HISTORIQUE DE L'IMPÔT FONCIER

Avant d'arriver à sa formule définitive et à Tétat de perfectionnement dans lequel nous Tétudierons au temps des empereurs, l'impôt foncier romain est passé par des phases qu'il n'est pas inutile d'étudier rapidement. Nous le verrons se développer conformément aux règles que nous avons indiquées, et son évolution nous offrira une intéressante comparaison avec celle de Timpôt français.

A l'époque indéterminée où deux tribus latines, les

Ramnes et les Luceres se joignent à la tribu sabine des Titiens, pour former la confédération qui s'établit sur les collines de Rome, il ne faut pas parler d'impôt : les citoyens rendent à l'Etat tous les services, les travaux de fortifications sont exécutés en commun, chacun fournit les victimes ou les fruits destinés aux dieux. En cas urgent pourtant une sorte d'emprunt forcé est levé sur chaque habitant : c'était sans doute une capitation, forme primitive de tout impôt, et d'autant plus raisonnable ici, que VAger Romanus avait été divisé, selon Varron (1), en parties égales entre les citoyens. Mais régalité de fortune dure peu : les besoins de l'Etat se développent, la répartition des charges devient de plus en plus injuste. Il faut abandonner l'impôt sur les personnes pour en arriver à Timpôt sur la richesse. C'est alors que Servius Tullius importe le Cens (déjà pratiqué à Athènes et en Egypte) dont les historiens nous font un éloge qui ne doit pas paraître exagéré si Ton réfléchit au caractère essentiellement militaire du peuple romain, chez lequel toutes les ressources devaient être classées comme dans un arsenal. C\ïîi({\xei pater familias \\i ses biens constatés sur les registres, et, d'après le total, fut placé dans une des cinq classes et grevé par l'impôt, proportione census^ soit à raison de 1 pour 1000, soit de 2 pour 1000, parfois plus, suivant la décision du Sénat (2;. L'impôt est

(0 De ling. Ut. V.35,

(2) TU. Liv. XXIII, 31. — xxix, 15. — xxxix, 44

unique et semble avoir pour base le capital car on fait entrer dans la fortune même les objets de luxe; la terre ne fournit qu'un des éléments (1). Ce n'est donc pas encore un impôt foncier; mais c'est une taxe juste, élastique, déjà perfectionnée.

L'impôt de Servius TuUius eut d'abord le caractère du trïbutum des temps primitifs : considéré comme emprunt forcé, remboursé en cas de butin suffisant (2), il n'était perçu que dans les circonstances graves. Mais à l'époque des grandes guerres de la République, quand il fallut une armée permanente que l'état dût solder et équiper, il changea de caractère et devint annuel vers l'an 350 (3j.

Bientôt Rome est victorieuse dans tout le bassin méditerranéen ; la destruction de Garthage, la conquête de la Grèce y font affluer d'immenses richesses : le trésor regorge et à partir de la bataille de Pydna (4), le tributum n'est plus perçu (585).

Non seulement, d'après le droit des gens antique les vaincus perdent leurs richesses mobilières mais encore leur territoire devient la propriété du vainqueur : le droit de posséder en propre est l'apanage du citoyen Romain y et Gaïus dit expressément : « que sur le sol provincial la propriété appartient à l'Etat Romain ou au prince ; les habitants n'en ont que la possession ou

(1) Florus. I, 18, 21.

(2) Dioays. v, 46. -• Tit. Liv. xxxix, 7.

(3) Tit. Liv. IV. — Florus I, 12. — CiceroDi do Offlcis. ii, 22.

(4) Plutarque. — Paiil-Emilo. 38.

la jouissance. » (1) Cette maxime parfois appliquée par Rome tombe vite en désuétude, et aux VI* et Vil* siècles surtout, Rome laisse aux vaincus une partie de leurs terres moyennant une redevance (2), sorte de fermage dont le montant varie suivant la charte donnée à la province, la formula provinciœ. Elle garde le reste qui forme le domaine de la République Vager publiais.

Selon les provinces, la quotité, Tassiette, les choses perçues, variaient : le Sénat romain, en politique habile, avait pour règle de changer le moins possible les habitudes des peuples qu'il soumettait.

En premier lieu l'impôt pouvait être exigé sous forme de dîme, à un taux fixé dilTéremment suivant les formulœ : en Sicile où l'on conserva les impôts du roi Hiéron le procédé était avantageux pour les populations, le total demandé variant avec Tabondance de la récolte. C'est cet impôt dont Ciceron nos montre en détail le fonctionnement dans la III'' action contre Verres. D'autres fois la dîme était combinée avec un bail (ceiisoria locatio) qui en déterminait le taux à cer^ taines époques. (3) C'était le mode en usage dans la province d'Asie.

Enfin, la plupart des peuples soumis en dehors de

(1) Ga1u8. n. 7.

(2) Accarias. Précis de D. Romain. T. 1. p. 461.

(3) In Verrem. III Les interprètes ont échafaudé plusieurs systèmes sur ce passage assez obscur de la troisième action contre Verres : Tabsence de documents complémentaires sur le centoria locatio nous oblige à le considérer comme de simples hypothèses auxquelles nous ne croyons pas devoir nous arrêter.

ritalie, furent frappés d'une tribut fixe, vectigàleertum, annuuniy qui, perçu soit en argent, soit en nature, devînt l'impôt foncier. La Sardaigne, TAfrique, l'Espagne, la Qaule enfin, furent imposées ainsi : notre pays fut frappé par César d'un impôt fixe de 40.000.000 de sesterces (8 millions de francs); sauf le litre en vertu duquel il était exigé, c'était là un véritable impôt foncier.

Le tribut, avons-nous dit, était payé soit en argent, soit en nature. Ce dernier mode de perception, indice d*une administration primitive encore et d'une civilisation peu riche, ne pouvait subsister longtemps : la contribution dut de plus en plus se fixer et s^acquitter en argent. Néanmoins depuis les Gracques, Tusage des distributions gratuites de blé étant devenu une nécessité politique, on conserva toujours des provinces qui fournirent le blé on nature : l'Egypte en envoyait chaque année à Rome 20 millions de modii (270 millions de livres). (1) Cette transformation que la logique seule nous eût conduit à admettre est prouvée par plusieurs textes dont Tun, cité par M. Giraud, montre en même temps la transformation des prestations en nature en impôts pécunaires, et l'extension rapide de ces derniers à la majorité des provinces. C'est un passage d'Hyginus, agrimensor de l'époque de Trajan : « A g ri autem vectigales muUas habent constituliones . In quibusdam provinciis fructus partent constitutam pr(B$tant : alii quintaSy

(i) Orose. Histoire. 1. 8. — Anrel. Vict Epit. G. 1. — Plin. Panegyr 30.

Cormoray 9

alû septimas : nune multi pecuniam^ et hoc pa* soli œstinationem. Ceria enim pretia a gris consiiiuia s uni, ut in Pannonia^ arvi primi, arvi secundi, partis d) syhœ glandiferœ, sylvte milyaris, pascuœ. Bis omnibus agris vectigal ad modum ubertatis }>er singulajuga consfitutum. Horum cestimatio, ne qua usurpatiaiie per falaas professione.^ fiât, adhibenda est mensuris diligentia. Nain et in Phrygia et tota Asia ex hujusmodi caiisis tam frequenii^ disconvenu quam in Pannonia. (2) Ainsi, de Giceron à Trajan, la transformation s'est opérée pour la province d'Asie. Un pareil changement saccomplit en Sicile au commencement de TEmpire (3>.

A quelle époque précise l'évolution eût-elle lieu ? Les textes sont muets su:* ce point, mais il est probable qu'elle commença lors de rétablissement du pouvoir impérial : Tunité fondée dans le gouvernement, l'administration, centralisée h Rome, tout réclamait l'unification de rimpôt, la certitude dans les revenus, la stabilité dans leur base. Nous savons qu'Auguste fit faire les premières grandes opérations du cadastre et qu'il y apporta personnellement une surveillance méticuleuse. (4) La politique de ses successeurs tendit à l'unité gouvernementale et àla fusion des peuples, et, de même que nous voyons le droit Romain devenir peu à peu le droit des gens, de même en matière financièrei

(1) AUas I prati, »

(2) De limitibus comtituendis, p. 198, éd. Gœsius,

(3) Pline, III. 14, 8.

(4) St-Loc, II, 1. 3. Prontinus de CoUmiit p. 109. Ed GoeHut.

unité d'impôt dût être le but des empereurs. Jusqu'aux 3miers temps de l'Empire, on peut suivre le double rogrès de Timpôt ; il s'unifie et perd de plus en plus >n caractère de tribut pour se rapprocher de notre Qpôt moderne : la possession du sol provincial se con- >lide et se transforme en droit de propriété, la vieille ction du domaine éminent du peuple Romain s'efface, , le droit de cité est accordé enfin à tous les peuples.

Suivant M. de Savigny la transformation est achevée )us Marc Aurèle : les terres provinciales sont alors ommées stipendiaria ou tributaria prœdiUj (1) Tanienoe appelation d'ager vecHgàlis s'appliquant désorlais aux biens des municipes, donnés en emphytéose. u temps d'Ulpien il n'est plus question que de triulum pour tout le territoire de l'empire. Enfin sous aracalla l'impôt foncier possède ses caractères dénitifs : tout habitant de l'Empire est citoyen Romain, , la contribution n'est plus payée comme reconnaisince du droit de propriété de l'Etat, mais comme vétable impôt.

Pendant que s'étendait et se simplifiait ainsi l'impôt, 1 pays restait en dehors de sa marche envahissante ; était ritalie. Délivrée du tributum après la conquête 3 Paul Emile^ elle demeure indemne jusqu'à la fin de . République. Mais fût-ce Tltalie entière qu'épargna impôt, comme le croit M. Baudi di Vesme, (2) ou sen-

ti) Gaiat, InsHtuiet. 2 § 21.

{%) Imposition en Gaule, p. 15, | 1. Rev. hitt, 4861.

lement l'ancien ager romanus. Vlialia uriicaria^ suivant Topinion de M. Giraud, le reste du pays restant soumis à des prestations en nature, sous lenomdV/^M annonaria ? De la solution de cette question dépend celle d'une autre : le Jus Italicum délivrait-il les cités qui en jouissaient de toute contribution ou seulement de l'impôt foncier?

. M. Giraud assimile la condition de ces villes à celles de ritalie annonaria. Suivant M. Baudi di Yesme au contraire , elles auraient été absolument exemptesde tout impôt foncier ; cette opinion nous semble avoir pour elle toute la vraisemblance, si on remarque que les pays gratifiés du Jus Italicum supportaient plusieurs sortes d Impôts indirects dont étaient exemptes les provinces, droit de -^ sur les ventes, de-^ sur les successions et affranchissements (4). Si des prestations en nature sy fussent ajoutées, l'immunité du Jus Italicicum eût été illusoire.

Quoiqu'il en soit, si pendant la République l'Italie fut indemne, son sort change au plus tard sous Auguste ; il est même présumable que son assujettissement à Timpôt fut un des buts de la confection du cadastre qui permit de donner aux annonaria une base exactes: les villes jouissant du Jus Italicum subissent le même sort.

Cet état de choses dure jusqu'à Dioctétien, à ce moment, le monde est divisé en deux parts. L'Italie et l'A-

(1) Plln. Panegyr. c. 37. — Biinnan de Vectig. P. R. C.x. p* 157»

riquo forment le domaine de Maximien ; cette dernière )rovince ne peut suffire aux dépenses de Tarmée et de a cour fastueuse de Rome : l'empereur dut étendre à Italie la contribution commune. C'est ce que prouve ilairement un texte d'Aurelius Victor.

€ Huic denique parti Italiœ invectum tributorum ingens malum Nam cum omnis eadem fundione moderatdque ageret^ quo exercitus aque imperator qui sentper aut maximd parte aderant, ait passent, pensionibus inducta lex nova. Quœ sayi,e illorum temporum modestia in perniciem processif his temjpestatibus. » (1) La même réforme fut-elle étendue aux villesjouissant lu Jus Italicum? Les auteurs se sont divisés sur ce ujet et nous avouons qu'aucune des raisons invoquées le part et d'autre ne nous parait absolument décisive. )'un côté MM.Baudi di Vesm«> (2) et Giraud (3) tiennent lour la disparition des privilèges; il se fondent sur pluieurs constitutions, insérées au Gode Théodosien et u Gode Justinien (4} qui semble prohiber d'une façon énérale cette immunité; et surunpassage de Grégoire e Tours quiracontequolavilledeToursfut affranchie de impôtsousTempereur Léon: or, elle jouissait, d après le ligoste du jus italicum. Enfin il semble peu probable u'en présence de la pénurie du trésor, et alors que Temire augmentait démesurément tous les impôts, on eût

(1) Aurelius Victor (le CoBsaribus. 39.

(2) Op. cit. p 8.

(3) Essai sur l'histoire (la droit t. III p. 9ï).

(,4) C.Th. L. 1. 20 de aau. C J. L. I. de Imin.uem. concedenda.

consenti à laisser l'immunité à des villes nombreuses et florissantes. D'autre part MM. Savigny et Serrigny voient la preuve du maintien du Jus Italicum dans les lois 1,6, 7, 8, de Censibus Dig. qui représentent une foule de villes comme jouissant de ce privilège : or, sa seule raison d'être, à cette époque était Texemption d'impôts qu'il procurait, comme le prouve du reste la place de ces textes au titre « de Censibm. » Il invoquent également une Constitution de Valens, rendue en 372, par conséquent bien postérieure à Dioclétien, qui accorde le Jus Italicum à Constantinople (1) Enfin la lecture attentive des lois invoquées par MM. id Vesme et Girttud, prouverait que les empereurs n'ont révoqaéque des concessions dimmunilé obtenues d'une manière subreptice.

(I) L. uniq. De Jure Ilalico urlns Comiani C. Th.