INTRODUCTION

se composait des libres possesseurs à titre précaire descendues la plupart de familles déchues. (Mommsen,

Comme leur nom Tindiquait (proletarii^ procréateurs d’enfants), ces prolétaires étaient, dans l’Etat romain, mis à peu près au rang des animaux domestiques ; Rome ne les recensait que pour leur tête {capite censi). Ils ne payaient pas les divers impôts, il est vrai, mais leur sang comme leurs services étaient à la disposition des maîtres de Rome. C’étaient eux qui fournissaient à L’armée des hommes de peine et les milices accessoires. Ces milices portaient différents noms. Les unes étaient composées d’accensi ou aides surnuméraires qui devaient marcher au combat sans armure, et combler les vides en campagne.

Les clients et les affranchis rentraient dans la classe des prolétaires, mais avaient cependant une situation un peu plus supérieure aux prolétaires proprement dits (stricto sensu). Au commencement, la qualification de plébéien ne s’appliquait qu’aux personnes ne jouissant pas des privilèges politiques.

En vue de résoudre le problème de la misère, des lois nombreuses, qualifiées du titre de lois agraires et coloniaires, sont intervenues à diverses époques, notamment à l’époque des Gracques. L’empereur Auguste concéda une grande portion du domaine de l’Etat à des vétérans dénués absolum.ent de toutes ressources. Ces occupants étaient généralement taxés à une redevance fixe dont le produit devait défrayer les besoins de la population romaine. Ces concessions de terre se produisirent à diverses époques dans le but de remédier au paupérisme. Elles tendaient aussi à

reconstituer la classe des petits propriétaires agricoles, classe qui avait été, dans les premiers siècles, le principal instrument de la prospérité et de la grandeur romaine.

D’autres lois sur les dettes vinrent alléger la situation des débiteurs trop obérés ; nous en citerons une dont l’auteur était Lucius Valerius Flaccus le Jeune. Cette loi ramenait toutes les créances à la quatrième partie de leur valeur nominale , annulant les trois autres quarts à la décharge du débiteur. C’était une véritable spoliation légale. Enfin, dans le but de soulager les débiteurs, l’histoire romaine nous offre le tableau de nombreuses lois sur le taux de l’intérêt, tendant à réprimer Tusure.

Les Romains^ outre les institutions dont nous allons parler, conjuraient les dieux et leur offraient des sacrifices en vue d’écarter la misère et ses suites. Esculape était adoré à Rome comme le dieu de la santé, pouvant guérir les diverses maladies. R est à remarquer, nous ne trouvons aucun document qui nous permette de dire que les Romains , dans les sacrifices qu’ils offraient à leurs dieux pour les préserver de la misère, versaient le sang humain sur les autels. Il est donc probable qu’ils s’en sont toujours abstenus, malgré l’exemple des nombreux peuples de l’antiquité.

Les diverses institutions auxquelles nous croyons que l’on peut donner le nom d’institutions d’assistance publique à Rome découlent toutes de ce principe : que l’assistance était obligatoire dans l’Empire romain.

Mais afin de suivre un ordre logique dans notre exposé, nous diviserons notre étude en deux parties distinctes ; dans l’une, nous traiterons des institutions

générales d’assistance, telles que les frumeniationes et les établissements hospitaliers ; dans l’autre, nous traiterons de diverses institutions d’assistance spéciales. L’objet de l’assistance, ici, au lieu d’être général et de comprendre en principe toutes les diverses infortunes , est spécial et restreint à certaines classes de souffrances. C’est ainsi que nous étudierons le contrat d'hospitium et les palliatifs créés dans le but de secourir les enfants délaissés. Certaines de ces institutions feront également l’objet de chapitres distincts , car elles sont à la fois des institutions mixtes de prévoyance et d’ assistance.

Frumentationes.

Nous envisagerons cette institution à deux époques différentes : sous la République et sous l’Empire.

I. Sous la République. — Le budget de l’État romain comprenait, parmi les dépenses les plus importantes, le service des approvisionnements de Rome. Les lois sur l’annone réglaient ce service. Les édiles avaient pour mission de faire transporter à Rome des provisions considérables de grains, destinés à être distribués aux citoyens à des prix modérés. Au début, ces distributions nous apparaissent comme des mesures exceptionnelles (Pline, t.' R’’, part. 30). La plupart de ces achats étaient faits à la charge du Trésor ; mais il arrivait parfois que des magistrats élevés, des consuls ou des préteurs, employaient une grande partie de leur fortune à opérer des distributions de cette nature, afin d’obtenir ainsi la faveur populaire. Cicéron,

dans son traité de Officiis, liv. 2, § 17, encourage les hauts dignitaires de la République à ne point hésiter à faire des largesses au peuple, parce que , d'ailleurs, ces libéralités pouvaient produire, d’après lui, de grands et sérieux avantages. Il cite plus loin divers personnages qui se rendirent populaires au moyen de ces distributions ; entre autres, un nommé M. Seius, qui, paraît-il, vendait le blé au peuple à un as le boisseau, dans un temps de disette. Gaïus Gracchus (Cicéron, liv. 2, de Officiis, § 21) usa, lui aussi, de ces distributions ; mais ces libéralités, faites au nom de la République, épuisèrent le Trésor de l’État.

A partir de cette époque, c’est-à-dire vers le commencement du vir siècle de l’origine de Rome, apparaissent des lois spéciales surnommées lois frumentaires (leges frumenlariœ). Ces lois réglaient les distributions de blé faites au peuple à un prix au-dessous du cours normal. La plus importante d’entre elles est la loi Sempronia^ rendue à l’instigation de C. Gracchus, en 631. Cette loi permettait à tout citoyen domicilié à Rome de prendre part à ces distributions. Elle décidait aussi qu’à l’avenir tout citoyen résidant à Rome, et qui se ferait inscrire , aurait droit à une prestation mensuelle de cinq modii ou huit litres environ, à ce que l’on croit, fournie parles magasins publics (Mommsen, t. 5, p. 53), au taux de 6 as ou 24 centimes le modius, c’est-à-dire à moins de moitié du prix courant le plus bas. Il existe à ce sujet diverses hypothèses relatives à la valeur du modius.

La législation contenue dans les lois frumentaires était encore en vigueur à la fin de la République romaine ; il est cependant probable qu’elle a dû recevoir

certaines modifications touchant le chiffre de la prestation mensuelle, etc..., mais nous ne trouvons aucun détail sur ces changements.

Au temps de Clodius, la gratuité existait à l’égard de ces distributions. La partie de la population désignée sous le nom de plehs, c’est-à-dire le peuple romain tout entier, à l’exception des sénateurs et des chevaliers, recevait cinq mesures de froment par mois. C’était l’assistance obligatoire dans la plus large acception du mot. L’État devait pourvoir à tous les besoins des classes pauvres.

Le peuple, sous la République, était appelé à voter lui-même les frumentationes (L. Clodia et Sempronia).

II. Sous VEmpire. — Les frumentationes furent maintenues , mais réglementées à nouveau par Auguste et ses successeurs ^ et devinrent entre leurs mains un puissant moyen de gouvernement (Mispoulet, Antiquités romaines^ t. II). César avait créé deux édiles curiales chargés de veiller aux approvisionnements de Rome. Pompée, puis Auguste, furent chargés plus tard, extraordinairement, de ce service. Auguste, en l’an 759, délégua ces fonctions, qui durèrent jusqu’à la fin de l’Empire, à un præfectus annonce.

Régime légal des distributions, Dans le dernier siècle de la République, les propriétés d’agrément {latifundia) s’étaient accrues en nombre considérable, et ritalië ne pouvait plus suffire à nourrir ses habitants. Les empereurs, alors, eurent recours à l’Afrique, à la Sicile et à la Sardaigne, et firent venir de ces différents pays les grains nécessaires au service de Vannone,

Les producteurs de blé étaient généralement obligés de vendre leurs blés à un maximum fixé par l’autorité publique. Dans les provinces, des greniers publics étaient établis, destinés à recevoir les grains. Une corporation spéciale de mariniers les transportait dans le port de Rome où, là, ils étaient renfermés dans d’aur très magasins publics, servant d’entrepôt, comme les docks de nos jours. Le magasin public où étaient renfermés les grains à Rome portait le nom ûe P or tiens Minuciœ. Lors des distributions de blé opérées sous les Gracques, les greniers de la ville, horreapopuli Romani, durent être agrandis, et, de nouveau, les greniers Semproniens furent élevés entre l’Aventin et le Monte-Testaceo. R y avait aussi des mesureurs pour les mesurer à leur arrivée dans le port {mensores por^tuenses). Le préfet de Vannone, à Rome, cumulait les fonctions administratives et judiciaires. Il exerçait sa juridiction sur les meuniers-boulangers , les mesureurs, marchands de blé, collecteurs de viandes, etc.

Dans le Bas -Empire, il existait une caisse particulière {area frvmentaria) ou caisse de la boulangerie ; et avec les sommes qu’elle renfermait , le préfet de la ville de Constantinople était chargé d’acheter des blés et de rendre compte de l’envoi au Sénat. Ce compterendu présenté au Sénat était une garantie contre les abus possibles dans le maniement des deniers , où manquait le contrôle de la publicité (M. Serrigny, Droit publie romain). Les empereurs se déchargeaient ainsi de cette manière sur le Sénat de la responsabilité qui s’attachait aux mesures de ce genre dans les moments de disette.

Le maximum auquel étaient tenus de vendre les producteurs de blé , d’huile , de lard , était fixé définitive-

ment par le Sénat (Code Théodosien , tit. de Comparaiione puhlica). L’ensemble des règles fixant le maximum ou plutôt ce maximum lui-même prenait le nom de comparaiio puhlica, synoneton. Seuls au début les possesseurs aisés y étaient soumis ; mais plus tard les plébéiens le furent également.

Les blés qui étaient dans les magasins de Rome étaient livrés aux boulangers-meuniers à des conditions déterminées , et ceux-ci devaient vendre les pains publiquement au peuple et à prix réduits. Il arrivait parfois que des avances en argent étaient faites à ces boulangers, à charge par eux de faire les achats de blé. La distribution opérée par le boulanger se faisait publiquement sur des estrades, et non à domicile ou dans des boutiques. Aussi le pain ainsi distribué prenaitil le nom de partis gradilis. La distribution était publique en vue d’empêcher les fraudes possibles ; elle avait lieu par région. Au Bas-Empire, et dès le ni® siècle , les empereurs préféraient distribuer du pain au lieu de grains. On craignait que ceux qui auraient reçu du blé ne le vendissent et se trouvassent sans ressources, après avoir reçu des secours publics.

L’état de meunier-boulanger à Rome {pistores) était des plus pénibles ; on pourrait même le comparer sans trop d’exagération aux travaux forcés de nos jours. Aussi Constantin rendit -il une constitution contenue au Code Théodosien, lois xii, xvii, de pistoribus , obligeant les gouverneurs de province d’envoyer à Rome tous les cinq ans une recrue de pistores, pour combler les vides de cette corporation. Il y avait aussi pour les pistores une comptabilité en matières fort compliquée dont les détails sont sans intérêt pour nous. A Constanti-

nople et à Rome , les personnes qui avaient droit à ces distributions sous le Bas-Empire n’étaient pas les mêmes. A Rome, il suffisait d’être citoyen domicilié dans la ville et d’avoir fait la déclaration exigée par la loi. Certaines catégories de personnes en étaient exclus : c’étaient les enfants, les femmes, et, en fait, les membres de l’ordre sénatorial et de l’ordre équestre.

Voici en quelques mots le mode employé à Rome pour la distribution , lorsqu’au lieu de pain , le peuple recevait des grains.

Ceux qui se présentaient pour recevoir leur part devaient être munis d’une tessère frumentaire. Sur elle étaient inscrits le jour de la livraison et le numéro de la porte {ostium) des magasins à laquelle elle devait être effectuée. Les listes des ayants droit, au temps de l’Empire romain , étaient dressées par tribus , par les curatores trihuum et les magistri vicorum.

Au Bas-Empire, à Constantinople, on rangeait en troisclasses différentes les personnes admises à recevoir les distributions de pains. C’étaient d’abord le peuple ou les civils (populares) , les hommes attachés au service du palais {palatini) et les militaires (militares) (Code Théodosien, de annonis civicis et pane gradili^ 7). Les portions qui venaient à vaquer dans l’une de ces classes étaient attribuées aux membres de la même classe, et non à ceux des deux autres. C’était à la fois une règle logique et juste.

A Constantinople, les distributions avaient lieu par maisons, annona domihus in pane cocto exhibenda, à peu près comme, sous le Code forestier, les distributions d’affouages ont lieu par feux.

En exigeant la distribution par maisons, le but des

empereurs était de favoriser, dans cette ville, les constructions, afin d’accroître sa splendeur. Il fut même interdit, par des lois, aux vendeurs de maisons de se réserver^ par une clause expresse le profit de Yannone (1).

Congiarîa. — Sous l’Empire, l’usage de distributions d’une autre nature prit naissance. Nous voulons parler des distributions de vins, huile, vivres, etc., connues sous le nom de congiaria. On ne trouve pas de document indiquant le nombre des personnes appelées à y participer, mais tout nous porte à croire qu’il ne devait pas être bien différent de celui des citoyens prenant part aux frumeniationes,

Mommsen a donné la liste des congiaria depuis César jusqu’à Dioclétien. D’après Suétone (chap. x:ii) nous voyons que Claude usa souvent des congiaria pour s’attirer la faveur populaire. Au ii® siècle , le congiarium, ou une distribution de cette nature, s’élevait environ à 659, 1 ,000 et 1 ,500 deniers.

Donativa. — Outre les distributions en nature, les empereurs , lors de leur avènement ou dans d’autres circonstances solennelles, avaient coutume de gratifier le peuple de dons en argent. Les libéralités de cette sorte atteignaient souvent des chiffres énormes. Tacite, dans ses Annales 1,-8, 12, 41, en cite excédant 2,000, 3,000, 5,000 deniers par personne. Le donativum de Tibère fut de 18 millions de deniers, ou de plus de 11 millions de francs.

L’exemple des empereurs était suivi quelquefois par les hauts fonctionnaires.

(l) Lois 1, 11, 12, 13, de Annonis circîs et pane gradili.

Conclusion. — Les distributions de blé, comme cela arrive toutes les fois qu’une nation met en pratique le principe faux de l’assistance obligatoire, au lieu de remédier au paupérisme, l’aggravèrent encore.

Les frumentationes avaient surtout été établies par un motif d’intérêt de la part des chefs de la République romaine et des empereurs. Leur but était de s’attirer ainsi l’aifection des amas de populace entassée dans la capitale, en leur distribuant gratuitement du pain, fruit de leurs exactions contre les producteurs. Il est à remarquer qu’aux diverses révolutions qui éclatèrent à Rome , le prix du blé fut diminué en vue de s'acquérir la faveur des prolétaires. Les maîtres de Rome , en effet, comptaient davantage sur l’appui des d oyens de la capitale que sur celui des autres habitants de l’Italie. Aussi les distributions laissaient-elles en dehors tous ceux qui vivaient hors de Rome, et Fon comptait 200,000 habitants environ de la ville (Suétone, César ^ 4, Auguste^ 40) appelés à y prendre part.

Les habitants des provinces étaient excités ainsi à se rendre à Rome ; les distributions gratuites leur servaient d’appât pour les y attirer. Un des résultats de ces libéralités faites à bon marché par les empereurs était de ruiner les provinces romaines. Mais c’était là un des moindres soucis des gouvernants de l’Empire.

Un auteur, Vopiscus, qui a écrit la vie de l’empereur Aurélien, nous dit que ce dernier se félicite, dans une lettre à Flavius Arabianus, préfet de Vannone, d’avoir ajouté, au moyen de l’impôt sur l’Égypte, une once ou un douzième aux distributions faites aux habitants de Rome; ajoutant que rien ne lui était plus agréable que

de voir le peuple romain rassasié. (Mispoulet, Antiquités romaines^ t. IL)

Excités par l’espoir de vivre aux dépens du public, les bandits de l’Italie affluèrent à Rome ; la population y devint oisive, famélique et dangereuse. La fameuse exclamation du peuple romain : Panem et Circenses, retentissait journellement dans la capitale du monde entier. Encouragé de cette sorte, le paupérisme fit des progrès effrayants. Les empereurs furent, à la fin de l’empire, obligés de prendre des mesures violentes pour débarrasser la capitale de sa population misérable. Une constitution de Valentinien le Jeune chassa les mendiants de Rome. Ce prince les attribua à leur dénonciateur à titre d’esclaves, s’ils étaient de condition servile, à titre de colons, s’ils étaient de condition libre. La loi disposait ainsi du mendiant comme d’une sorte d’épave (Serrigny, Droit public romain). Justinien, à Constantinople, agit de même, et la Novelle 80, chapitre IV, nous présente les dispositions que ce prince prit à l’encontre de la populace de sa capitale.

Les distributions gratuites ont certainement contribué pour une grande partie à amener la chute des deux anciennes capitales de l’Orient et de l’Occident.

Des établissements de bienfaisance à Rome.

{Piæ causœ.)

Introduction historique. — Les Romains entendaient sous la dénomination générale de Piæ causœ divers établissements de bienfaisance, dont les buts étaient fort distincts. La plupart de ces établissements n’existaient pas sous la République romaine.

A cette époque cependant, Denysd’Halicarnasse, III, 21, rapporte que, d’après une loi en vigueur de son temps, les enfants, trigemini^ recevaient en commémoration des trois Horaces des aliments de Vœrarium jusqu’à l’âge de la puberté (Mayntz, t. I®’^, p. 430).

La bienfaisance , nous l’avons déjà vu , était à cette époque une des charges de la République. Elle avait alors pour dispensateurs des administrateurs particuliers connus sous le nom de curatores et de quœstores pecaniæ alimentariœ.

Sous l’Empire, à partir de Nerva, rapporte Aurélien Victor {de Cœsare, 12), il y eut des établissements spéciaux, destinés à fournir des aliments aux orphelins et aux enfants des pauvres en Italie (Mayntz). « Nerva puellas puerosque , natos parentïbus egestosis , sumtu publico per Ttaliœ oppida ali jussü. » Il existait des fonctionnaires impériaux chargés de ce service. Des établissements de ce genre furent fondés dans le même but sous les successeurs de ce prince; et les simples particuliers eux-mêmes en créèrent de semblables. C’est ce qui résulte d’une table d’airain trouvée à Mezinesso, dans le duché de Plaisance, sur les ruines de la ville de Velleia, où étaient relatées deux inscriptions contenant des actes constitutifs d’hypothèques à l’effet d’assurer le service de fondations pieuses de ce genre. Ces inscriptions sont rapportées dans le Corpus inscriptionum latinarum^ tome îl, page ibl,

La plus importante est la Tabula alimeniaria Trajani dont nous faisons connaître l’intitulé plus loin. L’empereur devait, d’après ce document, veiller au bon emploi d’une somme de 200,000 francs environ ou 1,044,000 sesterces consacrés à servir à l’éducation et

à Tentretien de 279 enfants légitimes , et de deux enfants illégitimes.

La suite de cette inscription contenait des déclararations d’hypothèques affectées à la garantie du capital de la fondation.

Voici l’intitulé de cette inscription :

(( OBLIGATIO PRÆDIORVM OB H-S DECIENS QVADRA- GINTA QVATTUOR MILLIA UT EX INDÜLGENTIA OPTIMI MA- XIMIQUE PRINCIPIS IMP. CÆSAR. NERVÆ TRAIANI AUG. GERMANICI DACICI PUERI PUELLÆQUE ALIMENTA ACCI- PIANT LEGITIMI N (numero) CCXLV IN SINGULOS H-S. XVI N. (numos); f. (fiunt) h-s. xlvii xl. n. (numi) : LEGiTiMÆ N. (numero) xxxiv sing. h-s. xii n. (numos); F. (fiunt) H-s. IV Dcccxcvi : spurius i (unus) h-s. cxliv spuria I (una) h-s. cxx. summa h-s. lu