LR EAT DÉPIT EUE

C’est un principe admis par la presqu'unanimité des auteurs que l’administration est seule compétente pour déclarer l'État débiteur (1).

Nous n’entendons nous livrer ici qu'à une démonstration

(4) Henrion de Pansey, De l'autorité judiciaire, 1827, Il, p. 323; Proudhon, Traité du domaine de propriété, 1839, t. 3, p. 673 Cormenin, Droit administratif, 5° édit, 4840, Vo Dettes publiques, t. 2, p. 5 ; Trolley, Cours de droil administratif, 1844, 1, p. 197; de Gérando, Instilutes de droit administratif français, 2e édit., 1845, p. 29 ; Solon, Code administratif, 1848, p. 308 et 309 (voir cependant des explications et des atténuations dans la note3); Serrigny, Organisation el compélence administratives, 1865, t. III, p. 197 ; Cabantous et Liégeois, Répétilions écrites sur le droil administratif, 6° édit., 4881, n° 718 ; Batbie, Trailé de droit public el administratif, 1886, t. 8, p. 234, mote 1 ; Ducrocq, 6e édit., IT, n° 4056 et Te édit., III, p. 288 ; Boucart et Jèze, Eléments de la science des finances, p. #1 et s. ; Béquet, Répertoire, Vo Contentieux administratif, n° 400 ; Brémond, Compétence administrative, n° 1585 ; Fuzier-Herman, Ve Dettes de l'État, 1899, nos 199 et s.; Laferrière, 2e édit., I, p. 432 et s. ; Block, Dictionnaire d'administration, 4° édit., 1898, Vo Deltes publiques, n° 63; Dareste, La justice administralive, 2° édit., 14898, p. 272 ; Hauriou, Précis de droit administratif, 3° édit., 1896, p. 108; Courcoux, De la liquidation des dettes de l'État (thèse, Rennes), 1897, p. 76 ets.

négative : essayer de démontrer que ce principe manque de base juridique.

Déclarer quelqu'un débiteur, c'est reconnaître, c'est affirmer qu’il est grevé d’une dette ; or, cette reconnaissance, cette affirmation peuvent intervenir de deux façons bien différentes : ou bien, c’est le débiteur qui, de son plein gré, s’adresse au créancier, et se reconnait lui-même lui devoir un objet, une somme ; étant donné par exemple que Primus à, par sa faute, causé un préjudice à Secundus, et que, par ce délit il est devenu le débiteur de Secundus, il se peut, — et c’est l'hypothèse normale, — que Secundus, le créancier, s'adresse directement à Primus, lui demande s'il se reconnait débiteur envers lui, Secundus,et de combien : la réponse par laquelle Primus se reconnaît débiteur de 1000 par exemple vaudra de sa part comme déclaration de dette : il se sera lui-même déclaré débiteur. Cest là un exemple de déclaration non contentieuse de dette.

Il se peut inversement que Primus refuse de se reconnaître débiteur de Secundus, ou que ce dernier estime insuffisante la somme offerte par Prèmus : le créancier pourra s'adresser aux tribunaux, chargés de dire le droit, c’est-àdire de constater les relations juridiques existant entre les individus, lorsque ces derniers ne consentent pas à les reconnaître volontairement ; le tribunal examinera le prétendu fait générateur de l'obligation, dans notre exemple le délit, constatera par exemple l'existence d’une obligation à la charge de Primus, et en fixera l'étendue: Ici encore, Primus sera déclaré débiteur de 1000 par exemple, mais

par la voie contentieuse.

[Il y a donc deux modes distincts de déclaration de dette à la charge d’un débiteur : le mode non contentieux, par lequel c’est le débiteur lui-même qui, de son plein gré, reconnaît à sa charge l’existence d’une obligation ; le mode contentieux, par lequel ce sont les tribunaux, normalement investis du droit de trancher les litiges, qui, malgré le débiteur, reconnaissent l'existence d’une dette à sa charge.

On voit les différences profondes qui distinguent la déclaration de dette non contentieuse de la déclaration de dette contentieuse : la première constitue une simple constatation, la seconde un jugement. Et cette différence essentielle entraine des oppositions entre les deux situations. La déclaration non contentieuse de dette ne suppose nullement un litige organisé, des prétentions opposées chez le créancier et le débiteur; le jugement portant déclaration de dette implique au contraire une difficulté déjà née entre les deux parties, difficulté que la décision judiciaire a justement pour but de trancher.

La déclaration non contentieuse de dette émane du débiteur lui-même ; la déclaration contentieuse émane dejuges, étrangers aux parties en cause, car « nul ne peut être Juge et partie ».

Le débiteur peut, d'office et sans en être sollicité, émettre sa déclaration non contentieuse de dette ; le juge, au contraire, ne peut statuer que s’il est saisi de l'affaire par le créancier : mais une fois requis de trancherla question en litige, le juge ne peut, sans déni de justice, refuser de

statuer ; le débiteur, sommé par le créancier de déclarer

s’il se reconnaît débiteur, et combien il reconnaît devoir, n'est nullement tenu de répondre.

Celui enfin, qui s’est déclaré lui-même débiteur, peut révenir sur sa déclaration, la modifier, la retirer même, tant que le créancier n’y a pas adhéré ; le juge, au contraire, qui a déclaré une personne débitrice par la voie contentieuse, ne pourrait revenir que d’une façon tout à fait exceptionnelle sur sa décision : dès qu’elle est rendue, elle ne lui appartient plus, et elle ne peut être modifiée que conformément aux règles spéciales de la procédure.

Telles sont les différences qui séparent la déclaration contentieuse et la déclaration non contentieuse de dette.

Ces règles très générales s'appliquent à l’État comme à tous les débiteurs. L'État en effet peut tout d’abord se déclarer débiteur par la voie non contentieuse : dans ce cas, c'est le ministre, investi du droit d'exécuter les lois et notamment celles qui mettent, dans des circonstances données, une obligation à la charge de l’État, c’est le ministre parlant au nom de l'État, qui déclare celui-ci débiteur, comme tout à l'heure le particulier se déclarait débiteur. Mais, de même que l'individu peut se déclarer débiteur, de lui-même, ou sur la requête du créancier, sans que la décision ainsi prise change de nature, de même l’État, par son organe le ministre, se déclare débiteur, et sa décision, acte administratif de gestion, ne change pas de nature, soit que le ministre ait agi d'office, soit qu'il ait déclaré l’État débiteur à la requête d’un créancier.

D’ailleurs,une règle spéciale, qui touche à des raisons de

comptabilité publique, s'impose à l’État se déclarant luimême débiteur par l'organe dé son ministre : c’est la nécessité où il se trouve de procéder, avantle paiement, à cette déclaration non contentieuse de sa dette. Tandis qu’un particulier peut payer sa dette soit après s'être déclaré débiteur, soit sans avoir procédé à cette formalité, l'État est obligé, avant d'effectuer un paiement, de liquider sa dette ; celte « garantie spéciale (1) » est exigée « pour que les Caisses de l'État ne soient ouvertes qu’à des créanciers véritables » : les deniers de l’État sont en effet les deniers de tout le monde et l’on ne saurait prendre trop de précautions pour en éviter le gaspillage toujours menaçant : telle est la raison d'être de l’obligation spéciale où se trouve l'État, avant tout paiement, de liquider.

L'État, d’autre part, peut être déclaré débiteur par la voie contentieuse: dans cette hypothèse, il y a procès organisé soumis à des juges, organes de l'État commelesministres (2), qui, par leurs arrêls à la suite d’un litige judiciaire, déclarent l’État débiteur.

Les tribunaux, par lesquels l’État peut être déclaré dé-

biteur contentieusement, sont de deux sortes (3): les tri-

(1) Ducrocq, 6e éd., t. II, p. 231,

(2) Sur les ministres, considérés comme organes de l'État, cf. Jellinek, System der subjectiven üffentlichen Rechte (1892), p.212, et Saripolos, La démocratie et l'élection proportionnelle (1899), t. IT, p. 87 et s.; sur les tribunaux, comme organes de l'État, cf. Gierke, Genossenschaftsrecht (1868), I, p. 829, et Saripolos, loc. cil., t. II, p. Mets.

(3) Quelle que soit l'opinion que l’on professe sur la question de savoir qui peut « déclarer l’État débiteur », on est obligé de reconnaitre qu’en bien des cas, les tribunaux judiciaires peuvent, dans des hypothèses plus ou moins fréquentes, connaître des affaires qui, en fait, aboutissent à la

bunaux de droit commun et les tribunaux administratifs. Devant les tribunaux de droit commun, l’État se présente avec l'attitude d’un simple particulier ; il est soumis aux conditions ordinaires, aux règles générales de la procédure (1). C’est dire par conséquent que c’est lui, État, : considéré comme une personne, qui sera jugé, à la charge duquel les juges reconnaîtront l'existence d’une dette.

Il en est autrement devant les tribunaux administratifs (2). Ceux-ci, en règle générale, sont juges non pas des personnes, mais des actes. « Devant les tribunaux admi- « nistratifs, dit M. Laferrière (3), l’objet du débat conten-

« tieux est une décision préalablement prise par un admi-

« nistrateur et que lapartie critiquecomme contraire àson « droit. » Ce fait tient « à la notion même du contentieux « administratif (4) » : les juges administratifs ne sont pas en effet des juges comme les autres: leur nom indique qu’alors même qu'ils jugent, ils administrent encore, et le recours administratif n’est tel qu’à raison même de ce fait

u’il s’agit d'annuler ou de réformer un acte administratif. q 8

condamnation de l'État, où celui-ci est par conséquent déclaré débiteur par des tribunaux de droit commun. Nous n’envisageons pas ici les cas où les tribunaux de l’un ou de l’autre ordre sont compétents (Cf. infrà).

(1) L'article 69, n° 1 du Code de procédure indique les manières d'assigner l'État devant les tribunaux civils.

(2) Cette opposition est marquée d’une facon très nette par M. Laferrière, 2e éd., 1, 322-3: « Devant les tribunaux judiciaires toute partie peut « citer directement son adversaire et exposer de plano au juge ses pré- « tentions et ses griefs... Devant les tribunaux administratifs, les parties « ne sont pas admises en général à citer directement l'administration et « à formuler de plano leurs réclamations contre elle. »

(3) Jur. adm., 2e éd., I, p. 323.

(4) Ibid.

« Il suit de là qu’une décision est le préliminaire néces- « saire d’un recours au Conseil d'État (1) » et « si cette « décision n'existe pas, il faut que la partie la provoque « afin de pouvoir la dénoncer au juge (2). » C’est dire par conséquent que l'État ne pourra pas être déclaré débiteur de plano par les tribunaux administratifs ; il faudra préalablement qu'il ait émis une décision non contentieuse relative à l'existence et à la quotité de la dette : cette décision non contentieuse n’est autre que la liquidation, dont nous avons plus haut indiqué la nature, ou peut-être le refus de liquidation, de sorte que l’État sera déclaré débiteur par les tribunaux administratifs, non pas directement comme par les tribunaux judiciaires, mais par la voie indirecte d'une modification apportée parla juridiction administrative à la décision ministérielle de liquidation ou de non-liquidation.

Telle est la situation ordinaire de l’État poursuivi comme débiteur devant les tribunaux administratifs : elle tient, on le voit, à la nécessité d’un acte (ici la liquidation) soumis à l'examen de cette juridiction.

Il est cependant des hypothèses exceptionnelles, où l'État peut, en vertu de lois spéciales, être cité directement, et être déclaré débiteur, contentieusement,par les tribunaux administratifs. Il en est ainsi par exemple, pour la matière des travaux publics, devant le Conseil de préfecture et en appel devant le Conseil d’État (loi du 28 pluviôsean VII,

(1) Ibid, p. 462.

(2) 1bid., p. 323.

art. 4). Devant ces juridictions, dans ces cas exceptionnels, l'État se présente avec la même attitude que devant les tribunaux ordinaires : dans les matières où ceux-ci sont compétents à son égard, il peut être déclaré débiteur indépendamment de toute décision antérieure de liquidation prise par l’autorilé administrative: dans ces hypothèses spéciales, l’État est déclaré débiteur sur procès, non par la voie indirecte d’une modification à une décision antérieure de liquidalion, mais directement, comme un particulier est déclaré débiteur par les tribunaux ordinaires.

Il y a donc deux voies différentes pour déclarer débiteur l'État, comme tout particulier: la voie non contentieuse et la voie contentieuse. La déclaration non contentieuse se produit toujours sous la même forme, celle de la liquidation, émanée du ministre. La déclaration contentieuse de delte revêt au contraire deux formes difrérentes, suivant que c’est la juridiction administrative ou la juridiction civile qui est compétente. Dans le premier cas, en règle générale, la déclaration contentieuse de la dette par le tribunal doit être nécessairement précédée d’une déclaration non contentieuse par le ministre, à raison de la nature même de la juridiction administrative. Devant les tribunaux civils, et, dans des hypothèses exceptionnelles, devant certains tribunaux administratifs, les juges compétents peuvent procéder à une déclaration contentieuse de dette, indépendamment de toute décision non contentieuse du ministre.

Mais pour des raisons de comptabilité, il est admis que

les tribunaux, soit administratifs soit judiciaires,ne doivent pas avoir le dernier mot, lorsqu'il s'agit d’une dette de l'État : sans doute, les tribunaux ont dit ce que l’État devait, l'ont « déclaré débiteur » ; mais c’est à l’autorité administrative seule, au ministre, qu'il appartient, pour des nécessités budgétaires ,de fixer le moment du paiement, de trancher des questions purement administratives, comme celles qui sont relatives à la déchéance quinquennale ; cetexamen du ministre qui se produit ainsi après la décision juridictionnelle reçoit le nom de liquidation comme celle qui intervient en l’absence de tout litige. On voit donc que le même mot liquidation peut désigner deux décisions ministérielles distinctes : l’une, qui intervient en l'absence de toute discussion, de tout litige ; l’autre, qui intervient après un débat devant les tribunaux. Ces deux opérations portent le même nom, mais constituent en réalité des actes très distincts : la première intervenue en l’absence de litige implique une décision du ministre quant au fond du droit : elle déclare vraiment l'État débiteur, et tranche en même temps les questions purement administratives, relatives notamment à l’existence des crédits nécessaires au paiement, à la déchéance, etc.

La seconde, au contraire, survenue après une décision judiciaire, ne déclare pas l'État débiteur, puisque c'est là le rôle du jugement qui est déjà intervenu : elle tranche seulement les questions administralives,relativement aux-

quelles les tribunaux sont incompétents,et qui pourraient

modifier, retarder ou supprimer même l'exécution de lobligation constatée, en droit, par les tribunaux (1).

La réponse à la question : qui peut déclarer l'État débiteur ? ne peut donc être obtenue que moyennant une distinction : s’il s’agit d’une déclaration de dette non contentieuse, intervenant en l’absence de tout litige, elle appartient sans conteste à l’administration, au ministre ou à l’un de ses agents. S’il s’agitau contraire d’une déclaration de dette contentieuse, elle appartient aux tribunaux, mais c'est ici qu’apparaît une grave controverse : quels seront les tribunaux compétents, pour déclarer l’État débiteur au cas de litige ? Les tribunaux administratifs ou les tribunaux judiciaires ? Certains auteurs considèrent les premiers comme seuls compétents, à moins de textes formels, à raison de lois révolutionnaires dont nous aurons l’occasion, au cours de cette étude, de préciser la portée ; c'est la doctrine qui a réussi à imposer la formule : /’administration est seule compétente relativement aux actions qui tendent à faire déclarer l'État débiteur, sauf le cas de textes exprès attribuant aux tribunaux judiciaires compétence relativement à ces actions.

Une doctrine opposée rejetteces lois révolutionnaires et

(1) L’obscurité qui entoure généralement notre matière provient en grande partie de cette question de mots : la plupart des auteurs n'ont pas vu que la liquidation n’avait pas toujours la même nature ; ils ont cru qu'il n’y avait qu’une espèce de liquidation, puisqu'il n'y avait qu'un mot pour les désigner. Nous croyons avoir démontré que la liquidation ne répond pas à une notion unique, mais à deux conceptions différentes, suivant qu'elle intervient en l’absence de débat contentieux, ou après un jugement,

conteste leur portée en notre matière : elle considère que la question générale de compétence, relativement à ces actions, n’est pas tranchée par des dispositions législatives spéciales, et qu'il y a lieu seulement de se référer aux règles générales de la séparation des pouvoirs : dès que les tribunaux, pour déclarer l’État débiteur, auront à « connaître » des actes d'autorité, la compétence devra être administrative; s’ils n’ont à « connaître » que des actes de gestion, la compétence sera judiciaire. Cette doctrine repousse donc la règle d’après laquelle l'administration est seule compétente pour connaître des actions qui tendent à faire déclarer l’État débiteur.

Mais quel que soit le parti que l’on prenne relativement à la controverse dont nous venons d’indiquer les termes, les jugements rendus par l’une ou l’autre autorité relativement aux dettes de l'État n’ont pas, ne peuvent pas avoir la même efficacité que ceux qui sont rendus contre des particuliers : dans ce dernier cas, le Jugement a déclaré, fixé, réglé définitivement la dette, et le créancier, s’il n'obtient pas un paiement volontaire, va pouvoir procéder aux actes d'exécution. Il en est autrement lorsque l'État est déclaré débiteur par les tribunaux, tant judiciaires qu'administratifs: le paiement par l'État qui est toujours volontaire suppose l’accomplissement de formalités administratives protectrices du Trésor public, qui constituent des garanties spéciales préalables : ce sont la liqui-

dation et l’ordonnancement (1).

(1) Nous n’avons pas à examiner la question de l’ordonnancement. Elle

La liquidation est la reconnaissance administrative de la dette de l’État ; il est en effet certaines questions réservées à la compétence ministérielle, et que les tribunaux même administratifs n’ont pu trancher d'office ; il en est ainsi notamment de la déchéance quinquennale. Sans doute, la décision judiciaire s'impose au ministre liquidateur, en ce sens qu'il ne pourrait donner une solution différente au point de vue du droit de celle qui émane du jugement ou de l'arrêt. Mais, sur les questions passées sous silence par la décisi on judiciaire, sur celles qui échappaient à la compétence du juge, le pouvoir du ministre reste entier.

On voit donc que, même dans l’hypothèse où ce sont les tribunaux qui vont déclarer l'État débiteur, le rôle de Padministration n’est cependant pas annihilé.

Mais il est très différent, nous revenons encore sur cette idée, suivant qu'il se manifeste en matière contentieuse ou non contentieuse, ou plutôt — car une fâcheuse terminologie a introduit ici de la confusion (4) — suivant qu'il y a ou non action en justice préalable.

Nous étudierons successivement l’État déclaré débiteur

par la voie non contentieuse, c’est-à-dire par la liquidation |

ministérielle, intervenue en dehors de toute décision juri-

se rattache à cette idée que les comptables, seuls détenteurs des deniers publics, ne peuvent effectuer un paiement à un créancier de l’État que s'ils en ont recu l'ordre exprès de l'ordonnateur. C’est cet ordre de payer, émané de l'ordonnateur, qui permet au créancier de se faire payer du comptable, et qui constitue l’ordonnancement.

, (4) Cf. notamment Laferrière, 2 éd., I, p. 430 et s.