. n, i5).

L’ordonnance royale du 8 juin i83a, qui a placé l’administration des ponts et chaussées dans les attributions du ministre du commerce et des travaux publics, a divisé le conseil général de celle administration en deux sections, pour 1 examen des affaires sommaires et courantes qui n’exigent pas la réunion du conseil entier.

L’une de ces sections s’occupe des affaires relatives aux routes, ponts, chemins de fer, plans de traverse, questions d’alignement et de voirie, et autres objets qui dépendent de cette partie du service.

L’autre s’occupe des affaires relatives à la navigation naturelle et artificielle , aux travaux des ports, quais, lacs, au dessèchement des marais,

SUR LA CENTRALISATION. 345

;i rétablissement des usines, au réglement et au curage des cours d’eau, et autres objets qui dépendent de cette partie du service.

L’étendue des attributions du corps des ponts et chaussées égale la puissance de son organisation.

La répartition par départements , et même la sous-répartition dans chaque département, des fonds votés par les chambres pour les travaux neufs et grosses réparations réglés par le directeur général des ponts et chaussées lui ont été attribuées (ordonnance royale du 19 mai 1829, art. 2). Quant aux fonds affectés aux réparations ordinaires et aux travaux d’entretien, la même ordonnance a institué, il est vrai , pour faire la sous-répartition, un conseil local présidé par le préfet et composé de l’inspecteur divisionnaire, de l’ingénieur en chef et de deux membres du conseil général de département, désignés chaque année par le ministre -, mais on peut juger de quel poids doit être dans ce conseil local l’avis des deux représentants de la localité, qu’on y appelle pour la forme.

Dans un système d’administration locale véritablement organisée, ces conseils locaux auraient un degré éminent d’utilité : il faudrait les multiplier et étendre leurs attributions ; mais ce ne sont que des rouages inutiles et presque ridicules sous l’empire de la centralisation administrative.

Le directeur général doit approuver tous les projets de travaux neufs et de grosses réparations.

ESSAI

à moins que l'estimation n’excède pas cent mille francs.

Dans ce cas, le préfet approuve sur la proposition de l'ingénieur en chef.

Un décret impérial du 16 décembre 181 i, con tenant réglement sur les devoirs imposés aux ingénieurs des ponts et chaussées, énumère leurs importantes et nombreuses attributions : ce sont le tracé, la levée des plans, la direction et la surveillance des travaux.

Aucune route nouvelle ne peut être établie, aucune route ancienne ne peut être rectifiée, sans qu’on ait préalablement demandé les observations des ingénieurs en chef des départements de la situation.

Us sont, en outre, spécialement chargés de diriger, soit par eux-mêmes, soit par des conducteurs à leurs ordres, l’exécution de l’emploi des matériaux et autres travaux de l’entretien des routes, et ils doivent s’assurer continuellement que les cantonniers remplissent leur devoir à cet égard.

Quant aux canaux de navigation intérieure, ce sont également les ingénieurs des ponts et chaussées qui doivent en lever les plans qui sont à présenter à l’administration, et fournir toutes les instructions nécessaires pour éclairer le gouvernement sur ces sortes d’entreprises et sur la possibilité et les moyens de les conduire à bonne fin.

Ge sont eux qui doivent en régler le tracé et

su U LA CENTRALISATION.

présider a la confection des écluses et autres ouvrages d'art qui y sont à faire.

U en est de mémo des constructions et des ouvrages d’art dont, l’établissement peut être nécessaire dans les rivières navigables , comme encore des nivellements a prendre quand il s’agit de permettre la construction de quelques usines même sur de petits cours d’eau, pour parvenir à en fixer le réservoir à une hauteur telle que le barrage ne doive pas occasion er des inondations dans la contrée.

Tls sont chargés de surveiller et diriger l’exploitation des mines j le dessèchement des marais, etc. Talents élevés , prérogatives larges et indépendantes, organisation puissante, hiérarchie bien ordonnée, tout ce qui peut constituer la puissance et la splendeur appartient , comme on le voit, à ce corps des ponts et chaussées, formé de Mite de Fécolc polytechnique, brillante élite elle-même de la jeunesse française.

Qui ne croirait donc que nos routes, nos ports, nos ponts, nos monuments, doivent éclipser les plus beaux ouvrages de l'antiquité- et du moyen -âge? Et cependant il n’en est point ainsi. Nous devons applaudir sans doute aux progrès de Fart sous plusieurs rapports; non seulement le tracé des routes est en général mieux combiné qu’il ne Fêtait autrefois avec les accidents du terrain , surtout dan s les pays de montagnes ; mais encore quelques brillants essais de ponts suspendus, de canaux,

ESSAI

;vt8

d’aqucducs et de chemins de fer, quelques édifices dignes de rappeler la magnificence du siècle de Louis xiv, subsistent en témoignage des merveilles que pourrait opérer de nos jours l’art du génie. El cependant, nous en appelons aux témoignages les moins suspects (i) , les travaux publics sont en France de plus en plus désertés par 1 interet privé, par les capitaux, par le talent. Nos routes dépérissent; nos fleuves sont à peine navigables; nos canaux restent inachevés (2); de chemins de fer, il s’en projette beaucoup et il ne s’en construit pas, Qu’est-ce qui manque donc pour faire fructifier une semence féconde et peur doter la France, non seulement des applications industrielles qui enrichissent l’Angleterre, mais encore de chefsd’œuvre d’art, tels qu’en ont produits des siècles moins favorisés que le nôtre, sous le rapport de la science et du talent? Ce qui manque, c’est l’esprit public, ce sont les institutions locales.

Dominés par le faux principe de la concurrence individuelle et séduits d’ailleurs par une fausse analogie puisée dans l’exemple d’un pays voisin , les économistes de l’école liberale ont demandé

(t) Vues politiques et pratiques sur les travaux publics de France, par MM. Lamé ct Clapeyron, pag. 31.

(2} La contenance, (les canaux (le navigation n’est en France que de 1631 hectares 73 centiares sur une contenance totale do 52,763,208 hectares 52 arcs 72 centiares ( Statistique générale de la France, pag. 16 ).

SUR LA CENTRALISATION- 3

aux spéculations de l’intérêt particulier les ressources que paraissait refuser l’esprit public. La nullité des résultats obtcnusàl’aidedes compagnies d’actionnaires, comparée aux grands travaux des administrations locales, doit convaincre les plus incrédules que l’égoïsme des mœurs, le manque de grands capitaux, l’extrême difficulté des communications, opposent parmi nous au succès des entreprises par aclionsdes obstacles qui n existent point en Angleterre, dont le sol, le climat, les mœurs, l’aristocratie, sont autant d’éléments propices à la création et aux succès des compagnies exécutantes.

L’intervention du gouvernement, réclamée par quelques économistes, ne saurait être plus efficace : témoin les expériences tentées en vertu des lois de 1821 et de 1822. Douze canaux, formant ensemble une ligne navigable de 2,i48>349 mètres (1), furent projetés alors par les chambres, qui autorisèrentdes transactions financières à concurrence d’une somme de 128 millions, montant des devis de la direction des ponts et chaussées. L’inexactitude de ces devis acceptés sans examen rebuta les capitalistes qui soulevèrent, dans le cours de la procédure administrative, une foule de difficultés; et, grâce à l'incurie des uns, à l’incapacité des autres , au défaut d’harmonie dé tous, plusieurs

(I) 536 lieues de 4,000 mètres.

t. 1er.

ESSAI

de ces projets sont tombas dans le néant. En serait-il advenu de même, si chacun des grands travaux projetés eut été confié à l’administration locale qu’il intéressait? On ne le pensera pas ainsi, surtout si l’on considéré que la plupart dentie eux avaient été entrepris par les provinces avant la révolution, et qu'il no fallait que les achever (i).

A Dieu ne plaise toutefois que nous prétendions attaquer l’administration des ponts et chaussées; mais elle a besoin, selon nous, d’être décentralisée, en ce sens que chaque province, chaque département devrait avoir, sous les ordres de son administration locale, un corps d ingénieurs salariés sur son budget et exclusivement occupés des travaux du corps politique auquel ils seraient attachés. Aucune atteinte ne serait portée aux grands centres d’instruction scientifique qui ont imprimé tant d’élan aux intelligences délite admises à y pénétrer. On conserverait même l’unité d’organisation du corps des ponts et chaussées; le conseil central de ce corps conserverait sa suprématie sur les ingénieurs de province et de département; mais les travaux de ceux-ci seraient distingués de ceux des ingénieurs de l’état qui n’auraient plus à s’occuper que des routes de première classe et des autres travaux d’utilité générale. Celte division du travail créerait à la fois des loisirs

(1) Sur 123 millions, il avait été déjà dépensé à 8, 900,000 fr. , d’après M **-*, Histoire de la navigation intérieure , tom. l'r .

SUR LA CENTRALISATION* 351

et des ressources, enflammerait l'émulation des divers corps politiques et imprimerait un vif élan aux grands travaux industriels sur lesquels repose en partie l’avenir de la civilisation.

Ainsi, selon qu’il s’agirait d’objets d’utiiité locale ou d’utilité générale, les provinces interviendraient ou d’une manière principale ou d’une manière secondaire dans les travaux de navigation, dans l’administration des forêts, dans la confection, l’entretien et la police des routes, dans la construction et l’entretien des édifices publics, dans la direction des divers établissements de bienfaisance ou de répression.

Tout est à refaire sous ce rapport dans la législation actuelle. La coopération des administrations locales aux entreprises publiques n’est soumise à aucun principe fixe; elle est nulle en tout ce qui touche à l’administration des bois, inefficace en ce qui concerne la direction des cours d’eau, mal organisée quant au classement et à l’entretien des routes départementales et vicinales, à la construction des édifices publics, à la direction de la charité administrative. Nous tâcherons de déterminer les règles d’après lesquelles l’administration centrale et les administrations locales doivent contribuer aux soins qu’exigent ces divers objets; mais il faut auparavant poser les principes généraux de cette administration sous le double point de vue de la police et de l’administration du domaine national, après avoir établi les règles de l'expropriation pour utilité publique.

g y , De l’expropriaLiou pour cause il utUUé publique*

Le droit de propriété est sacré : c’est une maxime de tous les pays et de tous les temps.

Mais ce droit doit céder à 1 utilité publique, moyennant une juste et préalable indemnité: c’est encore un principe écrit dans les lois romaines iq), reconnu , quoiqu’en l’absence d’un texte précis de loi, par l’ancienne jurisprudence française (2), et consacré par le code civil (3) et la charte constitutionnelle (4).

Si le magistrat politique, dit Montesquieu, veut faire quelque édifice public, quelque nouveau chemin , il faut qu’il indemnise; le public est, à cet égard, comme un particulier. C’est bien assez quil puisse contraindre un citoyen de lui vendre son héritage, et qu’il lui ôte ce grand privilège qu’il tient de la loi de ne pouvoir être forcé d’aliéner son bien (5).

Pour que l’état soit autorisé à disposer des

(1 ) Aulhcnl. res quai C. communia de leg. Leg. gradalim. $ I , fï. De MiKHer. et honor . , Leg. uni. § final, C. De cad. loti •

(2) Lebret, De la souveraineté duroi; Touiller, Cours de droit français.

(3) Art. 544 et 545.

(4) Art. 9 conforme à l’art. 17 fie la constitution du 14 septembre 1791 , à l’art. 19 de la constitution de 1793, à l’art. 15 de la constitution (le 1795.

(5) Esprit des lois , liv. xxvi , chap. xv.

SU IL LA CENTRALISATION^ 353

domaines particuliers, ou ne requiert pas, dit M. Portalis(i), cette nécessité rigoureuse et absolue qui donne aux particuliers mêmes quelque droit sur le bien d'autrui. Des motifs graves d'utilité publique suffisent, parce que, dans l'intention raisonnablement présumée de ceux qui vivent dans une société civile, il est certain que chacun s'est engagé à rendre possible par quelque sacrifice personnel ce qui est utile a tous.

L'intérêt social, qui doit forcer le sacrifice de l'intérêt particulier, est en général marqué du caractère de l'évidence. Que la volonté de tous se prononce pour la dépossession d'un seul, mais à la charge toutefois de lui payer préalablement une juste indemnité à laquelle tous contribuent, c'en est assez pour que Futilité publique soit déclarée; il ne s'agira plus que dérégler l'indemnité.

On ne trouve, chose remarquable! ni dans les lois des monarchies de l'Orient et des républiques de la Grèce, ni dans le corps du droit romain, ni dans les nombreux monuments de l'ancienne législation française, aucun texte relatif aux formalités et aux conditions de l'expropriation pour utilité publique. Est-ce mépris de la loi pour le droit de propriété? Loin de là : c'est un hommage rendu à la grande loi sociale , dans laquelle doivent s'absorber tous les intérêts individuels.

{!) Exposé des motifs de Fart, 545 du code civil *

ESSAI

Le législateur s’est tu, parce qu’il a supposé deux choses également vraies dans tout état normal de société : la première, que l’intérêt particulier 11e peut pas ne pas fléchir devant futilité publique; la seconde, que cette utilité est suffisamment constatée par le vœu public émané de ses organes légitimes.

Un jurisconsulte (i)qui, après s’être livré aux recherches les plus scrupuleuses sur les anciennes législations en matière d’expropriation pour utilité publique, n’a trouvé nulle part des documents satisfaisants, attribue à deux causes la nullité de ce résultat. 11 pense, d’une part, que chez beaucoup de peuples anciens, le nombre des travaux publics était moins considérable que de nos jours; et, d’autre part , que le régime despotique éLabli chez ces divers peuples faisait de la volonté du prince la suprême loi.

La dernière raison peut expliquer, mieux que la première, le silence des lois des Assyriens, des Babyloniens, des Syriens, des Egyptiens, nations à jamais célèbres par les immenses travaux décrits par Hérodote, Diodore, Strabon et autres. Mais chez les Romains dont les aqueducs, les ponts, les amphithéâtres, subsistant encore au milieu de nous, ont dit nécessiter tant d’acquisitions de terrains, comment se fait-il que les lois des Douze- Tables, le Digeste , le Gode, toute la législation soit

fj DHalIciui j De l'expropriation pour utilité publique*

SUR LA CENTRALISATION* 355

muette sur les formalités de l'expropriation pour utilité publique. On ne peut douter quune indemni té ne fût toujours allouée aux propriétaires dépossédés : on en trouve la preuve dans le passage d'une lettre de Cicéron à Âtticus (i), dans le texte de la loi i3 § 3, 0" Communia prœJiorum (3), et dans les lois 6, 9, ï4 (3), 18 (4) Cod, De ope ribas publias . Mais ni la question de dépossession , ni la fixation de Fin délimité ne prêtaient sans doute à la controverse, puisque, dans cette foule de textes non seulement sur le droit civil, mais sur les matières administratives, il ne s'en trouve aucun relatif à eet objet. Tout ce qui s'y rattachait était donc probablement réglé, sans formalités ni procédure, par les magistrats préposés aux administrations locales.

(1) Ut forum fax ar anus et usque ad atrium Hbertatü exp Heure mus, contempsimus sexcenties iL-S.; cumprivatis non poterat iransùji minore pecuniâ*

(2) Si constat in îuo agro lapidicinas esse , invita te , nec privato f nec publiée nomme quisquam lapidem cœdere potest cui id faciendi jus non est , nisi taliê consueludo in ütis lapidicinis consistât ut si quis volucrit ex Itis cœdere non aliter hoc facial , nisi priés solitum solarium pro hoc domino prœstet.

(iïjlNous lisons dans la loi 14 Cod. De operibus publicisïÆdificia , quœ vulgù parapetasia nuncupantur, vel si qua alia opéra mœnibus , vel publias operibus ita sociata cokœrent , ut ex his incendium vel insultas vicinüas reformidet , aut angustenlur spatia plate arum , vel minuatur porticibus lalitudo > dïrui ac prost ernï prœeiphnus .

(4) La loi 1S Cod. eod. til. est ainsi conçue: Turres novi mwrj

ESSAI

Le plus ancien monument: de la législation française en matière d’expropriation pour utilité publique est un édit de Philippe le Bel de l’an ï3o3, qui se borne à déclarer que les possesseurs des terrains qu’il est nécessaire d’acquérir pour bâtir des églises ou des presbytères doivent être tenus de les céder à juste prix (i).

Des lettres patentes de Charles vi, du mois d’avril 1407, considèrent comme un droit inhérent à la couronne celui de s’emparer des propriétés particulières pour la lai lia a et défense des sujets et pour la sûreté universelle du royaume , moyennant condigne ^compensation du loyal prix et juste valeur d'icelles *

Dumoulin, qui écrivait au commencement du tyie siècle, admet en principe la légalité de l’expropria-

qui ad munitionem spkndidtssimœ urbis ex sir uc lus est , compléta opère f prœcipnnus eorum usui deputari t per quorum terras idem murus studio ae provisions tuœ magnitudinis ex nostrm serenitalis arbitrio cctebratur ; codent tege in perpetuum et conditions servandd ut annis singulis hi ad quorum jura terrulœ demigraverint proprio sumptu corum instaurationem sibirnel intûlliganl procurandam,' corumque usu public û bénéficia p otientes , curam reparalionis ae sollïcMudinem ad se non ambigant pertinere* Ità mim splendor 0 péris et civüatis minutie » cum privalorum usu et utilitale servabitur.

(i ) Posscssores possessionumquas pro ecçlcsiis autpro domibus ecdesiarumparochialium de novo fundandù aut ampliandù infrà villas non ad super fluiiatem sed ad convcnienlem nécessitaient acquiri conlingil ad cas dimiümdas pro justo pretio compclli debentur (ancien style du parlement de Paris, pag, 3, loin* iv).

SUR LA CENTRALISATION

tion pour utilité publique en faveur des édifices religieux (x). Henri u, par ses lettres patentes du i5 février i556, reconnaît le même droit pour /’ élargissement des rouies. Des documents analogues se multiplièrent pendant les deux derniers siècles sous la forme dédits, de déclarations , d’arrôts du conseil ou des parlements (2), tous dominés par le principe que la société peut exproprier l’individu à la charge de l’indemniser. Mais vainement chercherait-on dans cette innombrable série de monuments législatifs ou judiciaires la consécration du droit de l’individu à retenir la propriété que l’intérêt social réclame et l'énumération des garanties protectrices de ce droit. Heureuse imprévoyance à laquelle nous devons peut-être nos cathédrales gothiques, nos hôtels-de-villc majestueux , nos longues et belles routes, nos canaux joignant les mers, monuments de la puissance civilisatrice du moyen-âge et des trois siècles qui l’ont suivi!

La législation chicanière de notre siècle a multiplié , au contraire , les formalités et les procédures en matière d’expropriation pour utilité publique.

La loi du 16 septembre 1807, relative au dessé-

(1 ) favore relûjionis pro neccssand fund atione parochiatU ecclesiœ et pro habüatione parochi , froprieiarius t in hanc causcnrtj justo pretio vendere çogilur .

(2) Foi/- Y Appendice de M- Delalleau , loin, il , pag. 467 et Sliiv. ; les Proces-vc rbauïï des états du Languedoc ; le Répertoire de M. Merlin , v° Retrait dJuUlitépuPHque.

ESSAI

chemcntdes marais, celle du 8 mars 1810 sur les expropriations pour cause d'utilité publique, et celle du 9 juillet i833 (1) sur le même sujet, ont étendu outre mesure les garanties dues aux droits des tiers au détriment des grands Iravaux d'utilité générale.

Entre la société qui réclame et le particulier qui défend sa propriété, on veut d'abord que les tribunaux interviennent j car l'intérêt social et l'intérêt individuel sont mis à peu près sur la même ligne. L'expropriation pour cause d'utilité publique s'opère par autorité de justice.

D'interminables formalités précèdent d'ailleurs l'expropriation. Ces formalités consistent :

Dans la loi ou l’ordonnance royale qui autorise l'exécution des travaux pour lesquels l'expropriation est requise^

2° Dans l'acte du préfet qui désigne les localités ou territoires sur lesquels les travaux doivent avoir lieu, lorsque cette désignation ne résulte pas de la loi ou de l'ordonnance royale;

3° Dans l'arrêté ultérieur par lequel le préfet

(1) Ce Lie loi a été organisée par les ordonnances du 18 septembre 1833 et du 18 février 1834* Voy . en outre la loi du 30 mars 1831 gur l’ex propria tîon nécessaire pour les travaux des fortifications ; celle du 21 avril 1S10? relative à r exploitation des mines; celle du 10 septembre 1807, relative è la prise des terrains pour l’alignement et le redressement des rues anciennes. L’ensemble de ces lois forme le code complet de Y expropriation pour cause d’utilité publique.

SUR LA CENTRALISATION

détermine les propriétés particulières auxquelles l’expropriation est applicable.

Cette application ne peut être faite à aucune propriété particulière qu’après que les parties intéressées ont été mises en état d’y fournir leurs contredits ( art. 3 ).

Or, les procédures que la loi exige pour arriver à ce résultat sont :

i° La levée du plan parcellaire par les ingénieurs

( art- 4.)J

3° Le dépôt de ce plan à la mairie pendant huit jours ( art, 5);

3° L’avertissement donné aux propriétaires à son de trompe et par affiches pour en prendre connaissance ;

4° Le procès-verbal de ces publications et affiches (art. 7 ), ainsi que des réclamations verbales ou écrites des parties intéressées j

5° L’avis d’une commission présidée par le souspréfet de l’arrondissement et composée de quatre membres du conseil d’arrondissement désignés par le préfet, laquelle commission reçoit les observations des propriétaires (art. 8 et g).

D’après tous ces documents intervient un arrêté motivé du préfet, quelquefois même une décision de l’administration supérieure ( art. io et 1 1 ).

Cet arrêté est envoyé par le préfet au procureur du roi, et le tribunal prononce, s’il y a lieu, l'expropriation par un jugement qui est publié, affiché.

ESSAI

transcrit cl susceptible seulement de pourvoi en cassation (tit, m, art. r3-2o).

Ces formalités, quoique moins sujéles aux abus des recours successifs que celles établies par la loi de i8ïo, n en sont pas moins trop multipliées.

L élargissement d’un pont , le redressement d'une route , les travaux les plus urgents ne peuvent êLre entrepris, pour peu qu’ils attentent aux droits des tiers, sans avoir subi toutes les chicanes qu’il plaît à l’intérêt ou au caprice de susciter.

Delà un double inconvénient : la multiplicité des formalités et des procédures entrave la marche des choses, et les garanties accordées aux tiers sont souvent illusoires.

Tienne un jour la restauration de l’ordre municipal, et Ton verra tomber les barrières que l’égoïsme oppose de toutes parts aux progrès de l’industrie; et, à la voix puissante des communes et des provinces, futilité publique se fera jour d’elle-mêmc, sans le secours de ees longues et dispendieuses formalites, au travers des résistances individuelles; et nos ports, nos routes, nos monuments retrouveront dans la renaissance de l’antique esprit public et dans les progrès incessants de la science moderne un double élément d’amélioration.

Est-ce à dire qu’il faille légèrement sacrifier le droit de propriété? À Dieu ne plaise; mais il faut savoir le transformer rapidement quand le vœu public l’exige, et réserver les sages lenteurs et les

ST’ R TjA Cr^TRALISATlOIÎ-

garanties réciproques pour l’appréciation exacte de l’indemnité.

Dans la législation de nos anciens pays d’états, c’était l’intendant de la province qui intervenait entre elle et le particulier dépossédé pour régler l’indemnité (i).

L’assemblée constituante , parla loi du 3 septembre 1790, attribua aux directoires de district comme conciliateurs, et à ceux de département comme juges en dernier ressort , la connaissance des contestations relatives aux indemnités. La base de la décision devait être une estimation faite par le juge de paix et ses assesseurs.

La môme attribution fut déférée aux conseils de préfecture par la loi du a8 pluviôse an vin. Le litre n de la loi du 10 septembre 1807 maintint l’administration dans le droit de régler les indemnités ducs aux tiers dépossédés.

Ce droit fut déféré aux tribunaux par les articles 16 et suivants de la loi du 8 mars 18 io.

La loi du 9 juillet i833 l’a attribué, par son titre iv, à un jury spécial désigné annuellement par le conseil général et par la cour royale ou par le tribunal du chef-lieu du département.

Ce jury offre-t-il soit à la société, soit môme aux propriétaires dépossédés plus de garanties qu’un

(I) Arrêt du conseil du 28 septembre 1686, et autres rapportés dans îos Lois municipales du Languedoc.

302 ESSAI SUR LA CENTRALISATION

tribunal éclairé par des experts? Il est permis d’en douter : les deux derniers systèmes sont, dans tous les cas, préférables à celui de la loi dm 6 septembre 1807, qui rendait l’administration juge dans sa propre cause; mais des quatre systèmes, le plus rationnel est l’ancien. Rendez à l’administration locale la direction des travaux publics; et, si un débat s’élève sur l’indemnité entre celte administration et le particulier dépossédé, rendez-en juge le pouvoir central au môme titre qu’il l’est déjà en matière de transactions, de procès, d’emprunts, d’aliénations. L’intervention des tribunaux ou des jurés pourrait être restreinte aux travaux d’utilité générale faits par le gouvernement.

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