HISTORIQUE ET ÉTABLISSEMENT DE L’IMPOT FONCIER

L’histoire de l’impôt, foncier chez les Romains présente deux phases bien distinctes. Pendant la première, on constate l’existence de contributions qui frappent la terre plus ou moins directement, et qui, à raison de la variété de leur assiette, de l’irrégularité de leur perception et de la diversité dans la nature de leur prestation ou dans sa quotité, ne peuvent être rattachées à des principes généraux, ni ramenées à un type uniforme; pendant la seconde, on voit fonctionner un vaste système, dont la savante organisation témoigne du génie administratif de Rome. Chacune de ces phases mérite d’être retracée; mais, la première offrant un intérêt purement historique, nous ne lui consacrerons que quelques lignes, tandis que la seconde sera do notre part l'objet d’une étude approfondie.

Le plus ancien impôt dont les annales de Rome offrent

la trace n’a aucun caractère foncier. Il consiste dans une taxe qui, sous le nom de tribut par tête, frappe également tous les individus sans distinction de fortune. Cette égalité, juste en apparence, puisque la vie humaine, objet taxé, est la même pour tous, consacre, en réalité, une souveraine injustice; elle entraîne une charge uniforme quant à sa quotité, mais essentiellement variable dans ses effets; car, légère pour le riche, elle peut devenir écrasante pour le pauvre. Ce résultat, il est vrai, n’était pas à craindre immédiatement, à raison des circonstances particulières qui accompagnèrent la naissance de l’association romaine ; le partage du territoire (1) entre les Ramnenses, les Tatienses et les Lucères (Cicero, de JRepub /. , I I, 8) avai t’abouti à donner à chaque citoyen un lot de deux jugères. Les fortunes étant égales, il était possible d’établir l’impôt sur les personnes, dont la création répondait d'ailleurs à l’ application la plus simple des idées financières. Mais l'impôt, assis sur ces bases, devenait impraticable du moment que les conditions du partage primitif étaient modifiées. Cette modification résulta nécessairement de l’augmentation de la population. Elle s’accentua sous l’influence des changements que le temps entraîne dans son cours,, et la pratique révéla promptement tous ses inconvénients. L’impôt sur les personnes fut donc abandonné, et il fît place à un impôt général sur la richesse.

Servius Tullius, auteur de cette' innovation qui coïncida avec de grands changements dans l’ordre politique, institua le cens (2) pour constater l’ensemble des ressources

I) Varron, de lin a. lai. Y. § r»5, Muller.

(21 « Ceusum instituit rem saluberrimamtanto fttturo imperio ;■

de chaque contribuable, et faciliter ainsi rétablissement du nouvel impôt en lui donnant une base solide. La réforme réalisa un grand progrès économique^ et elle permit d’inaugurer une plus juste répartition ; mais elle fut due à la même idée qui avait inspiré l’ancien tribut par tête, à savoir l’unité d’impôt. Le principe ne s’était pas modiüé, son application seule avait changé; il n’y avait toujours qu’un objet imposé, mais cet objet 11 ’était plus le même: la richesse avait remplacé, pour la loi fiscale, la personnalité humaine.

L’impôt étant unique, basé sur l’ensemble de la fortune, ne présente pas encore le trait caractéristique de l’impôt foncier tel que nous le concevons aujourd’hui, puisqu’il ne frappe pas la terre considérée spécialement et isolément comme objet imposable. Cependant, bien qu’il ne réponde pas à la notion exacte de l’impôt foncier, il s’en approche de plus près que l’ancien tributurrr, sans doute la terre n’est pas frappée en tant que valeur foncière, mais elle contribue comme élément du patrimoine. On peut donc dire que le nouveau système contient en germe l’impôt foncier, et il suffit de séparer les éléments de la matière imposée pour qu’il apparaisse nettement.

Ce système répondait assez bien aux besoins du temps, en donnant à l’Etat toute facilité pour augmenter ou diminuer le montant de l’impôt, selon les exigences du Trésor et les éventualités de la guerre. Il subsista jusqu'en 585, époque de la conquête de la Macédoine. Avant sa disparition, l’impôt qu’il établissait avait été modifié,

« ex quo belii pacisque munia non viritim, ut antê, sed pro ha- « bit u pocuniarum fièrent. » — Tite-Live, I. 42.

non pas dans son principe, mais quant à l’époque de son exigibilité, A l’origine, il n’était pas perçu à intervalles fixes et périodiques : la pénurie du trésor était la seule règle sur ce point. A partir de l’an 349, la perception devint régulière et annuelle. Aucun document ne prouve péremptoirement cette modification; on peut cependant la considérer comme certaine, si l’on songe au changement introduit à cette époque dans le régime militaire : la paye des soldats s’introduisit alors, et elle fut mise à la charge de la République (1). Les dépenses étant permanentes, il fallut, pour les acquitter, des ressources permanentes : l’impôt les fournit.

La conquête de la Macédoine vint modifier cet état de choses; elle fit affluer à Rome des richesses si abondantes, qu’elles suffirent aux besoins de l’Etat. L’impôt cessa dès lors d’être perçu (2). Il ne faut pas s’en étonner, car à toutes les époques nous voyons les généraux romains employer à subvenir aux charges publiques les trésors qu’ils apportent dans leur triomphe; c’est grâce à ce moyen qu’ont été exécutés quelques-uns de ces gigantesques travaux dont les vestiges excitent encore aujourd’hui notre admiration.

A partir du retour de Paul-Émile, le tribut um ne fut plus perçu. Il est probable qu’il fut fait quelques exceptions à cette règle sous la pression de circonstances difficiles ; mais les données manquent sur ce point. On peut cependant citer une perception faite à titre exceptionnel sous le consulat d’Hirtius et de Pansa.

(1) Tite-Live, IV, 39, GO ; — Florus, I, 12.

(2) « Omni Macedonum gaza, quæ fuit maxima, potitus est « Paulus : tantum in ærarium pecuniæ invexit, ut unius impera- « toris pi'æda ünem attulerit tributorum. » Cicero, de officiis, liv. II, 11, cap. 22.

Ainsi l’Italie acheta l’immunité par ses triomphes, et le système d'impositions créé par Servius Tullius n’eut plus d’application. Sa disparition ne tarit point la source des revenus publics. En effet, elle avait été précédée, et elle fut suivie de l’établissement dans les provinces d’une contribution, frappant spécialement la terre, qu’il faut se garder de prendre pour un impôt foncier. Nous allons montrer que cette contribution était perçue par les Romains au même titre qu’un propriétaire perçoit les fermages de son domaine ; elle n’avait donc pas le caractère essentiel de l’impôt, qui est d’être fondé sur le droit de souveraineté, et non sur le droit de propriété.

On sait l’immense extension que prit la domination romaine pendant les vi° et vn e siècles qui forment l’ère des grandes conquêtes. A cette époque , le droit de la guerre entraînait l’appropriation au profit du vainqueur, non-seulement du domaine public, mais aussi des ri chesses privées. Ce droit, Rome l’exerça sur de vastes territoires, parfois dans toute sa rigueur, le plus souvent sous le bénéfice de certains tempéraments. Les terres conquises étaient ordinairement divisées en deux parts, l’une formant Yager publiais, l’autre laissé aux habitants et au-x anciens propriétaires moyennant certaines charges. Ges charges n’étaient pas partout les mêmes; elles variaient suivant la formula provinciæ , qui était en quelque sorte la charte donnée à chaque province asservie pour régler sa condition. Cicéron (1) nous fournit, sur ce sujet, d’intéressants détails.

En principe , les terres dont la jouissance avait été abandonnée aux vaincus étaient soumises à des rede-

(1) In Verrem, 3, G. 6.

vances qui pouvaient se traduire sous trois formes. D’abord elles pouvaient être perçues comme dîmes; alors, la contribution était assise sur le produit brut et variait

suivant l’abondance des récoltes ; le taux de la- dîme

était fixé selon la coutume du pays : telle était la condition de la Sicile. En second lieu, on combinait la dîme avec une sorte de bail ( censoria localio ) qui en déterminait le taux à certaines époques. Ce bail pouvait être consenti soit par des contribuables, soit par des spéculateurs : il était habituel en Asie. Enfin, on exigeait une certaine somme d’argent sous le nom de stipendium , stipendiarù/m . Notre pays nous fournit un exemple de F application de ce troisième mode : César imposa aux Gaulois une contribution annuelle de 40 millions de sesterces (1), soit un peu plus de 8 millions de francs.

Ainsi, sauf quant au titre sur lequel il était fondé, on voit apparaître un véritable impôt foncier, une contribution assise sur la terre. Cette contribution, essentiellement variable à l’origine , comme nous venons de le montrer, tendit promptement à se généraliser en une prestation en argent, sans que l’usage des prestations en nature fût jamais complètement aboli. Ce double fait de la tendance à l’uniformité et du maintien des prestations en nature se trouve prouvé par le passage suivant d’Hyginus, ac/rimensor célèbre qui vivait sous Trajan : « De- « bet enim aliquid interesse inter agrum immunem et « vectigalem. . . Agri autem vectigales multas habent « constitutiones. In quibusdam provinciis fructus par-

(1) Suétone, Vie de César, cap. 25 ; — Dureau de la Malle. Éc. .polit, des Romains, II, p.431 : — Eutrop. Brev.VI, 17; — Baudi di Vesme no 2 ; — Anxédée Thierry, Histoire des Gaulois, III, p. 211, note 1 .

« tem constitutam præstant : alii quintas, alii septimas : « nune multi pecuniam, et hoc per soli æstimationem. « Certa enim pretia agris constituta sunt, ut in Pannonia, « ervi prîmi, arvi secundi, sylvæ gdandiferæ, sylvæ vul- « gares, pascuæ. His omnibus agris vectigal ad modum « ubertatis per singulajuga constitutum. Horumæstima- « tio , ne qua usurpatione per falsas professiones fiat, « adhibenda est mensuris diligentia. Nam ut in Phrygia « et tota Asia ex hujusmodi causis tam fréquenter dis- « convenit quam ut in Pannonia (1). »

La simple lecture du texte résout la question en ce qui concerne les prestations en nature. Quant au progrès d’unification, il ressort bien clairement du rapprochement de ce texte avec le passage de Cicéron auquel nous avons emprunté des détails sur la nature des contributions dans les provinces (2). Cicéron nous montre, en effet, l'Asie comme un pays où les redevances sont déterminées par une sorte de bail; or, Hygin cite l’Asie parmi les provinces soumises à l’impôt foncier. Donc, à un moment donné, pendant l’espace de temps qui s’était écoulé entre Cicéron et Plygin, la condition fiscale des terres avait changé. Il reste à déterminer ce moment d’une manière précise. Aucun document ne permet de le faire avec certitude, mais nous croyons qu’on peut, au moins selon toute probabilité, lui assigner pour date le règne d’Auguste.

Sous ce prince, un grand pas fut fait vers l’établissement d’un système uniforme d’impôts, et de nombreux changements eurent lieu dans le régime financier. Pour les faciliter, on entreprit ces grandes opérations cadas-

(1) De limitibus conslituendis , p. 198-, ed. Goesiüs.

(2) Supra, p. 15.

Tixier. 2

traies qui nous sont attestées par de nombreux documents (i). Diverses considérations tirées de l’état du monde romain à cette époque rendent cette supposition très-vraisemblable.

L’empire venait d’être fondé, et il avait nécessité de nouvelles institutions en rapport avec la forme monarchique. Des dignités multiples, auxquelles de gros traitements étaient attachés, venaient d’être créées et données à des personnages influents pour gagner leurconcours. Il fallait entretenir de nombreuses armées pour assurer l’ordre troublé par les récentes agitations de la guerre civile, et s’opposer aux entreprises des Germains dont la puissance et la hardiesse sont attestées par la défaite de Varus. Enfin, il s’agissait de nourrir et d’amuser la plèbe de Rome qui grossissait de jour en jour. Ainsi les charges de l’Etat s’étaient considérablement augmentées. Pour y faire face et combler le vide du trésor public, on dut chercher à généraliser l’impôt : cette généralisation avait, en outre, comme le fait très-bien remarquer M. Gi 1 raud (2), l’avantage d’introduire dans le régime financier l’unité qui venait d’être établie dans le gouvernement. D’autre part, il importait de donner à l’impôt une base solide et qui laissât toute facilité pour élever son chiffre suivant les besoins du moment. Le cadastre (3) répondait parfaitement à ce but, c’est pourquoi Auguste y donna tous ses soins; à ce point que, comme le rapporte Tacite (4), il fit centraliser à Home tous les rensei-

( 1 ) Saint Luc. II, 1, 3; — Eusèbe, Histoire ecclés., 1.5; — Frontinus, de Coloniis, p. 109, ed. Go es.

(2) Histoire du droit français au moyen âge, t. I, p. 96.

(3) Voir les détails que nous donnons plus loin. p. 32 et suiv.

(4) Annal, lib. I, Cap. 11. Ce passage est très-curieux; il

gnements obtenus, et écrivit de sa propre main le résumé de toute la statistique de l’Empire.

En dehors de la généralisation de l’impôt dans les provinces, le cadastre offrait un grand avantage : c’était de j^ermettre d’imposer l’Italie. Nous savons, en effet, que le tributum institué par Servius Tullius avait cessé d’être perçu : l’Empire qui promettait le repos, le bien-être et l’abondance, ne pouvait, sous peine de discrédit, rétablir des charges abolies par la République. Cependant, il fallait satisfaire aux exigences de la situation et se procurer des ressources. On se tira d’affaire par un nouveau procédé financier que le cadastre permit d’appliquer. Le tributum resta définitivement aboli , mais il fut suppléé par des prestations en nature que, grâce au recensement des terres, on put répartir sur la propriété foncière. Rome et le territoire qui s’étendait dans l’espace de cent milles autour de ses murs gardèrent seuls l’ancienne immunité; ils formèrent ce qu’on appela l’Italie urbicaria , tandis que la partie soumise aux prestations reçut le nom d’Italie annonaria.

En attribuant à Auguste l’établissement d une contribution en nature mise à la charge de l’Italie, nous nous écartons de l’opinion commune : les auteurs qui ont écrit sur ce sujet reportent cet établissement à une époque bien antérieure, sans toutefois lui assigner de date précise (I). La simple présomption tirée des faits que nous

prouve que la statistique n’est pas un procédé scientifique essentiellement moderne, ainsi qu’on le croit généralement.

(1) On peut consulter: Savigny, mémoire analysé par Peliat, Thémis, t. X. p. 253 ; — Baudi di Vesme, Impositions de la Gaule dans les derniers temps de l’Empire romain, n°7. ed., 1861 ; — Ch. Giraud, Essai sur l’histoire du droit français, p. 07.

venons d’exposer, suffirait pour nous empêcher de partager cette manière de voir, et nous permettrait de placer au commencement de l’Empire la perte partielle de l’immunité de l’ Italie. Mais nous avons, en outre pour nous décider, un argument convaincant que nous puisons ‘ dans un passage d’Aurélius Victor, sur lequel nous reviendrons plus loin (1). Cet écrivain, parlant des impositions payées par l’Italie, dit qu’elles avaient pour but de subvenir à l’entretien de l’empereur et des troupes qui l’entouraient. Il suit de là qu’elles n’avaient aucune raison d’être avant la fondation de l’Empire : donc elles furent établies par Auguste. Ce raisonnement est l’application rigoureuse du principe que l’effet ne saurait précéder la cause.

La question de date étant résolue , on s’accorde à reconnaître que l’Italie était soumise à un régime exceptionnel en matière d’impôts. Le même régime était appliqué dans les provinces aux cités qui avait obtenu le jus italicum : ce droit, entre autres privilèges, conférait l’immunité d’impôt. Ce qui le prouve, c’est que les passages des jurisconsultes qui y sont relatifs ont été placés au Digeste dans le titre de censibus : ils sont d’ailleurs formels et ne laissent aucun doute. Il est rapporté dans un texte de Paul (2) que Vespasien donna à la ville de Césarée non le droit italique, mais quelques-uns de ses avantages, notamment celui d’être soustrait à l’impôt personnel: après lui, Titus compléta ces avantages en y ajoutant l'affranchissement de l’impôt foncier. Donc le jus italicum entraîne bien l’immunité: c’est même uni-

quement au point de vue fiscal qu’il a de l’importance dans la législation de Justinien; car le dominium a été transformé en propriété du droit des gens, les lois spéciales, telles que la loi Papia Poppæa , ont été abolies, et le régime municipal est en pleine décadence.

Ainsi, il est constant que, dès le commencement de l’Empire, un même système de contributions s’établit dans les provinces. Ces contributions présentent la plus grande analogie avec l’impôt foncier: elles n’en diffèrent que quant au titre en vertu duquel elles sont exigées. Cette dernière différence tend même à disparaître, et bientôt l’assimilation sera complète. La possession des terres provinciales se consolide de jour en jour, et se transforme en un droit de propriété : dès lors le domaine éminent du peuple romain n’est plus qu’une fiction, et les contributions qu’il perçoit, deviennent un véritable impôt tant pour la forme que pour le fond.

Cette transformation s’accomplit peu après le règne de Marc-Aurèle, par une gradation insensible. Sous Marc-Aurèle, en effet, un nouveau progrès fut réalisé dans la voie de l’uniformité, et l’immense majorité des provinces fut soumise à une contribution en argent. La preuve de ce fait ressort du changement survenu dans les mots employés pour désigner les terres provinciales. Elles sont appelées prædia tributaria , siipendiarür, l’ancienne expression de vecligal ne s’applique plus qu’aux terres des municipes données à bail perpétuel (1).

Les institutions fiscales tendent à ce moment à. prendre leur assiette définitive, et nous ne constaterons plus pour

(1) L. 1 pr. Si ager vectig., D ; — L. 13, § 26, 27, de Public ., D. ; — Sa vigny, Thémis , X, p. 231', notes 2 et 3:— Dureau de la Malle, t. II, p. 437 et suiv.

l’impôt foncier qu’un dernier changement amené par la division de l’Empire. Avant Dioclétien, l’Etat puisait toutes ses ressources dans les provinces dont les contributions alimentaient seules les revenus publics, l’Italie ne produisant au trésor que de faibles recettes tirées des prestations en nature. Un pareil état de choses ne pouvait survivre à la division de l’Empire, car elle amena une telle augmentation de dépenses que « chaque cour coûta plus que l’entretien d’une armée. » Avec une semblable aggravation de charges, la part de Maximien formée par l’Italie et l’Afrique ne pouvait subvenir à ses nécessités budgétaires, en se privant des ressources que présentait la partie la plus riche de son territoire. Il fallut donc soumettre l’Italie au régime commun, à la loi d’imposition.

La date de cette révolution, dont la fixation paraît probable d’après ce que nous venons de dire, ne saurait être mise en question si l’on consulte le passage suivant d’Aurelius Victor, que nous avons eu déjà occasion de citer. Parlant du partage de l’Empire, cet auteur dit : « Hinc denique parti Italiæ invectum tributorum ingens malum. Nam cum omnis eâdem functione moderatâque ageret, quo excrcitus atque imperator qui semper aut maximâ parte aderant, ali possent, pensionibus inducta lex nova. Quæ sane illorum temporum modestia, in perniciem processit bis tempestatibus »(1).

Il nous paraît donc prouvé que l’Italie fut soumise à l’impôt foncier au temps de Dioclétien (2). Le texte d’Au-

(1) Aurel. Vict. de Cæsaribus , 39 ; — pars Italiæ veut dire le pays d’Italie, ainsi que le fait remarquer Savigny, Thémis, X, loc. cit.

(2) Y. Amédée Thierry. Tableau de l’Empire romain, p. 196.

relius Victor semble dire qu’il n’y avait déjà plus à cette époque de distinction entre l’Italie urbicaire et Italie annonaire, ce que confirment deux lois du code Théodosien (i). Mais, en ce qui touche les cités investies du jus italiciim , on peut se demander si leur privilège subsistait, et s’il survécut à la révolution fiscale opérée sous Dioclétien. Les auteurs qui ont examiné cette question pensent généralement que ces cités perdirent leur franchise en même temps que lTtalie (2). Quelque créance que mérite une opinion soutenue par de telles autorités, nous pensons au contraire qu’elles continuèrent à jouir de l'immunité.

En effet, les besoins financiers, qui avaient fait appliquer à l’Italie le régime commun, ne pouvaient avoir aucune influence sur des cités trop peu importantes pour que leur soumission à l’impôt amenât une notable augmentation de recettes. Des textes postérieurs à Dioclétien font d’ailleurs mention de plusieurs immunités (3), de sorte que le privilège juris italici se maintient, et qu’il est encore constaté sous Justinien. L’opinion contraire nous semble difficile à soutenir en présence d’une constitution de Valens, qui forme la loi unique au Gode Théodosien de jure ital. urb . Constant. Cette constitution datée de 372 renouvelle à Constantinople la concession du jus itaUeum pour lui assurer l’exemption d’impôts; le renou-

(1) L. .3, liv. XI, tit. 2. et L. 14, liv. XI, tit. 28.

(2) Spanheim. Orbis rom. exercit. 2 cap 10 ( ed 1728); — JBaudi di Vesme, ouv. cité, p. 8; — Schwartz, de jure italico,§ 12 ; — Laferrière, Hist. du Dr., t. III, p. 302; — Giraud, Essai sur l’Histoire du Droit, p. 99, semble partager cette opinion, bien qu’il ne se prononce pas formellement. — Sigonius, de jure Italise, I, 21 t

(3) L. 2, 4, 6, G. Th., de Censu , XIII, 10.

fV.

vellement était nécessaire, car elle avait perdu ses privilèges en prenant partie pour le tyran Procope en 369. Nous concluons de là que des immunités subsistaient, et que ces immunités étaient dues au jus italicum. Si quelques textes (1) déclarent nulles les exemptions , ils ne s’appliquent évidemment qu’à des exemptions obtenues d’une manière subreptice et non à celles qui ont leur raison d’être dans une règle générale et sont fondées sur un principe constant (2).