INTRODUCTION

\ Au milieu des épreuves de tout genre que notre

^ pays a traversées depuis un 'siècle, il est un pouvoir ; que les révolutions n'ont point entamé, qu'elles ont plutôt grandi, c'est le pouvoir administratif. L'administration a résisté, en France, à toutes les attaques, survécu aux crises les plus violentes, et tandis que les gouvernements disparaissaient, elle est demeurée presque toujours régulière et forte, aidant le pays à passer sans secousse d'un régime politique à * un autre, maintenant l'ordre et la paix malgré tous les* bouleversements. Nulle part, peut-être, chez aucun peuple et à aucune époque de l'histoire, on ne trouverait un tel phénomène social. Nul fait historique n'est, en tout cas, plus digne de fixer l'attention du penseur et de l'homme d'Etat. Quelles ont été les causes de cette destinée singulière de l'administration française? Comment a-t-elle pu résister tour à tour aux étreintes du despotisme, aux convulsions de l'anarchie, se plier à des états politiques si divers, dominer tant de contradictions et faire pénétrer au sein même du pays le respect et le goût des habitudes de régularité, de disci-

il INTRODUCTION.

pline et de probité qui la distinguent ? De longs efforts ont pu seuls amener ces résultats qu'o^t favorisés, du reste, les tendances de notre caractère national.

Lorsqu'à Rome le pouvoir impérial se fut peu à peu substitué à tous les autres pouvoirs, quand il eut absorbé toutes les dignités et toutes les charges de la République, il chercha à faire accepter, presque à faire oublier son omnipotence, en répartissant avec symétrie les emplois, en régularisant l'action de ses subordonnés, en distribuant, du mieux qu'il put, la justice, la police et les diverses fonctions de l'organisme social. Les luttes du forum avaient cessé, la tribune aux harangues était silencieuse, toutes les voix libres se taisaient l'une après l'autre, ou découragées, ou comprimées par la force, ou gagnées par les caresses du despotisme. Le peuple perdait peu à peu le goût de la liberté ; bientôt même il lui en resta à peine le souvenir. Alors un changement profond s'opéra dans l'Empire et l'on vit apparaître cette organisation, si savante et si complexe, que Trajan, Marc-Aurèle, Dioclétien, Constantin .et Théodose perfectionnèrent successivement. La République avait conquis et gouverné le monde sans une hiérarchie administrative bien définie, sans bureaux, presque sans fonctionnaires. L'Empire multiplia les fonctions, les distinctions, les employés' de tout ordre, traçant à chacun son rôle, ses pouvoirs, son costume. Tout fut prévu, tout fut combiné avec une habileté consommée dans ce mécanisme qui faisait mouvoir tous les ressorts du pouvoir. L'administration étendit son réseau sur la surface du monde et l'on vit réalisée la centralisation la plus vigoureuse, la plus effrayante qui fut jamais. On a peine à se figurer quels pouvoirs le préfet du prétoire, un gouverneur

INTRODUCTION. m

de province concentraient dans leurs mains, et surtout on s'étonne que cette masse d'attributions n'ait point pesé d'un poids plus lourd sur les populations. Cette organisation régulière, il est vrai, cette exactitude dans le règlement des affaires, ce soin des détails étaient de nature à faire illusion ; ces apparences de grandeur et de force consolaient presque les moins clairvoyants de la liberté perdue, et comme il arrive toujours en pareil cas, on se prit à mettre au premier rang ces avantages matériels, cette sécurité et ce bienêtre, que les agents du prince distribuaient avec égalité tous les jours, La servitude abaisse les nations jusqu'à s'en faire aimer; les provinces romaines, administrées avec ordre, ne regrettèrent bientôt plus rien des prérogatives qui si longtemps avaient paru aux Romains aussi précieuses que l'existence même, et l'autorité impériale, débarrassée de tout contrôle et de tout contre-poids, n'eut à la fin devant elle que des instruments dociles et satisfaits.

C'est là ce qui permit au régime administratif de l'Empire romain de jeter dans le sol des racines que les invasions des Barbares elles-mêmes ne détruisirent pas complètement. Telle était la puissance de ce régime que, durant plusieurs siècles, il résista à l'anarchie, aux caprices des souverains, aux malversations de leurs ministres, à toutes les causes qui le minaient lentement; il fut impuissant à détourner les catastrophes dans lesquelles sombra la vieille société, mais il ne périt pas tout entier avec elle. Accoutumées à se voir diriger et protéger par le pouvoir, les populations aimèrent mieux changer de maîtres que de système d'administration : ces traditions et ces sentiments se sont perpétués; ils ont façonné et guidé la plupart des