AVERTISSEMENT

La science financière n’a pas reçu en France les développements qui lui ont été donnés dans quelques pays étrangers et particulièrement en Allemagne. Cependant, cette science, toute nouvelle et à peine constituée, va chaque jour en se compliquant, à raison de l’augmentation croissante des charges publiques; car elle a pour but de rechercher et d’indiquer les moyens d v faire face, sans porter atteinte à la prospérité générale et en consacrant les principes de la justice distributive. Ainsi, elle est appelée à résoudre les questions les plus graves: il importe donc de réunir tous les éléments propres à en faciliter la solution. Il nous a semblé que pour cela il était utile de remonter dans le passé et de demander à 1 histoire ses enseignements si féconds. C'est sous l'empire de cette idée que nous avons essayé de retracer à travers les siècles la condition fiscale de notre territoire. La comparaison de ce qui est avec ce qui a été permet d’apprécier ce qui doit être : notre étude n’a pas eu d'autre motif et n’a pas d'autre prétention que de faciliter cette comparaison et la conclusion qu’on peut en tirer.

PROLEGOMENES

L’Etat personnifie des intérêts généraux à. la satisfaction desquels il importe qu’il soit pourvu, le bien-être social y étant subordonné. Or cette satisfaction ne peut se trouver assurée et le bien-être procuré, qu’au moyen de ressources diverses dont l’ensemble constitue la fortune publique. La fortune publique se traduit sous deux formes fondamentales, le domaine et l’impôt. Chacune de ces formes a une importance variable selon les pays et les temps, et il faut en chercher l’explication dans les circonstances qui ont accompagné l’établissement de toute souvraineté indépendante.

Si l’on fait abstraction des enseignements que fournit sur ce point l’histoire financière de chaque peuple, et si l’on se borne à tenir compte des données purement scientifiques, on admet généralemenfque l'impôt doit recevoir un plus grand développement que le domaine, et cela pour un double motif. L’impôt permet plus facilement le contrôle des intéressés, et il offre une base plus fixe. Le domaine, au contraire, met nécessairement un plus grand pouvoir entre les mains du gouvernement et l’affranchit dans une certaine mesure de la tutelle de la puissance législative; d’autre part, il présente un danger à raison de la facilité des aliénations auxquelles on est •Tixiet. 1

tenté de recourir dans les circonstances difficiles, de sorte qu’il expose à compromettre l’avenir. En outre on peut remarquer qu’il importe de restreindre le domaine dans un intérêt économique, la propriété fournissant des produits plus abondants lorsqu’elle appartient à des particuliers:

Ces considérations sont justes, et il est bon qu’elles exercent une légitime influence ; mais il ne faudrait pas leur accorder une importance exagérée, d’autant plus que leur force se trouve atténuée par les conditions nouvelles de la civilisation moderne. Le développement de la prospérité générale a rendu possible l’ établissement d’un vaste réseau de voies ferrées qui sont la propriété do l’Etat: le domaine a reçu ainsi une extension qu’on ne pouvait guère prévoir, et qui présage pour un avenir prochain un heureux changement dans la situation financière. En dehors de cette circonstance spéciale aux temps présents, on trouve parfois avantage à l’existence d’un domaine étendu ; il suffit de citer, à cet égard, l’exemple de la Prusse, qui puise dans son domaine plus de la moitié des recettes de son budget.

Cependant, en principe et spécialement pourla France, on peut dire que l’impôt doit être la principale source des revenus publics : c’est par lui que l’Etat est à même do remplir sa destination et de répondre au but do sa constitution. L'impôt n’est d’ailleurs ni un bien, ni un mal ; sa nécessité implique son existence, en même temps que la raison la justifie. Une analyse exacte des phénomènes économiques a établi que l'Etat est un agent de production, et que, comme tel, il doit participer à la distribution des revenus qui s’opère à son égard au moyen de l’impôt.

Les choses étant ainsi, on a à se demander quelles sont les règles applicables à sa mise en pratique. Si l’on est à peu près d’accord sur le principe môme de l’impôt, il en est tout autrement pour le détail de son application. Ici la question se complique de considérations politiques ou sociales, et il est bien difficile de la dégager des influences étrangères pour la ramener sur un terrain purement économique. Cependant de grands esprits ont su éviter les écueils de cette étude, et ils sont arrivés à formuler quelques règles fondamentales. Telles sont les suivantes qui ont été posées par Adam Smith ( Richesse des nations , liv. V, chap. 2).

1° Les sujets d’un Etat doivent contribuer au soutien du gouvernement, chacun le plus possible, en proportion de ses facultés, c’est-à-dire en proportion des revenus dont il jouit sous la protection de l’Etat.

2° La taxe ou portion d’impôt que chaque individu est tenu de payer, doit être certaine et non arbitraire.

3° Tout impôt doit être perçu à l’époque et* selon le mode que l’on peut présumer les plus commodes pour le contribuable.

4° Tout impôt doit être conçu de telle sorte qu’il fasse sortir des mains du peuple le moins d’argent possible au delà de ce qui entre dans le trésor de l’Etat, et en même temps qu’il tienne le moins longtemps possible cet argent hors les mains du peuple, avant d’entrer dans ce trésor.

On considère universellement ces règles comme fondamentales, sauf la première qui a rencontré, quelques adversaires (1). Mais, tout en s’accordant arêconnaître la

(1) On a proposé, en effet, de substituer la progressivité à la

nécessité de les consacrer, on diffère sur le moyen pratique à employer à cet effet. Les uns proposent l’impôt unique, tandis que les autres croient voir une atténuation dans la diversité. L’impôt unique peut se concevoir sur les personnes ou sur les choses. Sur les personnes l’impôt unique est nécessairement inégal ; il n’est possible que dans un Etat voisin de la barbarie: aussi cesse-t-il d’exister dès que la civilisation progresse, et que les dépenses affectées auxbesoins généraux s’accroissent. Au contraire, on s’explique très-bien l’impôt unique sur les choses considérées comme un tout imposable en tant qu’elles figurent par leur ensemble dans le patrimoine de chaque particulier. De nos jours encore cet impôt compte de nombreux partisans, et quelques économistes le considèrent comme l’idéal d’un système financier: il pourrait être appliqué soit sur le capital, soit sur le revenu.

Cette idée de l’impôt unique, si elle était pratique, aurait incontestablement l’avantage d’introduire une grande simplification. Mais, pour l’apprécier, il faut tenir compte des faits ; or, si l'on songe aux sommes énormes que l’impôt doit fournir dans les circonstances actuelles, on reconnaîtra que l’impôt unique est inapplicable. Il a d’ailleurs des inconvénients économiques qui s'opposent à son admission : nous nous bornons à signaler ce fait sans chercher à le démontrer, parce qu’il serait

proportionnalité. — -Eu ce sens: Montesquieu, Esprit des Lois, liv. Xrtl, chap. 7 ; — J. -B. Say, Mélanges, t. 1, p. 109 ; — Contra : du Puynode, la Monnaie, le Gréditet l’Impôt, t. II, p. 93 ; — de Parieu, Traité des Impôts, t. I, p. 34 ; — Baudrillart, Manuel d’économie politique, p. 169 : — Batbie, Mélanges d’économie politique, p. 421.

nécessaire d’entrer dans de longues explications sur l’incidence de l’impôt, explications qui ne sauraient trouver place dans cette exposition générale et sommaire.

Ainsi donc la diversité se fonde sur la nécessité, et elle se justifie par l’avantage de rendre l’impôt moins lourd en facilitant la répercussion. Dans ce système les objets sont frappés isolément toutes les fois que le législateur peut les saisir : il y a donc des impôts multiples.

Ces impôts se divisent en plusieurs classes : on distingue les impôts directs et les impôts indirects, ceux de quotité et ceux de répartition. La classification des premiers n’est pas très-clairement établie: par exemple, si l’on se place au point de vue de l’administration, on dira que les impôts indirects comprennent les droits d’enregistrement, tandis que dans le sens économique ils figureront parmi les impôts directs. La seconde distinction est plus certaine: il y a répartition, lorsque l’impôt étant fixé dans son quantum, il reste à le diviser entre les contribuables par des opérations successives, de sorte que ces contribuables sont associés pour la prestation totale ; dans le cas contraire, chaque contribuable est isolé, et paie certains droits fixés par des tarifs, et dont le montant ne peut être connu que lorsque tous les recouvrements ont été opérés.

Les deux classifications sont d’ailleurs indépendantes, et l’impôt direct se présente tantôt avec le caractère de la quotité, tantôt sous la forme de la répartition.

Dans le système de la diversité, le législateur recherche tes objets qui peuvent fournir une matière imposable. Au premier rang il rencontre la terre : delà l’impôt foncier. La terre offrant une base facile et toujours saisissable pour asseoir les taxés, il n’est pas étonnant que l’impôt foncier existe dans presque tous les pays, et qu’il

— fiait été pratiqué dès la plus haute antiquité ; mais son organisation n’a pas toujours été la même, et son mécanisme a varié. En effet, il peut être assis par quatre méthodes différentes. D’abord on peut se baser sur la contenance du sol, le nombre de charrues ou la quantité de grains nécessaires pour ensemencer. G’est là un procédé grossier, imparfait, parce qu’il ne tient pas compte d’éléments essentiels, tels que la fertilité du sol ou le modo de culture : aussi on ne le trouve employé que par les peuples dont les idées financières sont encore peu développées.

En second lieu, il peut être assis sur le revenu brut : tel est le système de la dîme. Dans ce cas il est perçu, soit en argent, soit le plus souvent en nature. Il semble que le mode de prestations en nature doive faciliter le paiement, et qu’il soit très-avantageux. Cependant il n’en est rien ; car il amène des non-valeurs considérables pour l’Etat, et d’autre part pour les débiteurs il consacre de très-grandes inégalités, les terres exigeant parfois des sacrifices coûteux et parfois produisant presque sans frais.

On peut aussi se rapporter à la valeur vénale pour établir l’impôt. Ce procédé a l’inconvénient de frapper la richesse acquise sans atteindre la richesse produite ; nonseulement il laisse échapper une matière imposable qui serait susceptible de fournir des ressources abondantes, mais ne tenant pas compte des bénéfices, il peut, en absorbant le capital, exposer à tarir la source de l’impôt.

Enfin, l’impôt peut être établi d’après le revenu net. Ce système répond le mieux à la notion économique de l’impôt qui constitue le prélèvèmont au profit do l’Etat d’une partie des bénéfices réalisés par les individus sous

la protection du pouvoir public. On calcule le revenu direct de la propriété, déduction faite des charges qu’elle a imposées nécessairement: par suite on ne tient pas compte deThypothèque, 'parce qu’elle a son origine dans une detle personnelle au propriétaire.

L’impôt foncier peut être également de quotité ou de répartition. Il offre même la possibilité de cumuler les avantages des deux systèmes. Avec un cadastre bien fait, on saurait exactement le montant du revenu imposable : en fixant une fraction de ce revenu exigible à titre de contribution, l’Etat connaîtrait le produit total, et le contribuable verrait immédiatement ce qu’il doit payer; on éviterait ainsi toutes les opérations de la répartition et les inexactitudes qui y sont inhérentes.

L’impôt foncier,- répandu sur presque toute la surface du monde civilisé, se présente suivant les pays avec des caractères différents; son étude comparée fournirait matière à des rapprochements intéressants (1). Nous ne pouvons donner sur ce point que quelques renseignements sommaires et limités aux divergences les plus accusées. En Turquie il est perçu en nature sous forme de dîmes, et il est très-lourd. En Angleterre il offre la particularité d’être facultativement rachetable en rentes sur l’Etat : on a admis une sorte d’abonnement avec les contribuables ; mais en revanche les impositions locales sont très-nombreuses et très-considérables. En Autriche l’impôt foncier se compose de deux parties, un principal qui constitue l’impôt foncier proprement dit, et un accessoire qui représente la part que doit supporter la propriété dans l’impôt sur le revenu; ce qui prouve bien que cet impôt constitue un double emploi.

(1) De Parieu, Traité des Impôts, t. I, liv. III, p. 169.

Partout l’impôt foncier présente clés caractères communs. Il est d’une rentrée facile, il offre une base solide, et dans les moments de crise on peut lui demander de grands sacrifices. Il est donc très-avantageux, et il importe de le ménager; aussi des auteurs considérables préconisent son immutabilité, et nous aurons, plus loin, à examiner leur opinion. Nous pouvons dire dès à présent que l’immutabilité est contraire aux principes économiques, et qu’elle méconnaît cette loi en vertu de laquelle la valeur des agents naturels externes appropriés tend à augmenter, tandis que celle du capital réel tend à diminuer.

Dans l’étude de l’impôt foncier, comme dans l’étude de tout autre impôt, il y a deux pnrties bien distinctes. La première comprend tout ce cfui se rattache à l’établissement de l’impôt, à la détermination de la matière imposable et aux règles d’évaluation; son ensemble constitue, pour ainsi dire, un code civil à. l’usage du financier. La seconde a trait aux diverses opérations du recouvrement, aux moyens employés pour faire, rentrer l'impôt dans les caisses de l’État; elle offre l’équivalent d’un code 'de procédure civile. La première partie peut être désignée, dans le sens large, sous le nom d’assiette de l’impôt; elle fera l’objet exclusif de nos recherches.

Il semble que l’étude du système romain soit superflue, et on serait tenté de croire qu’elle ne présente aucun avantage sérieux, les idées anciennes devant se trouver singulièrement vieillies en présence des progrès réalisés par la science économique. Cette conséquence, qui paraît naturelle, est loin d’être exacte; nous verrons qu’il existait à Home certaines règles dont la pratique introduirait une amélioration dans la législation actuelle. En outre, fi

faut considérer que l’étude historique a l’immense utilité de montrer comment les faits se sont produits, à quelle influence ils ont obéi, et qu’elle permet d’en tirer de précieux enseignements.

La même considération justifie l’étude de l’impôt dans l’ancienne monarchie; cette étude offre de plus l’avantage de mettre en lumière nos vieilles coutumes nationales, et de suivre la trace de leur influence sur les générations successives jusqu’aux temps présents. L'intérêt qui s’attache à la recherché du passé a été très-bien compris au point de vue du droit civil, et il a amené la publication d’ouvrages nombreux qui ont été d’utiles auxiliaires pour la science moderne. Cet intérêt n’est pas moindre pour le droit administratif auquel on peut appliquer, avec un de ses interprètes les plus autorisés (1). les paroles plus générales de Gains : « Et certè cujusque « rei potissima pars principium est. » En matière financière spécialement, il est bon d’évoquer le souvenir du passé : le spectacle des abus prévientla possibilité de leur retour, en révélant leurs funestes résultats; la connaissance d'inégalités disparues permet do mieux apprécier les progrès réalisés, et, lorsqu’on a constaté des imperfections et des lacunes dans une institution fiscale à toutes les périodes de son histoire, on se console de ne pas lui voir réaliser complètement les principes de la justice distributive.

(1) Serrigny, Droit public et, administratif ^romain, introduction. — L. 1 , de nri.g . juris, D.