HISTOIRE DU CADASTRE

L’Assemblée constituante, voulant établir un impôt fon cier, se préoccupait du système qu’il convenait d’adopter. Dès le début elle songea à prendre pour base le cadastre qui avait été demandé par soixante-treize cahiers de la noblesse et cinquante-huit du tiers état. Dans la séance

du 21 septembre 1790, un député, Montcalm-Gozon, déclara que l’équité appelait nécessairement le cadastre qui, disait-il, pouvait, dans les circonstances actuelles, être exécuté avec de très-grandes facilités, sans frais considérables et en très-peu de temps. Un projet de cadastre ayant été présenté quelques jours plus tard, le député Dauch, rapporteur du comité des impositions, proclama son opportunité dans la séance du 4 novembre par ces paroles significatives : « S’il n’est pas encore possible d’ordonner la confection d’un cadastre dans tout le royaume, sans doute l’Assemblée, persuadée que sans cadastre on sera toujours très-loin d’une bonne répartition, en décrétera les bases — Le cadastre seul peut assurer à chaque citoyen

la jouissance complète et tranquille de sa propriété

Votre comité a donc pensé qu’il fallait cette année même préparer l’exécution d’un cadastre. »

Ainsi s’annoncait comme prochaine la réalisation d’une réforme désirée et demandée depuis longtemps. Cependant, et malgré son utilité reconnue, elle rencontra des adversaires à raison des applications que les socialistes voulaient lui donner. Une année auparavant, Babœuf, 1 en collaboration avec Audifred, avait publié un Projet de Cadastre perpétuel où il exposait cyniquement ses théories : il voulait le partage du sol, de telle sorte que chaque ménage eût la même valeur de propriété foncière; et, pour atteindre ce but, il proposait le recensement de tous les biens fonds. La possibilité d’un pareil résultat effrayant les esprits timides, et, d’autre part, les difficultés d’exécution se révélant par une étude plus approfondie des moyens à employer, l’Assemblée renonça provisoirement à entreprendre le cadastre : elle décida qu’il fallait calculer les impôts de tout genre que supportaient les terres,

y compris ce que les privilégiés auraient dû payer, et opérer la répartition au marc la livre des anciennes impositions (voy. plus haut, p. 230).

Ce système répondait aux besoins du moment, en permettant de mettre de suite l’impôt en recouvrement; mais il était loin de satisfaire aux exigences de l’égalité proportionnelle. Aussi il ne manqua pas de soulever de nombreuses réclamations. Pour en faciliter le jugement, la loi des 4-20-28 août 1791 ordonna de lever le plan des communes. Cette opération ne devait d’abord être utilisée que pour les décharges et réductions ; la loi des 1 6-23 septembre 1791 généralisa son but, et voulut la faire servir à la confection d’un cadastre général ayant pour base les grands triangles de l’Académie des sciences. Ainsi l’idée de 1 égalité proportionnelle n’avait pas été abandonnée, et on adoptait un principe reconnu propre à la réaliser.

Malheureusement ce principe ne passa pas de la théorie dans le domaine des faits : à raison de mauvais vouloir de la plupart des municipalités, lef projet du l’Assemblée resta à l’état de lettre morte. Il fut repris en sous-œuvre par la Convention nationale, qui dans un décret du 21 mars 1793 ordonna à son comité des finances de présenter incessamment un plan d’organisation pour le cadastre général de toutes les terres et biens-fonds de la République. Mais les circonstances politiques firent perdre de vue l’utilité de cette mesure, et des préoccupations plus graves surgirent du désordre des factions et des nécessités de la guerre extérieure.

Sous le Consulat, l’ordre ayant été rétabli dans l’administration, et la centralisation ayant été fortement organisée, le gouvernement avait à sa disposition des éléments puissants pour mener à bonne fin l’œuvre du cadastre ;

il songea à les mettre à profit. En 1801, une instruction du 22 janvier ordonna la refonte générale des matrices des rôles. Le moyen proposé pour atteindre ce résultat consistait non dans l’arpentage préalable et le lever des plans, mais dans une déclaration de revenus faite par les propriétaires eux-mêmes ; l’insuffisance complète de ce moyen se révéla bien vite dans la pratique, et on dut l’abandonner.

On songea dès lors à prendre pour base des réformes l’arpentage des propriétés privées ; toutefois, comme l’immensité de ce travail effrayait, on crut pouvoir le faire partiellement et arriver à l’égalité proportionnelle par la généralisation des données recueillies; de là le cadastre par masses de culture. On résolut de mesurer et d’évaluer dix-huit cents communes désignées par la voie du sort et destinées à servir de terme de comparaison pour toutes les autres. Cette marche qui était très-avantageuse en ce qu’elle réalisait une grande économie de temps et d’argent, fut impuissante à donner satisfaction aux réclamations suscitées par l’inégalité de l’impôt. Aussi, après expérience, on se décida à appliquer les mêmes procédés dans toutes les communes (arrêté du 20 oct. 1803).

L’extension donnée au système était très-propre à faire connaître les ressources de chaque commune, et à assurer la péréquation de l’impôt; mais elle était insuffisante pour indiquer la quantité de matière imposable possédée par chaque contribuable et pour établir une bonne répartition individuelle. Afin d’en trouver les éléments, on essaya de demander aux propriétaires des déclarations de contenance qui devaient servir de bases à des expertises parcellaires. Cette tentative fut impuissante comme toutes celles de même nature qui l’avaient précédée, et il fallut

en venir à la mensuration et à l’estimation de toutes les parcelles composant le sol de la France. Le titre X de la loi du 15 septembre 1807 eut pour objet d’ordonner et de régler ces opérations. Elles avaient été proposées par une commission de géomètres en chef et de directeurs des contributions directes, sous la présidence de Delambre, secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences ; la commission fut aussi chargée de tracer des règles pour en faciliter l’exécution. Ces règles furent réunies et développées dans le Recueil méthodique des lois,, décrets, instructions, réglements et décisions sur le cadastre de la France, approuvé en 1811 par le ministre des finances, et confirmé, comme nous l’avons vu, par des lois postérieures.

Le but de la loi de 1807 ressort clairement des paroles que prononça le ministre des finances lors de la présentation du projet : « Nous marchons, dit-il, vers le rétablissement de F égalité proportionnelle entre les communes, qui conduira, par une gradation insensible, au rapport à établir entre tous les départements. Ce rapport s’établira naturellement par le résultat général du cadastre; il présentera le montant du produit net imposable dans chacune des communes de France, et, par conséquent, dans l’ensemble de chaque département. Alors la contribution foncière reprendra le double caractère d’impôt proportionnel et d’impôt de quotité que l’Assemblée constituante avait voulu lui donner, mais dont elle n’était pas susceptible tant que la matière imposable n’était pas connue. Cette base, une fois acquise, la loi dira : la contribution foncière sera du neuvième, par exemple, des revenus nets constatés par les matrices cadastrales des diverses communes de chaque departement. Il- résultera de cette disposition générale que le gouvernement aura certainement

cette somme à sa disposition, et qu’en même temps aucun propriétaire ne pourra être imposé au delà du neuvième de son revenu. »

Ainsi, dans la pensée du législateur, le cadastre parcellaire devait servir non-seulement à assurer l’égalité proportionnelle entre les contribuables d’une même commune, mais encore à rectifier la péréquation de l’impôt entre les communes, les cantons, les arrondissements et les départements. On voulait, grâce à l’allivrement, c’est-à-dire à la connaissance du revenu de tous les immeubles, pouvoir demander à chacun une quote-part de ses bénéfices, tout en connaissant d’avance le total des prestations ; on aurait par ce moyen cumulé les avantages de l’impôt de quotité et de l’impôt de répartition.

Ces résultats que l’on demandait au cadastre sont ceux qu’il doit fournir rationnellement : il les produisait dans l’empire romain, et dans l’ancien droit on les considérait comme le desideratum des réformes que l’on voulait apporter au régime de la taille. Il semble dès lors qu’ils auraient dû être appelés de tous les vœux des contribuables; il n’en fut rien cependant. Les propriétaires entrevirent avec inquiétude la possibilité de leur réalisation, et ils jugèrent attentatoire à leurs droits cette tendance avouée d’attribuer à l’avance à l’Etat une partie de leurs revenus. De toutes parts les réclamations éclatèrent; laissant à l’écart les difficultés d’exécution, elles se fondaient principalement sur ce que par la nouvelle loi on exigeait de la propriété ce qu’elle pouvait porter et non pas ce qu’elle devait, ce qui était contraire à un principe économique de tout temps reconnu.

Devant ces résistances on abandonna le projet primitivement conçu : la loi du 20 mars 1813, dans son arti-

cle 1 4, décida que la péréquation ne se ferait pas sur tous les immeubles de la France, mais qu’elle serait restreinte dans les limites d’un même département. Cette satisfaction, donnée à l’opinion publique, ne suffit pas à calmer les inquiétudes et les alarmes des contribuables : il fallut que la loi du 23 septembre 1814 (art. 16), vînt suspendre la péréquation et déclarer que les cantons cadastrés reprendraient pour 1815 les contingents qu’ils avaient en 1813. Le gouvernement cédait à la pression des circonstances, et il suspendait l’exécution du projet sans renoncer définitivement à ce projet lui-même. Il le reprit un peu plus tard ; la loi du 15 mai 1818 (art. 37) décida que la péréquation aurait lieu entre les cantons cadastrés du même arrondissement. L’effet de cette prescription fut suspendu à deux reprises différentes par les lois du 17 juillet 1819 (art. 16) et du 23 juillet 1820 (art. 2b). Enfin la loi du 31 juillet 1821 (art. 20) limita définitivement la péréquation aux propriétés d’une même commune. En conséquence, le cadastre perdit son caractère d’intérêt général : aussi les dépenses qu’il nécessitait furent mises à la charge des départements, et elles devinrent facultatives.

Si l’on renonçait à faire servir le cadastre à la péréquation à tous les degrés, il fallait cependant trouver un moyen de faire disparaître les inégalités régionales; nous savons en effet que le mode de répartition adopté par l’Assemblée constituante avait laissé subsister en grande partie les différences de condition des diverses localités, si considérables dans l’ancien '[droit. Cet inconvénient n’était pas ignoré, et on avait plusieurs fois cherché à l’atténuer en accordant des dégrèvements aux pays les plus chargés. Mais ces dégrèvements avaient été faits d’après

des données incertaines et sur des documents peu précis. Aussi des plaintes, des réclamations se produisaient continuellement. Afin de voir j usqu’à quel point elles étaient fondées, le pouvoir législatif institua une commission pour comparer sur toute la France la proportion de l’impôt foncier avec le revenu net imposable. A la suite des travaux de cette commission et grâce aux renseignements recueillis dans son enquête, il prononça au profit de cinquante-deux départements un dégrèvement de treize millions et demi sur le principal et de six millions sur les centimes additionnels. La répartition fut opérée entre eux par la loi elle-même (tableau G annexé). En même temps, on ordonna la révision des contingents des arrondissements et des communes (1).

Croyant avoir ainsi amélioré le système et pensant que l’impôt serait moins onéreux, on affirma le principe de la fixité des contingents. On avait fait valoir en faveur de. cette fixité des arguments nombreux que l’on peut résumer en quelques mots. L’impôt influe sur la valeur de l’immeuble; on s’est habitué à le considérer comme inhérent à cet immeuble, et on en tient compte dans les mutations qui s’opèrent par vente, échange, etc. On comprend dès lors combien il importe de ne pas le modifier. En outre, en l’élevant proportionnellement avec la valeur, on aurait à craindre de décourager les améliorations agricoles. Enfin, l’immutabilité du sol s’harmonise très-bien avec la permanence de la contribution.

Quelle que fût la valeur de ces motifs, ils ne pouvaient s’appliquer qu’aux propriétés non bâties. Les propriétés

(1). Voir sur ce point une ordonnance du 3 octobre de la même an-

bâties, loin d’être immuables, sont soumises à des variations continuelles : tous les jours on construit et on démolit. Un fait constant, prouvé par l’expérience, et qui s’explique par le progrès économique et le développement de la richesse, c’est que les constructions dépassent de beaucoup les démolitions. Or, avec le système de la loi de 1821, on ne tenait aucun compte de cet élément dans le contingent du département, tandis qu’il était pris en considération pour la répartition entre les contribuables. 11 en résultait que l’État était privé d’un moyen précieux d’augmenter les impositions sans surcharger la propriété. Cette situation fâcheuse a été modifiée en ISSo. La loi des finances du 17 août 1835 (art. 2) maintint la fixité des contingents départementaux pour les propriétés non bâties, mais l’abolit pour les propriétés bâties. On considéra le constructions nouvelles comme la création d’une matière imposable, et les démolitions comme une cause de dégrèvement : d’où une double conséquence. Les bâtiments devenus imposables par suite de construction ou de reconstruction, doivent être cotisés comme les autres propriétés bâties de la commune où ils sont situés et augmenter d’autant le contingent de la commune, de l’arrondissement et du département. A l’inverse, en cas de destruction ou disparition pour un motif quelconque, on opère un dégrèvement égal au montant des impositions supportées par les constructions disparues. Le contingent varie donc d’après deux éléments : en réalité il s’accroît continuellement, et on peut dire qu’il y a là une ressource précieuse pour l’État, puisque dans le budget de 1875 elle amène une augmentation de huit cent soixante-dix mille quatre-vingt-dix francs.

La matière imposable résultant des constructions nou-

velles est estimée par la commission des répartiteurs, avec l’aide du contrôleur des contributions directes. Cette estimation est soumise à l’approbation du préfet qui peut, s’il le juge convenable, la faire recommencer par deux experts nommés l’ûn par lui et l’autre par le maire de la commune. Les frais de l’expertise sont à la charge de la commune, si ses résultats ne sont pas conformes à ceux de la première évaluation; dans le cas contraire, ils sont imputés sur le fonds de non- valeurs. Ce droit du préfet est indépendant et distinct de celui qu’ont les contribuables de réclamer, après la mise en recouvrement du rôle dans la forme et dans les délais prescrits. Il est dressé un état de tous ces changements, qui est envoyé annuellement au pouvoir législatif : il est annexé au budget et il sert de guide pour la modification des contingents.

La loi de 1835 donnait lieu à une difficulté pratique par suite de la simultanéité des sessions des conseils généraux et d’arrondissement et des tournées des contrôleurs des contributions directes'. En effet, en ce qui touche les démolitions, les documents nécessaires pour opérer le dégrèvement n’étaient pas encore prêts : il importait cependant de l’opérer immédiatement, car le Trésor profitait des constructions nouvelles. Comme l’on tenait compte de • la matière créée, il fallait, par une juste réciprocité, prendre en considération la matière détruite. C’est pourquoi une circulaire ministérielle décida que les contingents seraient diminués d’après les démolitions constatées pour rétablissement des rôles de l’année 1834 : d’où il suit qu’actuellement on se base sur des renseignements qui ont un an de date.

Tels sont les principes qui ont régi le cadastre. Nous laissons de côté, pour le moment, la question de la con-

servation et du renouvellement que nous traiterons à part, et nous allons examiner les procédés employés pour sa confection.