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INTRODUCTION 13 dictionnelle ; et l'Etat déclaré débiteur par la voie contentieuse,c’est-à-dire par des jugements émanés des tribunaux administratifs ou judiciaires, le dit jugement étant nécessairement suivi d'une opération administrative qui porte aussi le nom de liquidation (1).

(4)M. Courcoux, dans son intéressante thèse sur la liquidation des

dettes de l'État (Rennes, 1897) appelle parfois la première, liquidation lato sensu ; et la seconde, liquidation stricto sensu, pour les distinguer.

dr qui

Nous supposons qu'il n’y a pas de litige existant entre l'État débiteur et le particulier créancier ; soit spontanément, soit à la requête de celui-ci, l'État lui déclare, par un de ses organes, la somme dont il se reconnaît débiteur.

Cette déclaration de dette est le préliminaire obligatoire du paiement: c’est une « garantie spéciale, dit M. Ducrocq (2), exigée pour que les caisses de l’État ne soient ouvertes qu’à des créanciers véritables ». Elle a pour but d'affirmer d’une manière précise et solennelle l’étendue du droit que le créancier de l’État pourra faire valoir contre lui. Lorsqu'il s’agit de la dette d’un simple particulier

envers un autre, cette déclaration du droit par le débiteur

(1) Nous préférons ce titre à celui de liquidation qui est plus souvent employé : nous avons vu en effet (suwprà, p. 9 et 10, note 1}, que le mot liquidation présentait un double sens, susceptible d'entraîner une confusion fâcheuse dans notre matière. Au cours de ce chapitre, le mot liquidation sera toujours employé comme synonyme de « déclaration non contentieuse de Ja dette de l'État ».

(2) Dr. adm., 6e éd., t. II, p. 233.

n’est pas nécessaire ; elle a cependant lieu, en fait, très.fréquemment: avant le paiement et pour éviter toute surprise, le créancier demande à son débiteur ce qu'il est en droit d'attendre de lui : la réponse du débiteur n’est autre chose qu'une déclaration non contentieuse de dette. Mais cetle déclaration, qui n'est aucunement obligatoire entre particuliers, s'impose lorsqu'il s’agit d'un paiement à faire par l’État, à raison de la situation particulière des deniers publics ; tandis que les deniers privés sont en général maniés par leurs propriétaires, les deniers publics sont maniés par des fonctionnaires spéciaux, les comptables: d’où la nécessité d’une précision absolue dans la détermination de la dette à payer, de son quantum et de ses modalités, afin d'éviter toute fraude, tout désordre, et d’être fixé d’une façon certaine sur la dette qui va faire l’objet d’un paiement.

De plus, ces fonctionnaires ont des comptes à rendre à la Couf des comptes ; celle-ci a besoin, pour prononcer son arrêt, de connaîlre exactement le montant de la dette de l'État : c’est la liquidation, déclaration non contentieuse de dette, qui constitue le titre fondamental, qui est la base de l'examen fait par la Cour des comptes.

Telles sont les raisons pour lesquelles la déclaration non contentieuse de dette, la liquidation, est obligatoire pour l’État, avant le paiement. |

Nous nous demanderons, au sujet de la déclaration non contentieuse de la dette de l'Etat, 1e qui est compétent pour

la réaliser ? 2° quelle est sa nature juridique ? 3° En quelle

RE

es T tr AE

forme a-t-elle lieu? 4 De quels recours est-elle susceptible ?

$ 17. — Qui est compétent pour déclarer l’État débiteur par la

voie non contentieuse ?

Il s’agit ici d’une dette à payer. L'État est devenu débiteur par ses contrats, ses quasi-contrats, ses quasi-délits ou ses délits (si l’on admet l’affirmative dans la controverse relative à la question de savoir si l'État peut s’obliger par ses délits). La dette est née. Il s’agit de la payer, et la liquidation, ou déclaration non contentieuse de la dette n’est que la première phase dans cet ensemble dopérations qui aboutira au versement des deniers de l’État aux mains de son créancier.

Cette déclaration de dette rentre essentiellement dans les attributions du pouvoir exécutif.

Tout d’abord, ce sont les membres du pouvoir exécutif, les ministres et leurs subordonnés chargés de diriger les services de l'État, qui sont les mieux placés pour connattre les conditions où une dépense s’est effectuée, ce sont eux qui apprécieront avec le plus de sûreté la valeur du service exécuté; il est donc naturel que ce soit l’autoritéchargée du service qui ait compétence pour déclarer PEtat débiteur, à raison des dépenses afférentes au service en question (1).

(1) « Tout administrateur réunit évidemment deux attributions dissemblables : d’une part, il dirige des services, des travaux et des consomma-

tions qui entraînent la création d’une dette à la charge de l'État ; de l’au- M. — 2

D'autre part, qu'est-ce que payer une dépense, sinon exécuter le budget. Or, nous l’avons vu, la déclaration de dette est la première étape du paiement : elle est donc un des éléments de l'exécution du budget. Ce sont les ministres qui sont, par excellence, les exécuteurs du budget, puisque le budget lui-même n’est autre chose qu’une prévision et une autorisation, donnée aux ministres par le Parlement pour les recettes et les dépenses. Les Chambres ont autorisé les ministres à dépenser, ils usent de cette autorisation en déclarant l’État débiteur, quand il y a lieu ; en liquidant. Sans doute toute l’exécution du budget n’appartient pas aux ministres, à raison de la distinction, primordiale dans notre législation financière, entre ordonnateurs et comptables : en vertu de cette distinction, ceux qui ordonnent les dépenses ne peuvent avoir le maniement des deniers qui serviront à les acquitter. C’est seulement dès que l'on se trouve en présence d’un maniement de deniers que cesse la compétence normale des exécuteurs naturels du budget, les ministres ; ils sont, en effel, avant tout des ordonnateurs, et à ce titre ils ne sauraient à aucun degré payer, verser les deniers aux mains du créancier ; mais dans toute l'étendue de l'exécution du budget, ils peuvent, sans conteste, accomplir les opérations qui n'impliquent pas maniement de deniers publics: ils sont donc tout naturellement désignés pour déclarer l’État débiteur par la voie contentieuse, pour jouer le rôle de li-

quidateurs.

tre, il liquide les droits acquis aux créanciers. » Masson, De la comptabilité des dépenses publiques (1822).

CR ETES, se : n

L'ancien régime avait connu ce principe ; c’était le roi en Conseil des finances qui déclarait l’État débiteur (1), du moins depuis l’édit du 15 septembre 1661 (2) qui supprima la charge de surintendant après la condamnation de Fouquet. Le roi déclara « qu’il signerait générallement toutes les expéditions soit pour la recepte, soit pour la dépense (3) ». Les ordonnances de paiement étaient rédigées soit par l’un des quatre secrétaires d’Élat, soit par le contrôleur général des finances. Les premières élaient ainsi libellées : « Garde de mon Trésor royal..., payez comptant à. la somme de... » Elles étaient contre-signées par le secrélaire d'Etat. Celles qui étaient rédigées par le contrôleur général n'étaient pas signées de lui, et portaient : «Il est ordonné au garde de mon Trésor royal... de payer comptant au sieur... » Seules certaines ordonnances appelées ordonnances de comptant ne passaient pas par les mains des ministres : elles concernaient les dépenses secrètes (4).

Toutes les ordonnances étaient soumises au roi, en conseil, qui les signait. Sur celles de plus de 300 livres, il

(1) Cf. à ce sujet: Baïlly, Histoire financière de la France, 1839, t. I, p. #14; Bouchard, Syslème financier de l’ancienne monarchie, 1891, p. 315 ; Dareste, La justice administralive, 2e éd., 1898, p. 272; Aucoc, Le Conseil d'État avant et depuis 1189, (1876), p. 52.

(2) Voir auparavant l’ordonnance du 1er mars 1388 sur les finances ; le règlement du Conseil d’État du 18 février 1566, et le règlement pour les finances du 6 février 1611.

(3) Colbert (manuscrits inédits) cité par Joubleau, Études sur Colbert 1856), p. 300 ; voir aussi Pierre Clément, Lettres, instructions et mémoires de Colbert, Il, annexes, p. 196 et 203.

(4) Discours à l’Assemblée Constituante : de Batz, Arch. Parlem., 1'e série, t. XVI, p. 680 ; Lanjuinais, 40id., t. XXV, p. 157 et suiv.

approuvait par le mot bon et signait. Sur les autres, il écrivait Payez et signait de même. Quant aux ordonnances de comptant, il se contentait d’y inscrire: « Je sais l'emploi de cette somme » et signait également. |

L'Assemblée Constituante retira au pouvoir royal le droit de déclarer l’État débiteur ; «la liquidation, avait dit de Batz, crée une obligation publique, un mandat sur l'impôt et sur la nation, ses représentants ont seuls le droit de prononcer et de consentir cette obligation, comme avant de la consentir leur devoir est d’en vérifier et d’en reconnaitre la légitimité (1); » déclarer l’État débiteur. c'était pour l’Assemblée, faire un acte de souveraineté que celle-ci seule avait le pouvoir d’accomplir.Aussi la loi des 17 juillet-8août 1790, dont nous aurons plus loin à préciser la portée (2), « décréta comme principe constitutionnel que nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise parmi les dettes de l'État qu’en vertu d'un décret de l’Assemblée nationale sanctionné par le roi ».

On a prétendu que cette loi visait seulement le paiement des dettes arriérées de l’ancien régime ; nous croyons au contraire qu’elle comprenait, outre larriéré qui était : énorme, toutes les dettes de l'État, même courantes (3). Les préoccupations du législateur furent, il est vrai, surtout dirigées du côté de la liquidation de l’arriéré et les orateurs

révolutionnaires se rendaient compte qu'ils se livraient à

Discours de de Batz, Arch. Parlem., 17e série, t. XVI, p. 681. CF. infrà, p. 67. \ de.

(3) Cf. le second discours de de Batz, Arch. Parlem., 1re série, t. XX, p. 630.

‘une œuvre immense, analogue à celle de Sullyet de Colbert,

Le système financier de l’ancien régime était « propre à l'accumulation des arriérés » (1). « La règle de l’individualité, de l'indépendance des années successives y était en effet poussée, on peut le dire, jusqu'à son maximum...; Chaque année payait ses créanciers, c’est-à-dire les auteurs des services faits pendant cette année, avec ses ressources propres, c'est-à-dire au moyen des recouvrements correspondant aux créances nées au profit du service public, au cours de cette même année... On n'avait jamais, en principe, à se préoccuper des dépenses de l’année précédente, et les excédents des années heureuses ne venaient point, le cas échéant, compenser et équilibrer les déficits des autres (2). » Aussi était-on, de temps en temps, obligé de procéder à des liquidations, lorsque les créanciers de l’État devenaient trop nombreux et trop exigeants : telle fut l’œuvre de Sully et de Colbert, telle fut aussi celle de la Révolution (3). Mais ua pareil régime ne pouvait durer longtemps: car « toute fonction qui se rapporte à un objet individuel n'appartient point à la puissance législative (4) » ; la Convention, imbue des idées de Rousseau, ne pouvait maintenir dans les attributions du pouvoir législatif la déclaration des dettes de l’État. Aussi

la loi du 26 septembre 1793 confia cette mission à l’admi-

(1) Lyon, Matières budgélaires dans la Revue du service de l’'Intendance, juillet-août 1896, p. 500.

(2) Lyon, Ibid.

(3) Stourm, Le budget, 1889, p. 528.

(4) Rousseau, CGontr. soc., IL, 6.

nistration. Depuis 1793, diverses autorités administratives ont été investies de ce droit, mais c’est toujours l'administration qui a été compétente à cet effet. Par l'arrêté du 43 prairial an X, « il fut formé un conseil chargé de la liquidation générale et définilive de toutes les parties de la dette publique », qui déclarait l’État débiteur, sauf recours au Conseil d'État (art. 8); enfin les décrets (inconstitutionnels) du 25 février 1808 et du 13 décembre 1809, reproduits dans la loi du budget du 15 janvier 1810, déclarent « le conseil général de liquidation supprimé à partir du 4er juillet 1810 ». Depuis, ce sont les ministres qui sont chargés de déclarer l’État débiteur par la voie non contentieuse.

Cette idée est aujourd'hui expressément reconnue par les textes de la matière : l'ordonnance du 31 mai 1838, article 39 et le décret du 31 mai 1862, article 62, sur la comptabilité publique,portent,qu'aucune créance « ne peut être liquidée à la charge du Trésor que par l’un des ministres ». |

Les textes ajoutent d’ailleurs « ou par ses délégués ». C'est dire que le ministre peut charger les agents qu'il a sous ses ordres de liquider les dettes de l’État, de déclarer l'État débiteur par la voie non contentieuse (1).

(1) L'’ordonnancement d’ailleurs, opération postérieure à la liquidation (cf. suprà, p.11) par laquelle l'ordonnateur donne l’ordre au comptable de payer, peut être effectué soit par les ministres, soit par des ordonnateurs secondaires délégués, article 82 du‘décret du 31 mai 1862 : « Aucune dépense... ne peut être acquittée si elle n’a été préalablement ordonnancée

directement par gun ministre ou mandatée par les ordonnateurs secondaires en verlu de délégations ministérielles, » Les ordonnateurs secon-

Ce sont des raisons de déconcentration qui ont poussé ainsi le législateur à permettre aux ministres de déléguer à leurs agents les fonctions de la liquidation. Il est en effet impossible matériellement que le ministre puisse apprécier en pleine connaissance de cause tous les services faits, tous les actes qui rendent l’État débiteur des particuliers. Un pareil labeur serait écrasant pour lui : en fait,ce seraient les bureaux, situés à Paris, le plus souvent sans grande compétence technique, qui rédigeraient le projet d'arrêté de liquidation, projet que les ministres signeraient le plus souvent les yeux fermés. Il a paru préférable de charger les représentants locaux de l'État des fonctions de liquidateurs : leur qualité d'agent de l'État est un sûr garant que ses intérêts ne seront pas sacrifiés à des préoccupations particulières ; d'autre part, ce sont des agents /ocaux de l’État, qui se trouvent plus rapprochés que les ministres du lieu où la dette de l’État est née, qui auront par cela même des moyens d'investigation plus sûrs et plus rapides. ,

Dans certains cas, les textes eux-mêmes ont délégué le

pouvoir de liquidation aux subordonnés des ministres: il

daires sont d’ailleurs désignés par les lois, ce sont les préfets, les maires, les gouverneurs des colonies, les intendants militaires, ete... Mais c'est en vertu d’une délégalion ministérielle qu’ils procèdent à l’ordonnancement d'une créance déterminée. Les actes par lesquels les ministres chargent une autorité administrative inférieure de l'ordonnancement prennent le nom d’ordonnances de délégation, « par lesquelles les ministres autorisent les ordonnateurs secondaires à disposer d’une partie de leur crédit » ; les ordonnances de paiement sont au contraire « celles qui sont délivrées directement par les ministres, au profit ou au nom d'un ou de plusieurs créanciers de l'État. » Décret du 31 mai 1862, artjele 84,

en est ainsi par exemple du décret de déconcentration du 25 mars 1852: En vertu de l’article 2 et du $ 7 du tableau C, « les préfets statueront en conseil de préfecture, sans l’autorisation du ministre des finances, mais sur l’avis ou la proposition des chefs de service en matières de contributions indirectes, en matières domaniales et forestières. sur Ja liquidation des dépenses, lorsque les sommes liquidées ne dépassent pas deux mille francs ».

En dehors des cas exceptionnels où la délégation de liquidation est faite parles textes, en quelle forme peutelle avoir lieu ?

D’après M. Camille Lyon (1), «c'est, théoriquement, par des décrets que devraient être déterminées les catégories d'agents auxquels le pouvoir de liquider peut être délégué, sauf à faire aux personnes, par des décisions intérieures, l'application des règles aïnsi posées ».

Il y a donc lieu de distinguer, d’après M. Camille Lyon, et nous partageons sa manière de voir, l’acte par lequel sont « déterminées les catégories d’agents auxquels le pouvoir de liquider peut être délégué » et celui par lequel le ministre attribue, à ces agents ainsi désignés, la connaissance d’une liquidation donnée. Il y a en somme, entre ces deux sortes d’actes, la différence essentielle qui distingue, pour employer la terminologie d’un maitre du droit administralif, les « actes réglementaires » des « actes administratifs proprement dits (2) ». Les premiers constituent des

(1) Art. cité, janvier-février 1895, p. 12-13. (2) Ducrocq, Cours de droit administratif, 1e éd., t, 1 (1897), p. 80 ets.

«actes généraux et réglementaires », puisqu'ils posent

des principes de compétence, et qu'ils confèrent à certaines catégories de fonctionnaires le droit de liquider les dettes de l’État d’une façon générale, sans les désigner individuellement, or, « le pouvoir réglementaire s'exerce par des actes du chef de l’État (1) ». Les seconds constituent au contraire des « actes individuels et spéciaux », par lesquels le ministre charge tel fonctionnaire désigné, de liquider telle dette de l’État; dans ce dernier cas, il s’agit d’un « acte administratif proprement dit », que le ministre peut prendre par simple décision ministérielle.

En fait, cependant, comme le remarque M. Camille Lyon (2), « ce sont fréquemment de simples décisions ministérielles, qui déterminent les catégories ‘d’agents, investis du droit de liquider ».

Les liquidations effectuées par les délégués des ministres ont d’ailleurs la même autorité, la même valeur juridique que celles qui proviennent des ministres eux-mêmes, pourvu bien entendu qu’elles aient lieu en vertu d’une délégation régulière : et nous savons qu’il faut entendre par là « une délégation conférée par décret ou par la loi (3) ». Les ministres ne peuvent, de leur propre autorité, se dépouiller d’une partie de leurs attributions et charger leurs agents de cette liquidation ; il faut que la loi ou un acte

réglementaire ait posé le principe de la délégation : le mi-

(1) Lyon, loc. cit., p. 12.

(2) Lyon, loc. cit., p. 13.

(3) Dalloz, Suppl. au Rép., Vo Trésor public, n° 183,

nistre peut alors charger les agents ainsi désignés de telle liquidation particulière, qui a alors « la même valeur juridique que celles qui émanent des ministres eux-mêmes (1) ». Les décisions, prises par les agents du ministre, sur l’injonction de celui-ci, mais sans délégation régulière, en vertu de la loi ou d’un décret, sont au contraire reconnues sans valeur, par une jurisprudence constante. Elles ne constituent pas de véritables décisions, et ne sauraient motiver un recours contentieux. Des lettres signées « pour le ministre et par autorisation, le chef de cabinet », et portant refus de pension (Cons. d'Ét., 21 fév. 1890, aff. Mimieux, D. 91.3.83) ; un refus de liquidation, signé par un directeur au ministère de la guerre, « pour le ministre et par son ordre » (Cons. d'Ét., 8 juill. 1892, aff. Hugot, D. 93.3.108), ne constituent pas des décisions, susceptibles de recours administratifs (2). L

Il en était autrement sous l'empire de l’arrêté du 43 bru- -maire an X ; les délégués des ministres ne pouvaient en aucun cas procéder à des liquidations définitives : leurs «états de paiements » devaient être adressés aux ministres, et la vérification devait en être faite par ceux-ci (art. 15 et 16), dans les conseils mensuels d’ « administration géné-

(1) Lyon, op. cit., p. 13.

(2) Voir aussi Cons. d'Ét., 22 fév. 1889, aff. Raoux, D. 90.3.43 ; 24 janv. 1890, D. 91.3.62 ; 26 juin 1891, aff. Cuenne, Rec. des arr. du Cons. d'Et., 1891, p. 491. Cependant, lorsque le ministre défend la décision de son subordonné, relative à la liquidation, devant le Conseil d'État, auquel un particulier l’a déférée, ce fait équivaut à une décision ministérielle, qui

rend par conséquent recevable le recours contentieux. (Cons. d’Ét.,13 juil. 1892, aff. Blondel, Rec. des arr. du Cons. d'Et., 1892, p. 618.)

rale », qui se tenaient aux ministères : leurs liquidations

n'étaient donc que provisoires.

$ 2. — Nature de la déclaration non contentieuse de la dette.

Rappelons encore ici, — car on ne saurait trop préciser en cette matière difficile, — qu'il ne s’agit nullement d'un cas où le créancier intente une action contre l'État : dans cette hypothèse-là, il y aura déclaration contentieuse de dette; ici, nous supposons au contraire que le ministre a agi spontanément, ou du moins que la demande de liquidation du particulier ne constituait pas l'exercice d’une action; « le particulier qui s'adresse au « ministre, est dans une situation analogue à celle d’un « créancier qui demande à son débiteur ce que celui-ci « reconnait devoir (1). »

Deux opinions différentes ont élé, sont encore soutenues sur cette question : même dans le cas où il n’y a pas d’action proprement dite intentée par les particuliers, même lorsque les ministres agissent spontanément, certains auteurs considèrent leurs décisions, relativement à la liquidation des dettes de l’État, comme de véritables jugements (2); d’autres au contraire les regardent comme des

(1) Jacquelin, Principes dominants du contentieux administratif (1899), p. 188 ; sic Gautier, Précis des matières administratives , 1880, II, p. 192 : « Celui qui s'adresse à un ministre pour lui demander une liquidation est « dans la situation d’un créancier qui demande à son débiteur ce que « celui-ci reconnait devoir. » Aucoc, Conférences, 3° éd., 1885, t. 1, p. 607.

(2) Voir surtout les 3 premières éditions du Cours de droit administra-

tif de M. Ducrocq (notamment 2e édit., p.159) qui professe depuis l’opinion opposée, mieux en harmonie avec le mouvement du droit administratif ;

Mes

actes de gestion (1). L'intérêt théorique de la question est considérable (2), puisqu'il s’agit de rechercher quelle est la nature des décisions ministérielles ; nous croyons au contraire qu’elle ne présente qu'un intérêt pratique médiocre. On a prétendu cependant qu’il y avait plusieurs intérêts de fait à fixer la nature de la décision ministérielle; si elle constituc un jugement, a-t-on dit, elle n'appartient plus au ministre dès qu’il l’a rendue : un tribunal ne saurait en effet

modifier sa sentence après coup : elle s'impose à lui, aussi

le Droit administratif de Cormenin, 5e édit., 1840, t. 1, p. 178 et t. 2, p. 5 et suiv. : le Traité de l'organisation, de la compétence et de la procédure en malière contentieuse administrative de M. Serrigny, 1865, t. III, p. 192. « Les décisions des ministres (en matière de liquidation de dettes) cons- « tituent des actes de juridiction contentieuse, ressortissant par voie « d'appel au Conseil d'Etat » ; la note de M. Reverchon, D. 67.3.89, et, moins formellement, M. Camille Lyon, op. cit., p. 5 etsuiv. Dans sa Juridiction administrative dans le Droit constilutionnel, 1891, p. 171, M. Jacquelin semble admettre cette manière dé voir : « Sont soumises à la décision juridictionnelle des ministres toute liquidation des dettes de l'Etat envers les particuliers... »

(1) Ducrocq, Cours de droil administratif (6° édit., 1881, t. 2, p. 231 et s.) ; Bouchené-Lefer, Principes du droit public administralif (1862), p. 160: « Les décisions ministérielles, portant liquidation, ne sont pas des jugements. L'État se trouve au cas de rejet ou de réduction dans la position d’un particulier qui refuse d'admettre la demande d’un fournisseur,..Si celui-ci adhère, à! n’y a point lilige el par conséquent il n'intervient pas de jugement. » Gautier, Précis des matières administratives, 1880, t. Il, p. 192 : « Celui qui s'adresse à un ministre pour lui demander une liquidation est dans la situation d’un créancier qui demande à son débiteur ce que celui reconnaît devoir, et Za réponse du débiteur ne saurait être qu'un acte de gestion de son patrimoing. » Aucoc, Conférences de droit administratif, 3° édit., 1885, 1, p. 661: « Le Conseil d'État statue en premier ressort sur les recours formés contre certaines décisions des ministres qui blessent des droits sans étre des jugements, Ex... 2° Les décisions qui rejettent la demande d’un créancier de l'État, lorsque la constestation n’est pas de nature à être portée devant les conseils de préfecture ou l’autorité judiciaire. » Laferrière, Traité de la juridiction administrative, 2e édit., [, p. 456.

(2) «Il y a toujours intérêt dit M. Aucoc, op. cit, p. 616, à ne pas exprimer une idée fausse, »

RE RE | 2 s" 16

bien qu'aux parties intéressées. Le ministre, au contraire, a-t-il accompli un acte dénué de caractère juridictionnel, il peut modifier sa décision et revenir sur une liquidation une fois émise. Tel est le premier intérêt que les auteurs attachent à cette controverse.

Nous croyons au contraire que le ministre ne peut jamais revenir sur sa décision, qu'elle constitue ou non acte juridictionnel. Si elle ne constitue pas en effet un jugement, auquel cas, de l’aveu de tous, elle est définitive, elle constitue un acte de gestion, par lequel l'État, au moyen de son organe le ministre, se déclare le débiteur d’un particulier ; l'acte de l'État est au fond analogue à la déclaration d'un individu se reconnaissant débiteur d’un autre : or, dans cette dernière hypothèse, il est certain que le débiteur ne pourrait, selon sa fantaisie. revenir sur sa déclaration de dette, qui a constaté d’une façon définitive sa qualité de débiteur et l’étendue de sa dette, et qui a, sinon créé un droit acquis au créancier (1), du moins affirmé et précisé le droit primitivement acquis au créancier : en considérant même l’acte de liquidation comme un acte de gestion, on voit donc que le ministre ne saurait revenir sur cet acte.

Cette observation n’est exacte d’ailleurs que si l’on envisage des décisions, rendues en faveur dù particulier

créancier, qui constituent un droit acquis au bénéfice du-

(1) Le droit était déjà acquis au créancier en vertu de l'acte générateur d'obligation, contrat ou délit. Cf. sur la notion du droit subjectif dans ses rapports avec les décisions de l'autorité judiciaire, voir Barthélemy, Essai d'une théorie des droits subjectifs des administrés (1899), p. 176 ets.

quel il ne renonce pas. S’il s’agit au contraire d’une décision défavorable au particulier, à laquelle celui-ci n’a pas adhéré, il n’y a aucun obstacle qui puisse s'opposer à ce que le ministre revienne sur sa décision. (Arrêt du 12 août 1879, Esquino, Recueil des arréts du Conseil d'État, 1879, p. 656 et les observations du commissaire du gouvernement : « En liquidant les dépenses de l'État, les ministres « font actes d'administrateurs et non pas actes de juges. Aussi « arrive-t-il souvent qu’un ministre, même en cours de «procès, admet des créances de l’État qu'il a d'abord

« repoussées comme mal fondées. »)

Si ces décisions constituaient des jugements, il ne pour-

rait être question pour le ministre de les modifier dans aucune hypothèse.

Il est un autre intérêt pratique que l’on a cru trouver à cette controverse : si la décision du ministre est un jugement,a-t-on dit, au cas où elle est rendue par défaut, elle est susceptible d'opposition de la part du créancier liquidé; cette voie de recours serait impossible au contraire si la décision du ministre, même non contradictoirement rendue, n'était pas un jugement.

Cet intérêt est également illusoire : les notions de décision contradictoire ou par défaut, d’opposition, impliquent en effet que l’autorité, chargée de décider,est soumise aux formes judiciaires : or le ministre, même si on le considère au fond comme un juge, n’est certainement pas soumis aux formes Judiciaires: en aucun cas, on ne peut donc

considérer une décision ministérielle comme rendue par

défaut ou contradictoirement; elle ne sera donc jamais susceptible d'opposition (4).

Mais si nous considérons comme peu décisifs les intérèts pratiques, que les auteurs se sont évertués à rechercher (2), afin de s’excuser, semble-t-il, de la controverse difficile qu’ils présentaient, l'intérêt théorique considérable qu’elle présente nous paraît suffisant pour en aborder l'examen. Le droit est l’ensemble des idées rationnelles que se sont faites les hommes sur la notion du juste, bien souvent sans y mêler des questions d'intérêt, et nullement un amas de décisions de fait, exigeant l'existence d’un intérêt pratique comme condition préalable de leur étude.

Nous ne croyons pas que les ministres, en tant qu'ils décident sur les questions de liquidation des dettes de l’État, jouent le rôle de juges ; ils ne rendent, croyonsnous, d’ailleurs, de jugements que dans les cas expressément spécifiés par les lois.

À cette matière se rattache la question ou plutôt se rattachent les questions très délicates du ministre-juge : 4° Le ministre est-il juge; 2° Le ministre est-il juge de droit commun? Nous n’avons pas à rentrer ici dans l’examen approfondi de ces questions très générales qui nous entraîneraient trop loin ; nous nous bornons à les signaler, et à nous demander simplement : le ministre, dans sa

fonction spéciale de liquidateur est-il un juge ?

(1) Sic : Lyon, op. cil., p. 12.

(2) L'intérêt pratique le plus sérieux nous parait le suivant : si le ministre-liquidateur est juge, il devra toujours statuer sur la sollicitation des parties ; s’il administre seulement, il peut s'abstenir de rendre une décision.

Nous n’hésitons pas à répondre négativement,

Tout d’abord la liquidation ou déclaration non contentieuse de dette à la charge de l'État est de même nature que la déclaration que ferait de sa dette un simple particulier à un autre (1). Or personne n'a jamais eu l’idée d’assimiler cette dernière à un Jugement ; nous ne voyons pas les motifs qui pourraient amener à considérer la déclaration non contentieuse d’une dette de l'État comme un jugement, alors que la déclaration non contentieuse d'une dette d'un particulier n’a à aucun degré, ni ne saurait avoir ce caractère. Serait-ce parce que l'État est ordinairement sollicité par son créancier de liquider sa dette et parce que cette requête du particulier pourrait être, jusqu’à un cerlain point, assimilée à l'exercice d’une action ? Mais cette démarche du créancier ne ressemble nullement au fait d'inteuter une action ; le particulier demande simplement au ministre, organe de l'État, combien celui-ci reconnaît lui devoir; sans doute, si la réponse du ministre parait insuffisante au créancier de l'État, celui-ci pourra l’atlaquer par la voie d'une action judiciaire ; mais nous nous trouverons alors en présence d’une déclaration contentieuse de dette de l'État, par la voie d'un véritable jugement, terminant un conflit entre un demandeur, l'individu, etun défendeur, l'État. D’ailleurs, si le ministre peut déclarer l'État débiteur sur requête du créancier, il le peut également d'office, en l’absence de toute démarche du parti-

culier: et la décision émanée dans ce cas de l'autorité mi-

(1) Aucoc, op. cit., 1, p. 607.

A ue né 7.7, \ 2h SO

nistérielle, — qui ne saurait être un jugement puisqu'il n’y a pas de demandeur, — est de même nature que celle qui est intervenue sur la requête du créancier de l'État : ni l’une ni l’autre ne constituent donc, à aucun degré, des jugements.

De plus, la décision ministérielle n’est accompagnée ni des formes, ni des garanties de toute espèce dont sont d’ordinaire entourés les jugements ; la loi, lorsqu'elle a entendu charger certaines autorités des fonctions judiciaires, même en matière administrative, a réglé avec un soin extrème tous les détails relatifs à la procédure et aux juridictions. Rien de pareil n'existe pour les ministres (1). Sans doute, ce ne serait pas là une raison péremptoire, pour écarter a priori les attributions judiciaires des ministres notamment en matière de liquidation; mais ce fait que les formes judiciaires manquent à ces décisions doit constituer une forte présomption, dans le sens de la non-attribution aux ministres d'une compétence judiciaire.

Le juge inférieur ne défend pas sa décision en appel: devant la juridiction supérieure, s'effectue un examen plus approfondi de l'affaire, auquel le juge de première instance reste étranger. Or le ministre doit défendre lui-même sa solution devant le Conseil d'État : il doit être mis en cause lorsque ses décisions sont attaquées, et c’est lui qui doit

conclure pour les défendre. Son attitude n’est donc pas

celle d’un juge.

(4) C’est ainsi que leur décision sur la liquidation des dettes n’a pas

besoin d’être motivée : Conseil d'État, 21 juin 1895, Cames, P. 1895, p. 510. M. — 3

De plus, un juge, une fois saisi de la question qu'il est appelé à trancher, doit toujours donner une solution; sans quoi il y aurait déni de justice ; le ministre au contraire n’est pas forcé de répondre à la demande de liquidation qu’on lui a adressée ; ce n’est donc pas un juge.

Enfin et surtout, il n’y a pas jugement dans cette décision du ministre, parcequ'il n’y a pas litige. Le jugement est l’acte d’une autorité, qui met fin à un débat, en imposant aux parties litigantes une solution conforme aux données positivesdu droit; mais s’il n’y a pas discussion, prétentions rivales, il n’y a pas de jugement, Or, le ministre peut liquider d'office la dette, nous l’avons vu, ce qui revient à dire qu'il peut intervenir en l'absence de toute démarche du créancier, et par conséquent en l’absence detout litige, puisque les prétentions respectives du créancier et du débiteur sont inconnues, et que c’est la liquidation seule qui fait apparaître celle du débiteur, l'État. Si les ministres étaient des juges, quand ils liquident, il faut croire qu'ils constitueraient des juges bien singuliers, se saisissant eux-mèêmes d’un prétendu procès. où il n'y a pas de demandeur.

Iln’yapas,croyons-nous, à tirer d’analogie avec lerôlede la Cour descomptes (1); celle-ci eneffetjuge, c'est certain, et elle se saisit d'office du procès ; elle rend un véritable arrêt sur le compte du comptable; pourquoi, a-t-on dit, n’en serait-il pas de même du ministre relativement aux dettes de l’État ? Nous croyons que les deux situations sont fort

différentes : la Cour des comptes constitue une véritable

(1) Contra, Lyon, op. cit., p. 9.

juridiction, investie traditionnellement du droit de rendre des arrêts sur cette matière des comptes des comptables ; mais son rôle est en somme très exceptionnel dans notre droit : et il résulte des lois spéciales qui l’ont organisée, qui ont imposé aux comptables l'obligation de lui soumettre leur comptabilité, qui ont imposé à la Cour l’obligation de les juger. Mais rien de pareil n'existe dans notre législation relativement à la juridiction des ministres. La tendance du droit administralif est au contraire, non pas de réunir dans les mêmes mains administration et juridiction, mais de les distinguer : les attribuer ensemble aux ministres, ce serait revenir à l’idée de justice retenue, contraire à la tendance actuelle du droit administratif.

Nous croyons donc que le ministre liquidant la dette de l'État ne juge pas, mais qu’il accomplit un simple acte de gestion du patrimoine de l’État, sans le moindre caractère contentieux.

Il est une terminologie vicieuse, employée par d’éminents auteurs, mais qui contribue grandement à jeter l’obscurité sur notre matière : c’est celle dont se sert notamment M. Laferrière (1), qui appelle « décisions en matière contentieuse » les décisions des ministres, notamment quand ils liquident, même d'office, les dettes de l’État. Nous nous sommes vainement demandé ce que le savant auteur entendait par « décisions des ministres en matière contentieuse ». Nous avions cru tout d’abord qu’il s'agissait de

jugements et que nous allions rencontrer M. Laferrière

(1) Traité de La juridiction administrative, T, 2e éd., p. 430, p. 450.

St

parmi les défenseurs de la théorie qui assimile à des ju-

gements certaines décisions des ministres et notamment celles qui sont relatives à la liquidation. Mais M. Laferrière (1) défend au contraire, avec beaucoup de force et de précision, la doctrine d’après laquelle le ministre accomplit alors de simples actes de gestion du patrimoine de l’État. Si l'expression « décision en matière contentieuse » n'est pas synonyme de jugement, que signifie-t-elle donc ?

M. Laferrière, si précis, si lumineux d'ordinaire, manque ici totalement de netteté ; après avoir consacré tout un chapitre à ces prétendues « attributions des ministres en matière contentieuse », il déclare qu’elles «se confondent » (2) avec les attributions d’ordre administratif des ministres et que « l’on ne conçoit guère comment elles en pourraient être séparées (3) ». Alors, pourquoi en faire un chapitre spécial, qui ne contient pas moins de 35 pages ?

Le savant auteur essaie cependant de nous indiquer ce qu’il entend par « matières contentieuses » : ce sont celles qui soulèvent « des questions de droit et de justice », par opposition à celles qui ne soulèvent que « des questions d'opportunité. La solution de ces dernières a un caractère purement administratif ; celle des questions de droit est contentieuse ». Or, il est certain que le ministre ne peut négliger les « questions de droit et de justice », lorsqu'il

liquide une dette del’État; il ne se demande pas seulement

(1) Ibid., p. 452 ets.

(2) Ibid., p. 430.

(3) Ibid, p. 450.

est-il opportun que l'État paie? Il se demande aussi et surtout: l'Étal est-il obligé de payer? Ce qui est, au premier chef, une « question de droit ». La réponse à cette question, c’est-à-dire la liquidation,sera donc contentieuse de sa nature. Voilà comment, pour M. Laferrière, la décision sur liquidation des dettes-de l’État, sans être un jugement, est cependant une « décision en malière contentieuse ».

Nous eroyons que l’on doit rejeter sans hésitation une pareille terminologie qui conduit fatalement à l’équivoque, et qui nous étonne vivement sous la plume de M. Laferrière, qui, dans sa seconde édition, a repoussé, avec énergie et autorité, toute ingérence de la théorie du ministre-juge. Les expressions « contentieux », « matière contentieuse », « décision contentieuse », impliquent, par elles-mêmes, que l’on se trouve en présence d’un litige soumis à un juge ; là où il y a contentieux, sous une forme quelconque, là il peut, il doit y avoir jugement. Mais d'autre part, s’il n’y a pas de jugement, dans la décision de liquidation du ministre, comme M. Laferrière l’'admet, on ne saurait trop éviter d'employer le mot contentieux. Ce n’est là sans doute qu’une question de mots : mais on sait combien, en droit et surtout en droit admi-

nistratif, les questions de mots sont souvent aussi des ques-

tions de fond.

$ 3. — Formes et délais de la liquidation.

D'après l’article 63 du décret du 31 mai 1862, les titres qui sont présentés au ministre liquidateur doivent faire la preuve des droits acquis au créancier. Des prescriptions particulières sont édictées dans les règlements spéciaux aux divers services, quant aux preuves à apporter (1) : leur examen n'offrirait pas d'intérêt juridique.

Nous avons vu plus haut que la décision du ministre n'avait pas besoin d’être motivée, puisque ce n’est pas un jugement. De même, elle peut intervenir de la part du ministre, spontanément ou après une démarche de l'intéressé.

Dans quel délai l’État peut-il être déclaré débiteur ? C’est normalement en vertu des crédits ouverts au budget que le ministre liquide la dette de l’État (2), c’est dans le budget — ou dans des crédits additionnels — que les ministres trouvent l'autorisation en vertu de laquelle ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses. Sous l'ancien régime, où il n’y avait, pour ainsi dire, pas de budget, les dépenses pouvaient être acquittées à toute époque ; « peu de temps avant la Révolution, la comptabilité continuait à admettre des dépenses du temps de Louis XIV (3) » ; et Necker, dans son compte-rendu au roi en 1781 s'élevait

(1) Art. 63 du décret de 1862 : « Les titres de chaque liquidation doivent offrir les preuves des droits acquis aux créanciers de l’État et être rédigés dans la forme déterminée par les règlements spéciaux de chaque service. »

(2) Hauriou, Droit administratif, 3° éd., p. 553. (3) Stourm, Le budget, 3° éd., 1896, p. 526.

contre ces « acquittements d’antiques créances ». Après 1789, on procéda à une liquidation générale de l’arriéré : c'est de l'exercice 1791 que date le système nouveau; des liquidations partielles de l’arriéré se produisirent encore sous la Révolution et sous l’Empire.

L’ordonnance du 44 septembre 1822 déclara que « toutes les dépenses d’un exercice devront être liquidées etordonnancées dans les neuf mois qui suivront l'expiration de l'exercice » (art. 10). Ce terme a été ramené au 31 juillet par le décret du 11 août 1850, puis au 30 mars par la loi de finances du 25 janvier 1889, article 4.

Si une dépense n est pas liquidée le 31 mars de l’année qui suit celle où elle a été autorisée par la loi du budget, quel sera le droit du créancier? L’ordonnance de 1822, article 21, permettait d’ « acquitter ces dépenses en vertu d'une ordonnance royale, qui en autoriserait l'imputation sur l’exercice courant ». On voit sans peine le désordre qu’une pareille liquidation de dépenses, imputées sur un budget en cours, pouvait occasionner dans la gestion financière : les ministres abusaient de cette disposition et en profitaient pour se passer de l'autorisation du Parlement, en liquidant ainsi des créances souvent supérieures à celles qui avaient été prévues dans les budgets antérieurs.

La loi du 23 mai 1834 décida de ne plus permettre ces liquidations et ces paiements sur exercice clos sans un crédit législatif préalablement voté. A l'effet de sauvegarder les droits des créanciers, un état des créances restant à li-

quider et à payer est inséré dans la loi de règlement des

comptes, afférente à l’exercice en question, et après le vote de la loi des comptes, les ministres liquident, ordonnancent et paient dans la limite fixée par cet «état des restes à payer », adjoint à la loi des comptes (1).

Cependant,comme cetteloiintervienttardivement, l’article 125 du décret du 31 mai 1862 permet aux ministres de liquider et d’ordonnancer dès la simple insertion des états des restes à payer dans le projet de loi des comptes.

En résumé, la liquidation doit normalement avoir lieu avant le 31 mars de l’année qui suit celle du budget où est

contenue pour le ministre l’autorisation de dépenser.

$S 4. — Effets de la déclaration non contentieuse de la dette de l’État.

Le principal est de fixer d’une façon précise le quantum de l'obligation de l’État, de mettre, aux mains du créancier, un acte qu'il pourra déférer aux autorités compétentes.

On voit donc que la liquidation ainsi entendue ne constitue nullement une simple opération de comptabilité, par laquelle « le ministre examine et vérifie les titres (2) ». Le ministre fait mieux : il tranche « une question de

droit (3) », le plus souvent, puisqu'il se demande à com-

(1) «Les ministres se croyaient en droit de payer tous les services, même ceux excédant la somme des crédits primitivement ouverts, sans obtenir aucun crédit nouveau à cet effet. » Discours de M. de Mosbourg, député, 24 avril 1834.

(2) Sourdat, Traité de la responsabililé, U, p. 496 ets, Sie, Dufour, Traité de droit administratif, 2e éd., t. 4, p. 614.

(3) Laferrière, 2e éd., IT, 242.

DA RER Pat pa A |

bien se monte, d’après l'acte qui a rendu l'État débiteur, l'obligation de ce dernier et le droit du créancier. Quoiqu'il tranche « des questions de droit », nous ne dirons pas qu'il fait œuvre de juge, puisqu'il peut ne pas y avoir débat, ni même, avec M. Laferrière, qu'il prend « une décision en matière contentieuse », Sans jugement, parce qu’il n’y a de contentieux, croyons-nous, et de matières contentieuses, que si nous nous trouvons en présence d’un litige susceptible de se terminer par une décision judiciaire, ce qui n’est pas le cas ici. Le ministre agit comme un particulier ordinaire qui se déclare débiteur d’un autre : celui-ci également a des « questions de droit » à trancher, relativement au montant de sa dette par exemple, et aux conséquences Juridiques de l'acte qui l’a rendu débiteur : et cependant personne n’a jamais soutenu que la déclaration, par laquelle un individu qui a causé un dommage à autrui se déclare débiteur de 1000 par exemple, constituait un jugement, ou pouvait être considérée comme « matière contentieuse ». La liquidation (1) est donc l'acte qui précise l'obligation de l’État et qui la fait connaître au débiteur.

L'effet de la déclaration du ministre n’est d’ailleurs pas seulement de trancher la question fondamentale qui est de

savoir si l'État doit et combien il doit; elle est aussi d’appli-

(4) I s’agit, nous le répétons encore, de la liquidation qui intervient, lorsqu'il n'y a pas de litige’ entre le particulier et l'administration. Dans le cas contraire, ce serait, nous le verrons, non pas au ministre, mais à un tribunal qu’il appartiendrait de déclarer l'État débiteur, Le rôle du ministre serait tout autre (Cf. infrà).

quer à la créance les règles administratives, relatives à la comptabilité, notamment celles qui résultent de la déchéance quinquennale, établie au profit de l'État par l’article 9 de la loi du 29 janvier 1831. « Seront prescrites et définitivement éteintes au profit de l’État toutes créances qui n'ayant pas été acquittées avant la clôture des crédits de l'exercice auquel elles appartiennent, n'auraient pu à défaut de justification suffisante être liquidées, ordonnancées, et payées dans un délai de cinq années, à partir de l'ouverture de l’exercice. »

Cette règle, parfois très dure comme les lois de prescription, est nécessaire pour assurer le bon ordre dansles finances. C’est au ministre qu appartient par excellence le droit de prononcer sur la question de savoirsitelle créance estou non prescrite, de même que le débiteur, auquel le créancier demande ce qu'il doit, peut examiner la nature et la date de son obligation, el répondre au créancier que la dette est prescrite. Quant aux litiges qui peuvent avoir lieu relativement à la déchéance quinquennale, ce sont des discussions qui viseront la liquidation elle-même dont la déchéance n’est qu’un aspect: nous les examinerons en nous demandant de quel recours la liquidation est susceptible.

Le ministre pourrait-il, au nom de l’État, renoncer, dans la liquidation de la créance, au bénéfice de la déchéance quinquennale ? Les articles 2220 et 2221 du Code civil, reconnaissant le droit pour le débiteur de renoncer à

une prescription acquise, semblentimpliquer ce même droit

pour le ministre parlant au nom de l'État débiteur. Mais la déchéance quinquennale constitue une mesure d’ordre public, établie dans le but de maintenir le bon ordre dans les finances : il n'appartient nullement au ministre d'y renoncer en faveur d’un créancier; «le ministre serait radicalement incapable de relever les créanciers de l'État des déchéances et péremptions qu'ils auraient encourues, car dans ce cas, il s'agirait d’aliéner un droit acquis à l’État, puisque la renonciation aurait pour effet de faire revivre des créances éteintes, ce qui serait formellement contraire aux lois d’ordre public sur les déchéances (1). » #

Siun ministre avait donc renoncé à la déchéance quinquennale vis-à-vis d’un créancier, cette renonciation ne ferait pas obstacle à ce que cette même déchéance pût être nvoquée par son successeur ou par ce ministre lui-même : il ne saurait valablement lier l’administration sur ce point. Siune dette de l’État avait été payée malgré la déchéance, il y aurait paiement de l’indû : et administration pourrait en répéter le montant. |

Cependant, si le ministre ne peut renoncer à la déchéance, il peut en fait la rendre non avenue par son abstention, puisque seul il a qualité pour l’invoquer : s’il s’abstient, la dette est considérée comme subsistante.

Ce n’est pas à dire que l’État doive rester « sans défense contre toute erreur ou tout abus d’un ministre liquidateur qui priverait le Trésor des déchéances qui lui sont acqui-

(1) Dumesnil et Pallain, Traité de la législation spéciale du Trésor public, p. 26.

ses (1) ». Dans ce cas, il appartiendrait en effet au comptable de différer le paiement: il doit en effet, lorsque les pièces justificatives qu'on lui soumet révèlent que la dette se rattache à un exercice périmé, ou qu'il n’y à pas de crédit spécial à son sujet, refuser le paiement et remettre une déclaration motivée au créancier et au ministre des finances, déclaration dans laquelle il indique les raisons sur lesquelles s’appuie son refus de paiement. Le ministreliquidateur et le ministre des finances, auraient donc à examiner la question de la déchéance à laquelle le premier aurait peut être témérairement renoncé. On voit donc que les droits de l’État ne sont nullement sacrifiés.

Ce n’est pas seulement la déchéance quinquennale que le ministre peut opposer au créancier qui demande la liquidation, mais aussi toutes autres causes qui ont pu modifier ou éteindre le droit du créancier, par exemple la nullité de l'obligation ou son extinction, notamment par la compensation ; mais cette compensation entre les dettes et les créances de l’État ne s'opère que lorsque la créance et la dette dépendent de la même caisse ou régie, et d'autre part « la compensation n’est jamais admise contre l'État en matière de contribution de quelque nature qu’elles soient (2) ». De plus, la loi des 21-23 décembre 1792 in-

(1) Laferrière, 2e éd., Il, 263.

(2) Dareste, La justice administrative en France, 2e éd., 1898, p. 218. Ce sont là des règles traditionnelles qui remontent au droit fiscal romain : 1. 1,0. 4.31; 1, 46,$ 5, D. 49.14; 1. 3 et 7, C. 4.31. Sur les compensations avec le fisc dans l’ancien droit, voir Dareste, loc. cit., et les textes qu'il indique,

terdit la compensation du cautionnement et du débet des comptables.

Il se peut encore que le ministre, sollicité par un créancier de l’État de liquider sa dette, s'y refuse ; dans ce cas, le particulier lésé aura un recours sous les conditions que nous préciserons.

Il se peut enfin que l’administration, requise par le créancier, de liquider la dette, garde le silence : le ministre en effet n’est pas tenu de répondre à une demande de liquidation puisqu'il est un administrateur et non pas un juge, de même qu’un particulier débiteur n’est pas tenu derépon-

dre au créancier qui lui demande combien il lui est dû.

$ 5. — Recours contre la déclaration non contentieuse de dette.

Le ministre, d'office ou sur la sollicitation du créancier, a liquidé la dette de l'État, c’est-à-dire a déclaré l’État débiteur d'une somme déterminée. Si le créancier n'est pas satisfait de la solution ministérielle, quels sont les moyens de droit qu’il aura à sa disposition pour en obtenir modification ?

Le créancier jouit d’abord du recours gracieux, par lequel il attire de nouveau l'attention du ministre sur la question de liquidation de la dette, en lui soumettant ses observations.

Mais la décision de liquidation du ministre est aussi

susceptible d'un recours contentieux administratif. Il s’a-

git cependant ici d’un acte de gestion, nous l’avons vu, analogue à celui d’un simple particulier, qui se serait déclaré débiteur envers un autre d’une somme déterminée : et dès lors on peut se demander comment il se fait que cet acte de gestion, analogue à celui d’un particulier, soit porté devant le Conseil d'État, et non pas devant les tribunaux judiciaires (1). C’est que, en fait, la déclaration non contentieuse de dette n’intervient jamais seule: quand il liquide, le ministre tout d'abord déclare l'État débiteur, mais, par le même acte, applique à cette créance tout un ensemble de règles purement administratives qui constituent des actes d'autorité ; c’est ainsi qu’il peut fixer le mode et la date du paiement en tenant compte des crédits que le Parlement a mis ou non à sa disposition, qu’il peut invoquer la déchéance quinquennale. Toute liquidation du ministre implique enfin l’affectation d'une partie des crédits dont il dispose au paiement d’une dette déterminée ; ce qui constitue au premier chef un acte d’autorité.

Il y a donc dans la liquidation ministérielle en réalité deux

(1) Pour M. Hauriou, Précis de dr. admin., 3° éd., p. 841-2, il n'y a pas de difficulté : en effet, le contentieux des actes de gestion appartient pour lui de plein droit aux tribunaux administratifs (Con/rà : Laferrière, 2e éd.,t. I, p. 484). C’est que M. Hauriou admet une différence de fond entre les actes de gestion et les actes de personne privée (p. 842); ces derniers sont de plein droit soumis au contentieux judiciaire, Nous croyons au contraire que les actes de gestion doivent être confondus avec les actes de personne privée ; et par conséquent, que les contestations qu’ils soulèvent doivent être attribuées aux tribunaux judiciaires. Sans doute, « il y a encore de la puissance publique » dans l'acte de gestion ; mais à ce compte, il y en a aussi dans l’acte de personne privée puisque les questions de domaine privé supposent elles-mêmes des actes d'autorité émanés des corps délibérants.

opérations distinctes, et l’on peut dire avec un auteur de droit administratif, que « le même acte exprime le résultat d'une double opération (1) », une opération de gestion, la déclaration de dette ; une opération de puissance publique, l'application à cette dette de règles administratives.

Or, ces deux opérations se réunissent en une seule ; et le recours contre l’une implique par cela même le recours contre l’autre.C'est le caractère de puissance publique qui l’emportera avec la compétence adminislrative, car on ne saurait voir à aucun degré des actes de puissance publique soumis à l’examen des tribunaux judiciaires.

Le contentieux administratif auquel donneront lieu ces actes sera d’ailleurs le contentieux de pleine juridiction, avec possibilité pour le juge d'appliquer la loi en modifiant la liquidation ; en effet, nous sommes en présence d’un acte, la déclaration de dette, qui a pour but de satisfaire le droit du créancier à une certaine somme ; le tribunal juge-t-il ce but atteint par la liquidation, il maintient l’acte ; juge-t-il au contraire que la liquidation n’a pas atteint ce but, il appliquera la loi à cet acte en dé-

clarant « jusqu'où il doit aller » (2), en le modifiant, en

(1) Dufour, Traité de dr. adm., 3° éd., 1868, t. V, p. 172.

(2) Barthélemy, Essai d’une lhéorie des droits subjeclifs des administrés, contribution à la théorie générale des recours contentieux (1899), p. 118. Cet auteur différencie, d’une facon très nette et très satisfaisante pour l'esprit, les deux recours contentieux administratifs (p. 113 et suiv.) : le recours contentieux ordinaire et le recours pour excès de pouvoir. Contrairement à la doctrine courante, ils impliquent tous deux, pour lui,

somme, dans le sens exigé pour que le droit du créancier soit pleinement satisfait.

Ce double caractère — de gestion et de puissance publi-

que— et sa conséquence, la compétence administrative, se

retrouvent d’ailleurs, même lorsqu'il s’agit des créances concernant le domaine privé, ou relatives à de simples contrats passés par l'administration. Sans doute, nous le verrons plus loin, le contentieux relatif à ces créances ressort à la compétence judiciaire ; mais il s’agit ici, non d’invoquer directement en justice le droit de créance, mais de recourir contre une liquidation qui a pu le méconnaître : et cette liquidation revêt toujours son double caractère d’acte de gestion, où intervient aussi la puissance publique (1). Le contentieux de la liquidation sera donc toujours administratif; le contentieux relatif à la créance elle-même sera tantôt judiciaire, tantôt administratif, suivant la nature des actes dont les juges auront à connaître

à cette occasion.

l'existence d'un droit violé. Le premier suppose, comme nous l’indiquons au texte, qu'il est intervenu un acte d'administration, dans le but de satisfaire au droit du particulier, Le recours pour excès de pouvoir implique au contraire qu’un acte administratif est intervenu dans un but d’intérêt général ; mais à cet acte, le droit des particuliers s'impose comme une barrière qu'il ne peut franchir. Dans le premier cas, le juge, après avoir fixé le droit du particulier, pourra amener l’acte administratif à le satisfaire,porter par exemple une liquidation de 100 à 110. Dansle second cas, le juge peut seulement dire que le droit du particulier a été violé par l'acte de puissance publique, « fixer les limites qu'il ne devait pas dépasser », annuler totalement ou partiellement.

(1) Cf. une application de cette idée faite par M. Hauriou aux concessions de pension, op, cit., p. 102, n. 2, 841, n. 1.

Tels sont, généralement indiqués, les principes qui régissent les recours dirigés contre les décisions non contentieuses par lesquelles les ministres déclarent l'État débiteur.

11 est un certain nombre de cas où les recours sont impossibles : c'est tout d’abord l'hypothèse où le ministre, sollicité de liquider par un créancier de l'État, garde le silence, ne répond pas par un acte positif déclarant ou non l'État débiteur. Notre droit administratif, en règle générale n’admet pas de recours contre les décisions négatives du ministre. D'une part, celui-ci peut refuser de répondre: il n’y a aucune obligation pour lui à prendre une décision quelconque. Sans doute, une pareille situation serait profondément regrettable, tant au point de vue de l'équité, qu’à celui du bon fonctionnement des services publics : mais dans l'état actuel de notre législation, le particulier intéressé n’a à sa disposition aucun moyen de droit pour forcer l’administration à prendre une décision dans un sens ou dans l’autre. Il n’a à sa disposition que le droit de pétition qui constitue un moyen bien sommaire. S'ilne peut obliger l'administration à agir, il ne peut exercer davantage, en cas d’inaction de sa part, un recours contre un acte négatif qu'il présumerait.

Sans doute, le décret du 2 novembre 1864, en vertu d’unc sorte de fiction, a permis, dans certains cas, aux intéressés d’assimiler à une décision de rejet le silence du ministre gardé pendant quatre mois : ce qui leur permet de recou-

rir au Conseil d'État contre cet acte présumé. Mais cette AE M. —4

sorte de fiction n’existe que dans une matière spéciale, celle du recours hiérarchique dirigé contre la décision d’une autorité administrative subordonnée au ministre. Dans ce cas, le silence du ministre, prolongé pendant quatre mois, équivaut à un acte formel rejetant le recours.

Mais les fictions sont de droit étroit et l’on ne saurait éten-

dre à la matière de la déclaration de dette par le minis-

tre, un texte qui est spécialement rédigé pour celle du recours hiérarchique (1).

Le créancier de l'État, qui a sollicité le ministre de liquider sa dette, n’a donc, en cas de silence du ministre quelque prolongé qu'il soit, aucune voie de recours soit pour le forcer à déclarer l'État débiteur envers lui, soit pour recourir contre une décision présumée (Conseil d'État, 27 mai 1881, Beauvais, Leb., 1881, p.564).

Il est une autre hypothèse où le recours du particulier n’est pas recevable: c’est celle où il n’a été formé que plus de trois mois après la décision ministérielle : le recours est soumis à la règle générale contenue dans l’article 14 du décret du 22 juillet 1806 qui fixe le délai des recours contentieux devant le Conseil d’État à trois mois depuis la noüfication de l'acte. |

Il n’y a pas, dit-on encore, de recours contre la décision

(1) « Quand les ministres statuent sur des recours contre des décisions d’autorités qui leur sont subordonnées, leur décision doit intervenir dans le délai de quatre mois...; après l'expiration de ce délai, s’il n’est intervenu aucune décision, les parties peuvent considérer leurs réclamations comme rejetées et se pourvoir devant le Conseil d’État. » Décret de novembre 1864, art. 1.

DÉCLARATION NON CONTENTIEUSE DE LA DETTE DE L'ÉTAT 51 du ministre déclarant l'État débiteur lorsqu'il s’agit de liquidations qui sont la conséquence d’actes de gouvernemenl. Pour certains auteurs, ces actes et leurs conséquences échappent à l'examen des juridictions même administratives : il s’agit en effet, dit-on, de matières lrès délicates pour lesquelles le gouvernement doit conserver intacte toute sa liberté d’action, par exemple, de questions « qui se rattachent à l'exercice des pouvoirs du gouvernement en matière diplomatique et internationale et dont les effets ne. peuvent être discutés devant le Conseil d’État par la voie

contentieuse (1) ». « Sans doute, avoue M. Serrigny (2), de pareils actes peuvent froisser les droits privés des citoyens ; mais la raison d’État, qui n’est autre que l'intérêt général, l'emporte sur l'intérêt particulier, et introduit une limitation au principe du droit commun administratif qui ouvre le recours au Conseil d’État. Le ministre alors statue sur les réclamations privées, en dernier ressort, c’est-à-dire sans le recours au Conseil d'État. »

M. Serrigny étend l'incompétence administrative à l’examen des créances « qui se rattachent soit à des traités « et conventions diplomatiques, soit à des actes ayant un « caractère essentiellement politique (3) ».

Les Traités de MM. Dufour et Serrigny, le Répertoire de

Dalloz aux mots Trésor public, n° 564, sup., n° 353, et Com-

(4) Arr. du 18 décembre 1891 (jeu des trente-six bêtes), P. 91,164.

(2) Serrigny, Organisalion el compétence admin., 1865, t. I, p. 59.

(3) Op. cit., p. 58. Voir aussi Dufour, Droit adm., 3e édit., 1870, t. V, p. 121ets.

pétence administrative, n° 106 et suiv., contiennent des exemples nombreux de la règle en vertu de laquelle les liquidations de dettes de l'État se référant à des opéralions qui constituent des actes de gouvernement ne sont pas susceptibles de recours au Conseil d'État.

Nous ne saurions admettre celte règle : en supposant même que l'on puisse reconnaître l'existence d'actes spéciaux, appelés actes de gouvernement, contre lesquels il n’y a pas de recours possible, il ne s'en suit nullement, croyons-nous, que les liquidations « qui sont la consé- « quence d'actes de haute politique internationale », par exemple, doivent, elles aussi, échapper à ces recours. Que l’acte de gouvernement lui-même échappe à tout recours, c’est une solution qui peut encore trouver des défenseurs convaincus ; Mais personne, croyons-nous, ne saurait logiquement admettre, pour peu qu'il y réfléchisse, que les liquidations, qui sont faites par le ministre compétent, en conséquence d’un acte de gouvernement, d’un traité par exemple, participent à sa nature et ne puissent être attaquées par la voie contentieuse. Sans doute, la liquidation peut être la conséquence d’un acte de gouvernement, mais comme un règlement d'administration publique est la conséquence d’une loi: de même qu'on ne saurait s’appuyer sur ce fait que le règlement d'administration publique a été fait en vertu d’un acte inattaquable, la loi, pour déclarer qu'il n’y a pas de recours contre lui ; de même, il serait,

.croyons-nous, absurde de prétendre écarter, a priori, tout

recours contre la liquidation, sous le prétexte qu’elle se-

NEA 4

rait la conséquence d’un acte de gouvernement. L'acte de gouvernement est par excellence un acte de puissance publique ; la liquidation constitue au contraire un acte de gestion, il n’y a donc aucune assimilation qui soit possible entre eux.

D'ailleurs, en quoi l’autorité inébranlable des actes de gouvernement serait-elle compromise par le fait que l’on permettrait de recourir contre les liquidations effectuées comme conséquences de ceux-ci? Voici par exemple un traité diplomatique qui stipule qu’une indemnité sera attribuée par un pays à un étranger, qui à encouru quelque dommage. En conséquence de ce traité, le ministre liquide la dette, mais, par hypothèse, commet une violation de la loi : en quoi le fait que la liquidation sera soumise à un examen contentieux, que le ministre sera obligé de se conformer à la loi, portera-t-il atteinte à l’acte de gouvernement ? Ou le ministre en effet s’était conformé à la loi, et le recours contre la liquidation échouera ; ou il avait violé quelque disposition législative, le recours sera admis et le ministre sera contraint de se conformer à la loi. En quoi l’irrévocabilité de l'acte de gouvernement qui avait posé le principe d’une indemnité à payer sera-t-elle ébranlée ?

Mais, si l’idée, qu'un recours n’est pas possible contre une liquidation, conséquence d’un acte de gouvernement, doit être écartée même si l’on admet l'existence d'actes de gouvernement ; a fortiori, ne devra-t-on en tenir aucun

compte dans la doctrine qui fait tous les jours de nouveaux

adhérents, et d’après laquelle, juridiquement parlant, il n'y a pas d’actes de gouvernement (1). |

Nous ne pouvons ici aborder le détail de cette controverse, disons seulement que les défenseurs des actes de gouvernement trouvent surtout un point d'appui théorique dans la distinction de l'administration et du gouvernement (2), un argument de texte dans l’article 26 de la loi du 24 mai 1872, qui suppose le conflit élevé au Conseil d’État quand celui-ci est saisi de matières étrangères à sa compétence, par conséquent, dit-on, de litiges relatifs aux actes de gouvernement. Nous répondrons que ces auteurs n'ont jamais pu parvenir à expliquer d’une manière claire etconvaincante,la prétendue opposition qui existerait entre gouverner et administrer : les actes de gouvernement ne sont que des espèces particulières d’actes de puissance publique, et non des actes à part, puisque ce sont les mêmes autorités qui accomplissent les uns et les autres, en vertu du même pouvoir: le droit de commander au nom de la puissance publique. Quant à l’article 26 de la loi de 1872, il n’a nullement eu en vue les actes de gouvernement, quand il a parlé des « affaires portées à la section du contentieux et qui n’appartiendraient pas au contentieux administratif ». 11 s'agissait là des actes qui emportaient compétence judiciaire et qui auraient été déférés au Conseil

(1) Voir notamment Brémond, Des actes de gouvernement, dans la Revue du Droit public, 1896, t. V, p. 23 et suiv., et Michoud, Des acles de gouvernement, 1889.

(2) Laferrière, II, 33 ; Ducrocq, Droit administratif, Te éd., t. IL (1897), D: 19:

d'État. De même que le conflit est possible pour retirer aux tribunaux judiciaires la connaissance des matières réservées à la compétence administrative, de même il pourra avoir lieu, par voie de réciprocité, pour retirer aux tribunaux administratifs la connaissance des matières réservées à la compétence judiciaire : telle est seulement la portée de l’article 26.

Mais ce qui fait surtout la faiblesse de l’opinion qui admet l’existence d’actes de gouvernement, c'est le peu de précision dont les auteurs font preuve dès qu'il s’agit, non plus d'apporter des considérations vagues, mais de dresser la liste des prétendus actes de gouvernement. Il s’agit en effet d’une très grave atteinte aux principes généraux : on est donc en droit de demander aux partisans de la théorie exorbitante des actes de gouvernement une liste arrêtée ? Ce serait un plaisir malicieux et facile que de comparer les diverses listes qui ont été dressées : chaque auteur a, pour ainsi dire, sa théorie à lui, et les partisans eux-mêmes des actes de gouvernement ne parviennent pas à s’entendre sur le point de savoir quels sont ceux qui doivent recevoir cette dénomination.

Cette anarchie dans les opinions est la meilleure preuve que la théorie de l'acte de gouvernement ne repose pas surune base juridique sérieuse. M. Serrigny avoue luimême que cette théorie n’est qu'une déviation de celle de la « raison d'État qui. l'emporte sur l'intérêt particulier, et introduit une limitation au principe du droit commun

administratif (1) ». Nous croyons que la raison d'État ne

(1) Organ. et compét. administratives, 1865, I, 59.

saurait trouver d'application dans la conception moderne, où l’État existe pour l'individu, où le gouvernement est tenu, dans ses actes, de se conformer au droit.

Ceux qui, comme nous, rejettent la théorie de l’acte de gouvernement, ne sauraient donc à aucun degré admettre que les liquidations de dettes de l’État, faites parleministre en conséquence d'actes de gouvernement, ne soient pas susceptibles des voies de recours ordinaires devant les tribunaux administratifs.

Cette solution s’impose aussi, nous croyons l'avoir démontré, même aux auteurs qui admettent l'existence d’ac-

tes de gouvernement.

Nous avons supposé jusqu'ici l’État déclaré débiteur par la voie non contentieuse, c’est-à-dire en l’absence de tout litige organisé : dans ce cas, c’est le ministre qui, en vertu de ses pouvoirs d'administrateur, déclare que l’État est grevé d’une dette déterminée vis-à-vis d’un de ses créanciers, de même qu’un particulier peut se déclarer débiteur d’un autre. Nous avons également examiné de quels recours serait susceptible cette décision non contentieuse du ministre : et par là même, nous avons eu des exemples de déclaration contentieuse de dettes de l’État, puisque l’effetdes recours dirigés contre la déclaration ministérielle est justement d'amener une déclaration judiciaire de dette, sous forme d’une modification à l’acte qui est l’objet du recours.

Tel est en effet un des moyens qui sont possibles pour faire déclarer l'État débiteur par la voie contentieuse : c’est même le mode qui doit être normalement employé devant les tribunaux administratifs. Ces juridictions en effet jugent des actes et non des personnes, car juger administrativement, c'est encore administrer, c’est-à-dire agir. L'acte administratif, la liquidation ou déclaration de dette non

contentieuse, telle est donc la matière sur laquelle s’exercera la juridiction administrative.

Il arrive, cependant, dans un nombre de cas, plus ou moins étendus suivant les auteurs, que ce sont les tribunaux judiciaires qui sont compétents pour connaître des dettes de l’État. Ici, les principes sont tout différents, les tribunaux judiciaires étant capables de statuer relativement aux personnes ; tandis que l'arrêt du Conseil d'État aboutira à la réformation ou à l’annulation de la décision du ministre, le jugement du tribunal civil aboutira à la condamnation de l’État, comme débiteur, à payer une somme déterminée, qu’une décision administrative soit ou non intervenue antérieurement, On voit donc que de très importantes différences séparent le contentieux qui se manifeste par un recours devant les juges administratifs de celui qui se traduit par une action intentée devant les tribunaux judiciaires ; si l’on est en présence d’un contentieux administratif, il faudra, avant d'intenter le recours, obtenir une décision administrative, qui constitue la matière nécessaire sur laquelle s’exercera justement ce recours ; si c’est au contentieux judiciaire qu'on doit recourir, il n’y a pas besoin d'obtenir une décision administrative préalable, puisque c’est contre la personne morale- État que l’action peut être dirigée. Nous verrons plus loin les discussions nombreuses auxquelles a donné lieu la question de savoir si ce sont les tribunaux judiciaires ou les tribunaux administratifs qui peuvent connaître des ac-

tions intentées contre l’État débiteur.

Mais il est des matières pour lesquelles, devant certains tribunaux administratifs eux-mêmes, le recours est dirigé contre la personne-État et non pas contre l’acte du ministre : sur ce point donc, les principes qui régissent les actions portées devant les tribunaux judiciaires s’appliquent aussi à ces tribunaux administratifs. Il en est ainsi par exemple du Conseil de préfecture jugeant les questions de dommages causés par les travaux publics; dans ce cas, c’est l’État, personne morale, qui est assigné directement devant le Conseil de préfecture, qui est jugé et, s’il ya lieu, condamné à une somme déterminée, comme devant les tribunaux civils sont cités, jugés et condamnés à payer les individus qui, par leur faute, ont causé à autrui un dommage.

Nous nous demanderons donc quels sont les tribunaux compétents pour déclarer l’État débiteur par la voie conlentieuse.

| Ilest une règle traditionnelle, qui s’est imposée à la

jurisprudence pendant la majeure partie de ce siècle, d’après laquelle la juridiction administrative seule est compétente pour déclarer l’État débiteur par la voie conten-

tieuse. Telle est la solution à laquelle Merlin (1), dans son Répertoire, V° Dette publique, a donné une formule définitive, il y aura bientôt un siècle : «IL est de principe que les tribunaux ne peuvent connaître des actions qui tendent à faire déclarer l’État débiteur. »

(1) Répertoire de jurisprudence, 5° édit., 1826, t. 8, p. 24. Cf. également la plupart des auteurs cités p. 1, n. 1,

Merlin n’admettait pas de dérogation à cette règle de la compétence exclusive de l'ad ministration relativement aux actions qui peuvent amener une condamnation de l'État comme débiteur. Nous verrons, au contraire, la jurisprudence et la doctrine, au cours de ce siècle, reconnaître des dérogations de plus en plus larges à cette prétendue règle; on est même arrivé jusqu’à lui dénier toute valeur juridique.Cependant, malgré ces tempéraments de plus en plus considérables, cette règle surannée a persisté, et l'on est fort étonné de voir d'éminents auteurs proclamer que l'État ne peut êlre déclaré débiteur que par l'administration, d’une part; et d'autre part, oublieux de leur proclamation platonique, supposer couramment l'État justiciable des tribunaux judiciaires pour les actions qui peuvent amener sa condamnation comme, débiteur (1).

Au sujet de la règle que l’État ne peut être déclaré débiteur, à la suite de litige, que par les tribunaux adminis-

tratifs, nous nous demanderons successivement les motifs

qui ont pu amener les auteurs et la jurisprudence à poser

cette idée en principe, sa portée el les restrictions que, par la force des choses, la jurisprudence a été obligée d'y apporter.

Nous verrons ensuite, si ces exceptions ne sont pas suffisantes pour motiver l'abandon de cette règle, et si, dans le même ordre d'idées, c’est-à-dire relativement aux actions qui ont pour but d’amener la condamnation de l'État

(1) Laferrière, 1, 436, 684; Dareste, La Justice administralive, % éd., 1898, p. 275.

comme débiteur, on ne peut pas arriver à formuler une règle différente, mieux en harmonie avec les nécessités de la pratique et les besoins, non moins impérieux, de la logique juridique.

Sur quels motifs se fonde-t-on pour formuler la règle queles tribunaux administratifs sontseuls compétents pour déclarer l’État débiteur par la voie contentieuse ? — Ils sont de deux sortes : des motifs de textes, et des motifs rationnels.

Quant aux textes invoqués, il semble qu’il se soit manifesté tout d’abord, dans la jurisprudence administrative, une certaine hésitation, relative aux lois sur lesquelles on pourrait appuyer la théorie, d’après laquelle seuls les tribunaux administratifs seraient compétents pour connaître des actions tendant à faire déclarer l’État débiteur, Le célèbre arrêté du Directoire du 2 germinal an V(1),que, pendant une époque, les arrêts du Conseil d'État viseront comme un texte législatif, fait allusion à deux séries de textes : d’une part, les lois fondamentales de la séparation des pouvoirs (2) (lois des 16-24 août 1790 et du 16 fructidor an If) ; d’autre part, deux textes particuliers relatifs au mode de paiement par l'État de ses dettes : les lois des 28 octobre- 5 novembre 1790 etdu 9nivôse an IV.Ces textes, d’ailleurs,

(1) Collection de Duvergier, t. IX, p. 314.

(2) « Considérant que l’article 13 du titre II de la loi des 16-24 août 1790 établit en principe général que les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives ; que, par la loi du 16 fructidor an III, défenses itératives sont faites aux tribunaux

de connaître des’actes d'administration de quelqu’espècé qu'ils soient, aux peines de droit..... »

à les regarder de près, n’impliquent nullement, surtout le second, que les tribunaux judiciaires sont incompétents

pour connaître des actions tendant à déclarer l’État débi-

teur, et l'arrêté de l’an V le reconnaît d’ailleurs, sinon

dans les conséquences qu'il en tire, du moins dans le considérant qui se réfère à ces textes (1).

La loi des 28 octobre-5 novembre 1790, relative « à la vente et à l’administration des biens nationaux, aux créanciers particuliers des différentes maisons, et à l’indemnité de la dîime inféodée », ne touche à la question de l’État débiteur que par ses titres LV et V. Le titre IV est relatif aux « créanciers particuliers des maisons, corps et communautés supprimés » ; et l’article 1 de ce titre porte que certaines de leurs dettes seront payées « des deniers du Trésor public ». D'après l’article 2, les créanciers pour frais de procédure « seront tenus de remettre dans trois mois... au secrétariat du district de leur domicile.…., leur mémoire et les pièces et procédures. Le directoire de district donnera son avis, et le directoire du département arrêtera lesdits frais », et l’article 8 ajoute que « les créanciers pour autre cause que des frais de procédure sur les biens des bénéfices, ainsi que ceux des maisons, corps et communautés, des mains desquels l'administration (1) « Considérant qu'un autre principe non moins certain, d’après les lois des 25 octobre-5 novembre 1790 et 19 nivôse an IV, est que les demandes en paiement de sommes dues, à la république ou par la république, ne peuvent être intentées que par ou contre les commissaires du directoire exécutif près les administrations, et que les tribunaux ne peu-

vent en connaître qu'après qu’elles ont subi l'examen des corps administratifs... »

de leurs biens a été retirée, y compris ceux des Jésuiles, seront payés. des deniers du Trésor public. Pour parveair à la liquidation de leurs créances, tout ce qui est prescrit par l’article 2 ci-dessus sera observé à leur égard », Quant au titre V de la loi, il vise l’ «indemnité de la dîme inféodée » et déclare que les propriétaires laïques de dîmes inféodées recevront des indemnités à raison de leur suppression ; « il sera pouvu à leur acquittement de la même manière que pour celui des autres dettes nationales exigibles (art. 24). Les directoires de département feront faire par les directoires de district un état des indemnités qui seront accordées et des créances qui seront reconnues légitimes..., lequel état les directoires de département enver ront sans délai au Corps législatif (art. 25) ».

On voit donc tout d’abord que cette loi est relative non pas à un mode général de déclaration de dette de l'État, mais à certaines créances très particulières pour lesquelles « l’examen des corps administratifs » est nécessaire ; de plus, elle n'exclut nullement la compétence judiciaire relativement à ces dettes, et l’arrêté de l'an V reconnaît luimême que, d’après ce texte, «les tribunaux ne peuvent connaître des demandes de sommes dues... par la République qu'après qu'elles ont subi lPexamen des corps administratifs », par conséquent que, après cet examen, les tribunaux judiciaires peuvent être compétents.

Quant à la loi du 19 nivôse au IV, qui est visée par l’arrêté et qui ne contient que deux articles, son but unique

est de « déterminer la manière dont les actions, au nom

de la République, devront être intentées ou reprises ; » et elle dispose que les « actions en justice. intentées par les corps administratifs, le seront au nom de la République française, par le commissaire du Directoire exécutif près l'administration départementale ». On se demande en vain quels rapports peuvent exister entre les « actions intentées par les corps administratifs » et les actions intentées contre l’État débiteur auxquelles se réfère uniquement l’arrêté du 2 germinal an V.

On voit donc que ce célèbre arrêté inaugure la série des décisions administratives dont nous étudierons les détails, et qui invoquent, pour ainsi dire au hasard, de longues suites de textes datant de l’époque révolutionnaire, sans paraître se demander souvent ce qu'ils contiennent ; nous croyons avoir démontré qu'il n'existe aucun rapport sérieux entre les deux textes allégués par le gouvernement dans l’arrêté du 2 germinal an V et la déclaration « que... le tribunal qui prend sur lui... de fixer une indemnité et d’en ordonner le paiement, s’arroge, contre tous les principes, le droit de créer une créance contre la République, tandis que toute indemnité en faveur de ceux qui ont travaillé pour le gouvernement, doit être le résultat d’une liquidation qui est exclusivement réservée au pouvoir exécutit ».

Nous devons insister sur l’absence absolue de textes suffisants pour donner une base à l’arrêté de l’an V: car c'est à Merlin, lui-même, procureur général au tribunal de

Cassation, qu'est attribuée la rédaction, très juridique sur

d’autres points, de cet arrêté : or Merlin avait été mêlé aux assemblées de la Révolution et mieux que personne, il était capable de savoir si l’on pouvait trouver dans les lois révolutionnaires des textes qui impliquaient l’incompétence absolue des tribunaux vis-à-vis des créances contre l’État. Si Merlin n’a cité que ces textes douteux, c’est certainement qu'il n'en rencontrait pas de plus probants, et par conséquent que les textes de l’époque révolutionnaire, sur lesquels les arrêts et les auteurs établiront la doctrine de l’État débiteur, ne paraissaient lui offrir qu’un point d'appui, encore moins solide que les textes de 1790 et de Pan IV qu'il cite. pu

Sous la Restauration déjà, des arrèts du Conseil d’État avaient déclaré « que les tribunaux ne peuvent connaître des questions relatives à la liquidation de la dette publique », c’est-à-dire des actions qui tendent à déclarer l’État débiteur (1) ; mais le Conseil ne s’était pas encore attaché à un ensemble de textes comme bases de sa décision.

Les poursuites nombreuses, dirigées contre l’État après 1830 par les créanciers de la liste civile de Charles X, attirèrent l’attention sur cette matière ; une loi du 8 avril 1834, article 4%, mit en effet les dettes de l’ancienne liste civile à la charge de l'État, et l’on se trouva souvent en présence d’actions dirigées contre l’État par ces créanciers de Charles X, devenus créanciers de l'État. L'administration désirait voir échapper ces actions à la compétence Judiciaire ;

(4) V. notamment, 4 février 1824, Bourbon-Conti, M. de Cormenin, rapp.,

Rec. des arr. du Conseil d'État, 1824, p. 70. ; . — ÿ

aussi elle fut amenée à rechercher dans les textes de l’époque révolutionnaire ceux qui pourraient être interprétés dans Le sens de la compétence exclusive des tribunaux administratifs, relativement à ces actions. Chose curieuse, le Conseil d'État, parmi les textes sur lesquels il s’'appuya, n'hésita pas à citer, sur le même rang que les documents législatifs, l'arrêté du 2 germinal an V ; mais il ne fait aucune allusion aux deux textes (28 oct.-5 novembre 1790 et 19 nivôse an IV) dont s'était servi Merlin pour la rédaction de cet arrêté.

On peut faire deux classes des textessur lesquels s’appuie la jurisprudence du Conseil d’État : certains sur lesquels reviennent sans cesse tous les arrêts, où il est question de déclarer l’État débiteur ; d’autres au contraire, qui ne sont cités qu'’accidentellement. Les textes fondamentaux sur lesquels, depuis 1835 environ jusqu’à 1871, s'est appuyée. toute la jurisprudence administrative (1), sont deux lois de l’époque révolutionnaire,celle des 17 juillet-8août 1790 ; celle du 26 septembre 1793 (2). Ces deux textes sont cités,

peut-on dire, par tous les arrêts de la matière, ils forment

(1) Cf. à titre d'exemple et aux deux extrémités de cette période, 17 juin 1835, commune de Vincennes, Rec. des arr. Cons. d'Et., 1835, p. M8, 22 novembre 1867, Ruault, bid., 1867, p: 861 et 11 mai 1870, Valéry, Ibid., 1810, p. 562. Ces textes ne sont plus cités dès 1871 : Cf. arrêt du 21 janvier 1871, Ibid., 1811, p. 6. +

(2) Laferrière, I, 434: «Les dispositions générales du 8 août 1790 et du 26 septembre 1793 ont posé en principe que les créances sur l'État seraient réglées administrativement. Ce principe s'applique à toutes les actions tendant à faire déclarer l’État débiteur, quelle que soit la cause de la dette, à moins qu'il ne s'agisse de stipulations exclusivement régies par le droit civil. » Cf. Aucoc, Conférences administratives, 3e éd., 1885, 488.

en quelque sorte le minimum de documentation législative. à laquelle se réfère toujours le Conseil d’État.

Nous allons examiner la portée et la signification précises de ces textes,afin de voir s’ils constituent une base suffisamment solide aux principes tant de fois proclamés par le Conseil d'État,que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour déclarer l'État débiteur, et que cette malière constitue le domaine exclusif de la juridiction administrative.

La loi des 17 juillet-8 août 1790, tout d’abord, ne saurait avoir ce caraclère : elle suppose établi un régime où c'est le pouvoir législatif qui déclare l’État débiteur par la voie non contentieuse, et précise « Les fonctions du comité de: liquidation » qui était investi du droit de préparer la décision de l’Assemblée nationale, relative à la créance. Cér; tait la loi des 25-28 mars 1790, qui avait la première posé le principe de la déclaration de la dette par l’Assemblée : mais il est certain que, d'après ce texte, l'examen de l’Assemblée ne devait porter que sur la dette arriérée. Le titre même de la loi des 25-28 mars 1790 démontre que ce texte renferme deux ordres de dispositions : « Décret portant que les dépenses de l'année courante seront acquittées mois par mois et qu’il sera sursis au paiement des dépenses arriérées. » Les quatre premiers articles indiquent les moyens à employer pour « acquitter exactement, mois par mois, sans aucun retard, les dépenses ordinaires de l’année courante », et certaines dettes de l’arriéré, par exemple « tout

ce qui sera dû de la solde des troupes de terre et de mer ».

AE SR RP à à Ç

Les articles suivants sont relatifs aux créances arriérées, et, par opposition avec les dépenses courantes, décident «qu'il sera sursis au paiement des autres dépenses arriérées, jusqu'à ce qu’elles soient liquidées ». Un comité de douze membres, choisi dans le comité des finances, est chargé de cette liquidation ; le comité « rend compte à l’Assemblée de chaque partie de la dette » ; celle-ci l’admet ou non parmi les dettes de l'État. On voit donc que, sous le régime de la loi des 25-28 mars 1790, l’Assemblée n'était compétente que pour déclarer l’État débiteur en matière non contentieuse, et seulement pour les dettes de l’arriéré, après examen préliminaire du comité de liquidation.

L'introduction de ce régime législatif nouveau n'avait pas été d’ailleurs sans entraîner des hésitations et des incertitudes sur le rôle de ce comité de liquidation : nousen

retrouvons l'écho dans le « Rapport fait à l’Assemblée

« nationale au nom du comité de liquidation, le 3 juillet

«1790, par M, de Batz (1) ». Le rôle du comité de liquidation fut, sur la demande du comité lui-même, précisé par la loi des 17 juillet-8 août 1790. Mais l'attention avait été portée, par le remarquable rapport de de Batz, sur la déclaration de dettes de l'État par l’Assemblée : « Puisque la « liquidation, avait dit celui-ci (2), crée une obligation pu- « blique, un mandat sur l'impôt et sur la nation, ses repré- « sentants ont seuls le droit de prononcer et de consentir

(1) Archives Parlementaires, 1re série, t. XVI, p. 680 et suiv. (2) Archives Parlementaires, loc. cit.

« cette obligation ; comme avant de la consentir, leur de- «voir est d’en vérifier et d'en reconnaître la légitimité. » Aussi, d’après la loi des 17 juillet-8 août 1790, ce ne furent plus seulement certaines créances arriérées qui furent soumises à l'Assemblée, comme sous le régime de la loi des 25-28 mars 1790 ; mais « l'Assemblée nationale décréta « comme principe constitutionnel que nulle créance sur le « Trésor public ne peut être admise parmi les dettes de l’État « qu’en vertu d’un décret de l’Assemblée nationale sanc- « tionné par le roi » (art. 1). Elle précisa, dans ses articles suivants, les fonctions du comité de liquidation, qui, conformément à son origine, n’eut à donner son avis (4): que sur les créances arriérées (2), mais, d’après la nouvelle loi, sur toutes les créances arriérées (3). Un point resta acquis, après la loi des 17 juillet-8 août 1790, c’est que l’Assemblée nationale fut déclarée compétente pour. «admettre parmi les dettes de l'État » toute créance contre

le Trésor public (4). Cette compétence du pouvoir législatif

(1) L'Assemblée a voulu « que toutes les délibérations du comité ne soient que de simples avis ». Second discours de de Batz, le 22 novembre 1190, Arch. Parlem., 1re série, t. XX, p. 629.

(2) Art. 9. — « Le comité de liquidation présentera à l’Assemblée :nationale ses observations sur la nature de toutes les créances arriérées sur lesquelles l’Assemblée nationale aura à se prononcer. »

(3) « La très grande partie de la dette publique est absolument étrangère au comité de liquidation... ses fonctions ne s'étendent qu'à l'examen des parties arriérées de la dette qui restent à acquitter. » 1e" discours de de Batz, Arch. Parlem., 1re série, t. XVI, p. 680.

(4) Cf. le premier discours de de Batz, op. cil., p. 681: « L’Assemblée nationalequi veut et doit {out revoir et fout vérifier, a conféré à son comité de liquidation l’examen de la seule portion de comptabilité qui forme

l’arriéré. »

en cette matière dura jusqu’à la loi du 26 septembre 1793 ; elle est impliquée par des textes législatifs, et notamment par la loi des 16-22 décembre 1790, qui établit au lieu du comité, une direction générale de liquidation. Cette direction générale hérita des attributions du comité de liquidation ; mais elle eut des attributions plus étendues : elle prépara la décision de l’Assemblée, non seulement quant à la dette arriérée, mais encore pour « tous les objets dont « l’Assemblée nationale. décréterait la liquidation. » c’est-à-dire toute créance contre le Trésor public.

Nous avons cru devoir entrer dans ces détails pour mieux faire ressortir l’article 1* de la loi des 17 juillet-8 août 1790, qui est le texte fondamental, sur lequel s’est appuyée la jurisprudence du Conseil d'État pour retirer aux tribunaux judiciaires la connaissance des actions tendant à faire déclarer l'État débiteur. Il pose simplement, comme un « principe constitutionnel », que l'admission d’une créance d’un particulier parmi les dettes de l’État, que la déclaration de dette de l’État, la liquidation en un mot, sera faite par l’Assemblée. Mais, tout d’abord, il faut préciser le sens de l'expression « principe constitutionnel ». Il ne faut pas y voir la portée technique d’une expression de droit constilutionnel; on employait assez couramment à cette époque cette formule un peu solennelle, pour désigner un principe essentiel, posé même en des matières qui ne regardaient en rien le droit constitutionnel (1).

(1) Voir par exemple le projet de décret proposé par Merlin, le 26 avril 1791 (Archives Parlementaires, 1"e série, t. XXV, p. 341), « L'Assemblée

Mais le point sur lequel il faut insister, c’est que la loi des 17 juillet-8 août 1790 n’a pas eu en vue, n’a pas pu avoir en vue la déclaration de dette par la voie contentieuse : la preuve en est, tout d’abord, dans l'arrêté du 2 germinal an V, rédigé probablement par Merlin, et qui, pour écarter la compétence judiciaire en notre matière, ne cite même pas la loi en question, mais des textes douteux et ambigus ; si Merlin, qui était mieux placé que personne pour connaître la portée des lois révolutionnaires, n’a pas invoqué, en l’an V, ce texte, quia commencé à figurer dans les décisions de jurisprudence, seulement après 1830, c'est qu'il reconnaissait qu'il ne s’appliquait pas à la déclaration contentieuse, mais à la déclaration non contentieuse de la dette de l’État.

Donner au pouvoir législatif compétence pour juger des recours qui auraient tendu à faire déclarer l'État débiteur, c’eût été d’ailleurs la confusion absolue, confusion contraire aux principes qui ont inspiré l’Assemblée constituante, contre laquelle Lanjuinais, au nom du comité de liquidation, mettait l'Assemblée en garde, dans la séance du 17 avril 1790 (4). Il s'agissait de savoir quelle était la valeur des anciens arrêts du conseil du roi, qui avaient reconnu ou rejeté une dette de l’État envers un particulier ; et Lanjuinais tendait à ne leur attribuer aucune valeur

légale. « Dans les vrais principes de l’ancien gouvernement

nationale. charge ses comités delui présenter incessamment des principes généraux et conslitulionnels sur la propriété des cours d’eau, la liberté des irrigations et la conservation de la pêche. » :

(4) 4rchives Pariementaires, 1re série, t. XXV, p. 157.

français, disait-il, le conseil du roi ne pouvait pas être compétent en première instance, en matière contentieuse ; ce n’était pas un tribunal légal; ce n'était exactement

qu'une commission au choix du prince... un conseil do-

mestique du monarqueet non un tribunal reconnu par le

lois du royaume. Concluons donc que sous l’ancien régime, un arrêt du conseil, même contradictoire, était dans les droit, un acte réprouvé par la loi, un fruit odieux du despotisme. Ainsi d’après l’ancienne pratique, on ne pourrait pas, si ce n’était en prenant la voie de la cassation et par des moyens de cassation réels ou colorés, attaquer un arrêt du conseil contradictoire et portant liquidation d’une créance sur l’État ; et comme le Corps législatif n’exerce pas le pouvoir judiciaire, il s'en suivrait que selon cette même pratique, un tel arrêt ne peut être infirmé que devant le tribunal de cassation. » On voit donc que, dans la pensée des rédacteurs de la loi des 17 Jjuillet-8 août 1790, l'examen de l'Assemblée sur les créances alléguées contre l'État ne constituait jamais un jugement (1). La loi suppose par conséquent qu’il n’y a pas litige organisé entre le particulier et l'Administration : sans doute, le créancier a pu demander à l’Assemblée de fixer le chiffre de la somme dont l'État se reconnaît débiteur envers lui ; mais celte démarche ne constitue nullement l’exercice d’une action, et la décision de l’Assemblée ne sera pas, ne pourra pas être un jugement,

(1) Cf. les paroles de M. de Folleville le 25. avril 1791 : « Si l’on demande que nous prononcions des jugements... je rejette cette disposition avec horreur. » (Applaudissements.) Arch. Parlein., Lre s., t. XXV, p. 334. -

: [se peut encore que l’action ait déjà été intentée devant les tribunaux compétents, que ceux-ci aient déjà statué, et aient ainsi, par la voie contentieuse, déclaré l'État débiteur d’une somme déterminée envers le particulier. Dès que cette décision Judiciaire est devenue définitive, il n’y a plus de litige, il n’y a plus de contentieux ; mais la dette de l’État ainsi déclarée par les tribunaux doit être examinée à nouveau par le pouvoir législatif, qui, sans doute, devra considérer l'arrêt de justice comme la base de sa décision, mais qui cependant pourra, quant à la créance, prendre certaines mesures relativement au mode de paiement, à la déchéance, à la compensation, pour lesquelles le tribunal eût été incompétent.En somme. le rôle de l’Assemblée était le mème que celui qui est aujourd’hui dévolu au ministre : celui-ci, nous l'avons déjà vu et nous reviendrons encore sur ce point, est,en matière de dettes de l'État, investi d'une double attribution selon qu’il intervient en dehors de tout recours ou après une décision de justice : dans le premier cas il est investi du droit de déclarer l’État débiteur; dansle second, l'État a déjà été déclaré débiteur par la voie contentieuse,le ministre n’a donc plus à intervenir pour déclarer l'État débiteur, mais pour faire l’application à la créance des règles purement administratives qui peuvent avoir une influence sur le paiement, et relativement auxquelles les tribunaux eussent été incompétents. Tel était également le double rôle qui appartenait au Corps législatif en vertu de la loi des 17 juillet-8 août 1790. à

Mais, de même que les attributions des ministres, en

vertu desquelles ils interviennent après le jugement qui a déclaré l'État débiteur par la voie contentieuse, ne font nullement obstacle à ce que les tribunaux compétents statuent relativement aux créances de l'État ; de même, sous le régime de 1790, les attributions du Parlement ne mettaient aucun obstacle au droit des tribunaux compétents de statuer sur la créance (1).

Ce principe, que les attributions du pouvoir législatif laissaient intacts les droits des tribunaux compétents, a été à maintes reprises affirmé par l'Assemlée elle-même : dès 1790, des incertitudes s'étaient manifestées au comité de liquidation sur la valeur des décisions de justice en

matière de créances contre l’État et sur « la nature de l'examen (2) » qui en devait être fait par l’Assemblée nationale. Mais ce qu'il est important de noter, c’est qu'il n’y avait jamais eu d’hésitation sur le principe que la compétence des diverses juridictions restait entière. Le 15 février 1790, « l’Assemblée jugea que, conformément à son décret du 20 octobre 1789 (qui maintenait les attributions du conseil du roi), le conseil du roi devait continuer les apurements de comptes dont il était saisi, et que si, après

l'apurement d’un compte ou d'une indemnité, elle les re-

(1) Premier discours de de Batz, 3 juillet 1790, Arch. Parlem., lre série, t. XVI, p. 681. « Le comité pense que son établissement ne doit introduire nul changement dans la marche d'aucun tribunal. »

(2) Discours de Camus, le 26 avril 1791, Archives Parlementaires, 1re série, t. XXV, p. 344. « Tout le monde est d'accord qu'un arrêt du conseil n'est pas aux yeux de l’Assemblée nationale une autorité irréfragable ; qu’elle ne doit pas ordonner le paiement d’objets ainsi liquidés, sans aucun examen. Toute la question est de savoir quelle sera la nature de cet examen. »

voyait elle-même et y trouvait quelques méprises, elle prononcerait alors ce qui serait convenable à cet égard ». Voici donc le conseil du roi maintenu dans ses anciennes attributions, consistant à déclarer l’État débiteur.

La loi des 17 juillet-8 août 1790, elle-mème, suppose d’ailleurs comme possible l'exercice d’une action contre l'État, après laquelle, seulement, s’exerceront les attributions du comité de liquidation et de l’Assemblée nationale. Article 7: « 1l est enjoint aux créanciers de justifier au comité de liquidation. de l’action qu'ils auraient dirigée devant les tribunaux qui en doivent connaître pour la vérification. »

La loi des 26 avril-£ mai 1791 «relative aux arrêts, rendus contradictoirement au conseil, portant liquidation de créances, indemnités et demandes », constitue la preuve, bien certaine que la compétence de l'Assemblée, d’après la loi des 17 juillet-8 août 1790, n’excluait nullement celle des tribunaux. « L'Assemblée nationale décrète, portait cette loi, que, quand il sera présenté, au comité central de liquidation, des arrêts rendus contradictoirement au conseil, portant liquidation de créances, indemnités et demandes, le conseil examinera d’abord si lesdits arrêts sont susceptibles ou non d’être attaqués par les voies de droit. Si le comité estime qu'ils sont attaquables..., il proposera à l'Assemblée de décréter que lesdits arrêts seront remis à l'agent du Trésor public pour se pourvoir.; dans le cas, au contraire, où le comité n’apercevrait aucune voie de droit

pour se pourvoir contre les arrêts qui lui seront présentés,

15 DEUXIÈME PARTIE il proposera à l'Assemblée d’ordonner par un décret le paiement des sommes portées aux dits arrêts. » Signalons enfin les décrets des 27 avril-6 juillet 1791, et des 8-12 août 1791. Le premier est relatif aux affaires ci-devant pendantes au conseil des finances... soit par appel, soit par évocation, ou attribution. « La connaissance de ces procès est rendue aux tribunaux ordinaires. » « Ce sont tous ces procès (1), disait Le Chapelier à l’Assemblée, le 27 avril 1791, qu'il faut renvoyer maintenant aux divers tribunaux auxquels la connaissance doit en appartenir. Sans doute, vous suivrez dans cette matière les principes qui vous ont guidés dans l'établissement de l’ordre judiciaire, qui ne veulent plus souffrir ni évocations, ni commissions., ni éloignement des justiciables de leurs juges naturels... cependant il y aura une distinction à faire. elle regarde les actions de la nation contre des particuliers, et des particuliers contre la nation, à raison des traités que peuvent avoir faits des particuliers fournisseurs. [l n’est pas possible que le gouvernement ait des agents dans toutes les différentes parties du royaume, car il s’en suivrait une perle énorme par la dépense... et une lenteur dans les procédures et les jugements, qui serait très funeste à la nation. Ceux qui ont contracté avec elle... doivent s'attendre que les tribunaux qui sont près du gouvernement et qui ne sont pas cependant des tribunaux d'exception connaîtront des affaires qui naîtront des traités contractés entre la nation

‘ (1) Archives Parlem., 1re série, t. XXV, p. 361.

= DÉCLARATION CONTENTIEUSE DE LA DETTE DE L'ÉTAT vil

etles particuliers. Voilà la seule exception que nous proposons. » En effet, l’article 10 du décret des 27 avril-6 juillet 1791 porte une règle spéciale relative aux « affaires dans lesquelles la nation plaide directement contre des particuliers en qualité de créancière ou de débitrice ; toutes les affaires de cette nature, actuellement pendantes aux diverses sections du Conseil... seront portées à l’un des six tribunaux de Paris ». Sans doute, cet article, comme l’annonçait Camus, contenait une’ règle spéciale : mais c'était seulement quant au lieu où l'affaire devait être jugée . et non quant à la nature des autorités compétentes, qui étaient les tribunaux civils (1).

La loi des 8-12 août 1791 revient sur ces idées et décide dans son article 1° « que toutes les actions qui étaient pendantes, soit au Conseil, soit dans d’autres tribunaux.…, seront portées au tribunal du premier arrondissement de la ville de Paris. ».

Tous ces textes supposent donc que les attributions du pouvoir législatif, relativement aux delles de l'État, ne sont nullement incompatibles avec les pouvoirs des tribunaux compétents. Le tribunal déclare l'État débiteur par

la voie contentieuse, l’Assemblée la liquide (2), c'est-à-dire

(1) Voir également les explications de Tronchet, Arch. Parlem., 1fe série, t. XXV, p. 363. « Prenez garde, Messieurs, que toutes les affaires où la nation plaide comme créancière ou comme débitrice, vont donner une très grande latitude à votre disposition ; car tous ceux qui sont débiteurs de cens et de rentes plaident contre la nation comme créancière ».

(2) Les mots liquider, liquidation, n’ont pas ici le même sens que dans notre première partie : là, ils signifiaient déclaration non contentieuse de dette ; ici, ils ont une portée bien moindre, puisque la dette a déjà été déclarée, contentieusement, par les tribunaux.

tranche, relativement à la créance, les questions qui échappaient à la compétence du tribunal.

On voit, dès lors, que la loi des 17 juillet-8 août 1790, qui a été longtemps invoquée par le Conseil d'État, pour écarter la compétence judiciaire et pour établir la compétence administrative relativement aux actions qui tendent à déclarer l'État débiteur, ne saurait être, dans ce débat, d'aucune valeur: d’une part, elle ne saurait écarter la compétence judiciaire, puisque certaines de ces disposi-

tions et des textes contemporains supposent justement la compétence judiciaire ; d'autre part, et surtout, elle ne saurait, à aucun titre, fonder la compétence administrative, puisque c’est, non pas à l’administration, mais au pouvoir législatif, qu’elle donne compétence pour connaitre de la créance. On est donc en droit de s’étonner que le Conseil d'État lui ait donné une place dans tous les arrêts qui, avant 1873, proclamaient la compétence exclusive des tribunaux administratifs à déclarer l’État débiteur par la voie contentieuse : une doctrine, qui en est réduite à s'appuyer sur de tels arguments, ne peut avoir une base juridique bien solide.

L'autre texle, sur lequel s’est appuyée assez régulièrement (1) la jurisprudence administrative jusqu’à 1873, paraît plus sérieux, au premier abord: c’est la loi du 26 septembre 1793 (2). C'est un texte très court, qui ne

(4) Voir dans D, 47.3, 113 et 53.3. 21, des arrêts qui invoquent la loi des 11 juillet-8 août 1190, mais non celle de 1793.

(2) Depuis 18173, à notre connaissance, aucun arrêt du Conseil d'État ni du tribunal des conflits ne s’est appuyé sur la Loi des 17 juillet-8 août 1790 ;

comprend qu'un article, mais qui est cependant très significatif : « La Convention nationale décrète que toutes les créances sur l’État seront réglées administrativement.Elle charge ses comités de liquidation et des finances de lui proposer dans la séance de demain un décret à cet égard. » Notons tout d’abord que les comités de liquidation et de finances n’ont jamais présenté le projet en question ; on ne pourrait en conclure que la Convention a dès lors implicitement renoncé au principe qu’elle avait posé; car notre droit public n’admet pas d’abrogation, en vertu de la volonté implicite du législateur; or cette loi de 1793 n’a jamais été abrogée: elle persiste donc aujourd’hui encore, avec toute sa valeur.

Mais reste à en préciser la portée ; nous croyons que cette disposition n'a pas eu d'autre but que de conférer à l’administration les attributions qui, sous le régime de 1790, appartenaient à l’Assemblée. Celle-ci, nous l'avons vu, avait cru qu’ « après la constitution, c'était Le principal objet de sa mission que de juger la dette et de la liquider par elle-même (1) ». Nous avons vu les difficultés qui, dès les premiers jours, s'étaient manifestées, relativement aux fonctions du comité de liquidation, chargé de préparer la décision de l’Assemblée. D'ailleurs, la décision en matière de dettes de l’Etat constitue au premier chef une

décision particulière, qui, par sa nature, doit échapper de

un seul arrêt, croyons-nous, du tribunal des conflits, rendu le 20 mai 1882, D. 83.3.115, cite la loi du 26 septembre 1193.

() Discours de Lanjuinais, Arch. Parl. (18 avril 1791), 1re série, t. XXV, Palo

plein droit au Parlement; on sait avec quel soin Rousseau distinguait les décisions particulières et les décisions générales, les premières appartenant au pouvoir exécutif, les secondes au pouvoir législatif (1). Il n’est pas étonnant que la Convention, imbue des idées de Rousseau, les ait appliquées à la matière des dettes de l'État; qu'elle ait reconnu que le Parlement ne peut statuer sur celte matière, qui doit être réservée au pouvoir exécutif.

Mais ce qui était ainsi conféré au pouvoir exécutif, ce n'étaient que les attributions reconnues autrefois à l’Assemblée : or, nous l’avons vu, l’Assemblée n'avait aucune compétence pour connaître des actions tendant à déclarer l’État débiteur; comme Lanjuinais l’avait déclaré à la Constituante, « Le corps législatif n’exerce pas le pouvoir judiciaire ». L'administration, comme {le corps législatif, pouvait intervenir à deux titres, en matière de dettes de l'État : tout d’abord lorsqu'il s’agissait de déclarer l'État débiteur en matière non contentieuse, c'était le ministre qui était investi de ce droit ; d'autre part, en matière contentieuse, après la décision des tribunaux compétents sur l’action que le particulier avait intenté contre l’État, lorsque ce dernier avait déjà été déclaré débiteur par un jugement, le ministre examinait à son tour la créance, au point de vue des circonstances purement administratives, dont les tribunaux ne pouvaient pas connaître. Mais ja-

mais les auteurs de la loi de 1793 n'ont pu regarder l’ad-

(1) Rousseau, Contr. soc., IL, 6.

ministration elle-mème comme capable de déclarer l'État débileur par la voie contentieuse; cette interprétation ressort des Lermes mêmes de la loi qui porte que les créances seront « réglées administralivement » ({) et non pas « jugées » administralivement. Enfin, Merlin (2), en l’an V, pour établir la compétence exclusive de l'administration, lorsqu'il s’agit de déclarer l'État débiteur par la voie contentieuse, ne songe même pas à invoquer le texte de 1793 : c'est dire que les contemporains ne le considéraient pas comme ayant établi la compétence de la juridiction admi nistrative quant aux dettes de l'État.

L'erreur du Conseil d'État,en invoquant les lois de 1790 et de 1793,a été de confondre deux points de vue qu’il importe absolument de distinguer: la déclaration de dette de l’État par la voie contentieuse et par la voie non contentieuse. Sans doute, à ce dernier point de vue, l'autorité de ces textes est absolue ; et sur ce point, la loi de 1793 n’est que la devancière de celle du 23 septembre 1844, article 23, d'après laquelle, « les dépenses... seront liquidées.… par les ministres » ; de l'ordonnance du 31 mai 1838, article 39, et du décret du 31 mai 1862, article 62, d'après lesquels «aucune créance ne peut être liquidée... que par l’un des ministres ». Mais de mème qu’il serait vain d'appuyer sur ces derniers textes, la compétence de la juridiction adminis-

tralive pour déclarer l'État contentieusement débiteur ; de

(1) Cf. Barthélemy, De l'insaisissabililé des rentes sur l’État, 1899, p. 104:

(2) Cf. supra, p. 61 ets.

PS DU ON NE * CE rt MAR te -

même, croyons-nous, cette doctrine ne peut trouver une base sérieuse dans la loi du 26 septembre 1793.

D'ailleurs, si l’on adoptait une formule aussi générale que l’est celle de cette loi, il faudrait admettre que les tribunaux judiciaires ne sont jamais compétents à l'effet de déclarer l'État débiteur, à moins d’un texte de loi formel qui vienne déroger à la loi de 1793 ; nous voyons cependant la plupart des auteurs, tout en proclamant ces principes, admeltre la compétence judiciaire. relativement à des créances pour lesquelles aucun texte n’est venu déroger à la loi de 1793 ; par exemple quant aux dettes nées des opérations de l'État considéré comme personne privée.

Certains auteurs (1), désireux d’écarter les lois de 1790 et de 1793, objectent simplement qu’elles ne se réfèrent qu’à une partie spéciale de la dette de l’État, à l’arriéré. M.Sourdat notamment s'appuie sur l'expression « liquidation » qui se retrouve dans les lois de 1790 et de 1793 (2). Nous croyons cet argument fort insuffisant, car si la loi des17juillet-8 août 1790, comme nous l’avons vu (3), réservait au comité de liquidation l’examen des seules créances arriérées, en revanche l’Assemblée statuait sur toute créance ; depuis,

la loi des 16-22 décembre 1790, qui a remplacé le comité

(1} Sourdat, Traité de la responsabilité, 4e éd., 1887, t. II, p. 501, n.1341 : « Les mesures que ces décrets prescrivent s’appliquaient à l’arriéré. » Voir aussi les conclusions de M. David, commissaire du gouvernement dans l'affaire Blanco, D. 13.3.17 ; et Rev. cril., 1852, p. 444,

(2) « La Convention charge les comités de liquidation... »

(3) Cf. suprà, p. 67 ets.

Vel CT de SAS A COS

de liquidation par une direction générale de liquidation,

- spécifie, dans son article 2, que son rôle sera d’abord « de reconnaîlre, déterminer et liquider l’arriéré », mais aussi de statuer sur un grand nombre de créances dont cet article donne l'énumération et dont plusieurs ne constituent nullement l’arriéré.

De plus, nous ne considérons pas comme un argument très solide celui qui essaie d'établir que la loi du 26 septembre 1793 ne visait que l’arriéré, parce que le mot « comité de /iguidation » se trouve dans le texte en question(1). Nous croyons que l’on ne doit en aucune façon lier l’un à l’autre les deux termes « arriéré » et « liquidation » ; la meilleure preuve en est qu'aujourd'hui, il n’existe plus d’arriéré, et cependant l'expression liquidation a persisté dans le langage administratif, pour désigner une opération relative à des dettes courantes de l’État.

Nous soutenons donc, contrairement à M. Sourdat, que les lois de 1790 et 1793 visaient aussi bien la dette courante que la dette arriérée ; mais nous croyons, comme cet auteur, quoique pour d’autres raisons, qu’elles ne sauraient suffire à fonder le principe d’après lequel les tribunaux administratifs seuls seraient compétents pour déclarer l’État débiteur par la voie contentieuse.

En dehors de ces textes, qui sont la base même de la documentation législative du Conseil d'État en notre matière, les arrêts mentionnent également le célèbre arrèlé

du 2 germinal an V, dû probablement à Merlin, qui est

(1) Sourdat, op. cit.,p. 501, note 2,

RL AS Ai LL 2" L r - or

d'ailleurs rédigé d’une manière remarquable, et qui, à raison de son importance, a été publié au Bulletin des lois. I s’agit d’un « arrêté du Directoire, qui ordonne la dénonciation au tribunal de Cassation, de deux jugements rendus par les tribunaux civils, dans une affaire du ressort des autorités administratives ». Un sieur Fortier, voiturier de Saint-Quentin, avait effectué des transports sur Mézières, pour le compte de la République; comme le paiement tardait, le sieur Fortier se pourvut devant le tribunal civil des Ardennes, qui prononça en sa faveur ; ce jugement fut d’ailleurs confirmé en appel. Le Directoire, « considérant. que les demandes en paiement de sommes dues... par la République ne peuvent être intentées que contre les commissaires du Directoire exécutif près les administrations, et que les tribunaux ne peuvent en connaître qu'après qu’elles ont subi l'examen des corps administratifs... ; que si les demandes en paiement auxquelles ces opérations peuvent donner lieu, ou les autres contestations qui en peuvent naître, étaient portées devant les tribunaux ordinaires, il en résulterait d’abord que l’agent du gouvernement qui n’opère que par ses ordres et avec les moyens qu'il en reçoit, pourrait poursuivre et être condamné personnellement à payer des sommes pour lesquelles il n’a contracté réellement ni fictivement aucune obligation personnelle ; qu’en second lieu, comme tout jugement émané des tribunaux entraîne son exécution, il s’ensuivrait de deux choses l’une, ou que le préposé du gouvernement se

verrait dépouillé de sa propriété par des saisies judiciaires,

ou que les propriétés nationales seraient à la merci du créancier de la République, lequel serait en droit, par l'autorité de la chose jugée, de les regarder comme le gage de sa créance ; qu'ainsi les denrées, effets et marchandises dont le gouvernement dispose par le ministère de ses préposés, seraient détournés de leur destination; que les caisses de la Trésorerie nationale elle-même seraient saisissables ; qu'en un mot, le service général pourrait être non seulement entravé, mais totalement interrompu ; qu’en troisième lieu, le tribunal qui prend sur lui, en pareil cas, de fixer une indemnité, et d'en ordonner le paiement, s'arroge, contre tous les principes, le droit de créer une créance contre la République, tandis que toute indemnité, en faveur de ceux qui ont travaillé pour le gouvernement, doit être le résultat d’une liquidation qui est exclusivement réservée au pouvoir exécutif... que tous les vices qui pourraient amener ces inconvénients se rencontrent dans le jugement rendu par le tribunal civil des Ardennes... arrête : art. 1: le commissaire du Directoire exécutif près le tribunal de Cassation dénoncera à ce tribunal les jugements des tribunaux civils. ci-dessus mentionnés et requerra qu’ils soient cassés, » etc.

Nous avons déjà, à certains points de vue, critiqué cet arrêté du Directoire (1); nous le considérons ici simplement comme un des textes fondamentaux sur lesquels s'est appuyée la jurisprudence administrative, relativement à

l’État débiteur. Disons seulement qu’un arrêté du gouver-

(1) CF. p. 62 ets,

nement ne saurait prévaloir contre l’ensemble des textes législatifs que nous avons cités, comme autorisant les tribunaux judiciaires à connaitre, en certains cas, des actions tendant à déclarer l’État débiteur. Sans doute, sa valeur serait considérable, s’il venait compléter un ensemble de textes législatifs : mais il se trouve justement en opposition avec un grand nombre d’entre eux ; il ne saurait donc donner un appui plus solide à la jurisprudence du Conseil d'État.

Celui-ci a encore invoqué les lois relatives à la séparation des pouvoirs, et surtout celles des 16-24: août 1790 et du 16 fructidor an III. Nous croyons que ce sont là les textes décisifs en la matière ; et le Conseil d'État, depuis 1872, l’a bien compris, puisqu'il se contente de les invoquer, en laissant avec raison de côté, les lois des 17 juillet- 8 août 1790 et du 26 septembre 1793. Si le Conseil d'État s'était contenté de dire que les tribunaux judiciaires ne doivent pas être compétents, relativement à telle dette de l'Étal, parce qu'ils ne pourraient juger la question qu’en statuant sur des actes d'administration, ce qui leur est interdit par les règles même de la séparation des pouvoirs, on se füt trouvé en présence d’une solution irréprochable, et nous constatons que c’est celle vers laquelle s'oriente la jurisprudence administrative. Ses solutions deviennent contestables lorsqu'elle veut aller plus loin, et chercher une solution, en déformant le principe de la séparation des pouvoirs, de façon à établir la compétence administrative

relativement à toute espèce de dette de l'État. Les textes

fondamentaux de la séparation des pouvoirs ne peuvent conduire à une semblable solution: l’article 13 du titre IT de la loi des 16-24 août 1790 porte sans doute que « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives » ; ce qui veut dire que les tribunaux sont compétents en toute matière non administrative, c’est-à-dire où la puissance publique n'est pas engagée; et que les tribunaux administratifs le sont au contraire dans les matières qui touchent à la puissance publique. Mais il est, croyons-nous, impossible de trouver dans le principe de la séparation des pouvoirs une base suffisante pour édifier la doctrine d’après laquelle toute dette à la charge de l’Élat ne pourrait être déclarée contentieusement que par la juridiction administrative.

Enfin à côté des textes sur la liquidation de la dette de l'État d’une part, et sur la séparation des pouvoirs de l’autre, qu’elle invoquait régulièrement, la jurisprudence administrative a cherché à étayer son système sur toutun ensemble de textes législatifs, qu’elle apportait un peu pêle-mêle comme bases de ses décisions. Dans lParrèêt Carcassonne, du 20 février 1858 (1),le Conseil d'État ne cite pas moins de trenle-neuf lois, ordonnances ou décrets ; il semble qu’il ait voulu remplacer la qualité par la quantité des documents législatifs apportés. Nous n’essaierons pas, bien entendu, de dépouiller cet amoncellement, d'au-

tant plus que ces textes, ayant pour but de démontrer

SO ser) DEUXIÈME PARTIE

le principe « que les demandes qui tendent à constituer

l'État débiteur ne doivent pas être portées devant l’autorité judiciaire (1) », varient d’une décision à l'autre. Qu'il nous suffise de dire que cel amas de textes secondaires allégués, pas plus que les lois fondamentales citées, ne sont capables de fonder le principe de la compétence exclusive des tribunaux administratifs à déclarer l'État débiteur par la voie contentieuse.

On voit done que la « doctrine de l’État débiteur » ne saurait s’appuyer sur les textes (2).

On a alors cherché à la fonder non plus sur les textes qui supposent la compétence administrative, mais sur des textes spéciaux, qui prévoient la compétence judiciaire, et sur « la tendance du législateur à introduire dans les lois nouvelles des dispositions expresses, chaque fois qu’il veut investir l'autorité judiciaire du droit de constituer l'État débiteur (3) ». C’est ainsi que la loi du 4 juin 18%9, sur le transport par la poste des vaieurs déclarées, article 3, décide qu’ « en cas de contestation, l’action en responsabilité est portée devant les tribunaux civils ». Cette disposition spéciale, dérogatoire au principe général, prouve bien, dit-on, qu'en règle générale, la compétence doit être administrative.

(2) Fuzier-Herman, vo Dettes de l’État (1899), ne 230, « Il n’existe pas de texte qui attribue, d’une manière générale, compétence à une juridiction administrative déterminée, pour déclarer une dette à la charge de l'État. » M. Aucoc, Conférences de droil administratif, 3e édit., 1885, t. I,

p- 488, reconnaît à cette règle « une portée excessive », (3) Ducrocq, Droil administratif, 6e édit., II, p. 227.

Nous ne considérons pas ces arguments &@ contrario comme décisifs ; d’ailleurs, c'est un fait, que la jurisprudence du Conseil d'État a toujours appliqué la doctrine de l’État débiteur ; le législateur ne pouvait pas ne pas tenir compte de ce fait ; il a compris que s’il gardait le silence au sujet de la compétence, la juridiction administrative se prononcerait pour la compétence des tribunaux administratifs : il a voulu éviter ce résultat et a inséré une disposition formelle, qui ne constitue une présomption ni pour ni contre la règle de l’État débiteur.

On a alors cherché à l’établir sur des arguments rationnels : on a prétendu tout d’abord que les tribunaux ordinaires étaient mal placés pour apprécier ces questions. Les tribunaux civils, a-t-on dit, « ne se préoccupent pas assez des intérêts généraux et de la fortune publique ; et peutêtre ne sont-ils pas placés dans une sphère assez élevée et à un point de vue convenable, pour bien les comprendre (4) ». à

Nous croyons que la mission des tribunaux, tant administratifs que judiciaires, ne consiste pas à s'inspirer des « intéréts généraux », mais de la justice. L'État est-il débiteur, et combien doit-il, voilà les questions auxquelles les tribunaux ont à répondre ; on ne leur demande pas s’il est conforme aux « intérêts généraux » de déclarer l’État débiteur ou non; mais si, à raison des principes du droit,

l’État est débiteur. C’est le ministre, chargé, après la dé-

(1) Trolley, Droit administralif, 1884, €. I, p. 209,

claration contentieuse de la dette, de liquider et d’ordonnancer, qui a, dans ces opérations, à se préoccuper des «intérêts généraux et de la fortune publique », qui doit notamment se demander s’il dispose des crédits suffisants ; mais le tribunal n’a, à aucun degré, à se préoccuper de ces considérations : plus il y sera insensible, croyons-nous, plus il se rapprochera de l'idéal de la justice ; et si les tribunaux judiciaires «ne sont pas placés dans une sphère assez élevée » pour s’en inspirer, ce sera pour nous, au contraire, une raison de plus qui nous poussera à leur donner compétence relativement aux actions qui tendent à déclarer l’État débiteur.

Un argument, sur lequel l'arrêté du 2 germinal an V a insisté, est relatif aux conséquences qu’aurait un jugement émané de l’autorité judiciaire ; « comme tout jugement émané des tribunaux, entraîne son exécution, il s’en suivrait de deux choses l’une : ou que le préposé du gouvernement se verrait dépouillé de sa propriété par des saisies Judiciaires, ou que les propriétés nationales seraient à la merci du créancier de l'Etat, lequel serait en droit, par l'autorité de la chose jugée, de les regarder comme le gage de sa créance ; qu'ainsi les denrées, effets ou marchandises dont le gouvernement dispose par le ministère de ses préposés, seraient détournés de leur destination; que les caisses de la Trésorerie elles-mêmes seraient saisissables ; qu'en un mot le service général pourrait étre non seulement

entravé, mais totalement interrompu (1). »

(1) Voir aussi l’article Contentieux administratif, dans le Répertoire de

S'il était exact, comme semble l’admettre l'arrêt ci-dessus, que les jugements rendus contre l’État eussent la même portée, les mêmes conséquences, que les jugements rendus contre les simples particuliers, il est certain que le danger, signalé en l’an V, serait grandement à craindre ; on pourrait voir des créanciers de l'État munis de jugements, invoquant la formule exécutoire et saisissant les biens, les deniers de l’État, portant ainsi un trouble profond dans les services publics, désorganisant l’État lui-même, et, dansunintérêt particulier, portant de graves atteintes à l'intérêt général. Il ne peut en être ainsi, et la rigoureuse observation de la justice ne peut aller jusqu'à compromettre l’existence et le fonctionnement normal de l'État (1). Aussi le créancier, muni d’un jugement contre l’État, ne peut-il se comporter vis-à-vis de celui-ci, comme vis-à-vis de son débiteur ordinaire. Tandis qu’il pourrait, muni de son titre exécutoire, saisir les biens de son débiteur, il lui serait impossible de saisir les biens de l’État ; celui-ci .ne peut être contraint de faire des payements. La saisie ne peut se justifier en effet que si l’on suppose un débiteur qui ne peut ou ne veut pas payer volontairement ; or l'État est toujours présumé être « solvable », il peut donc payer toutes ses dettes ; et honnête homme, il veut donc toujours

les payer. Dès lors, le droit du créancier ne sera jamais en

Béquet, n° 400, Henrion de Pansey, De l'autorité judiciaire, 1827, t. Il, p. 323, et Proudhon, Trailé du domaine de propriété, 1839, t. HI, p. 67.

(1) « OÙde ro déxaroy modes whaprixèy » avait déjà dit Aristote, Polit., IH, VI,1.

souffrance, L'utilité de la saisie ne se comprend donc plus: c'est dire qu’elle sera impossible contre l'État. | Des garanties spéciales s'opposent de plus à ce que les jugements prononcés par les tribunaux et condamnant l'État, puissent exercer une influence fâcheuse sur le fonctionnement normal des services publics : ce sont des procédures administratives, intervenant après le jugement ; sans doute, c’est la décision judiciaire qui doit être la base de ces opérations administratives : mais les ministres ne liquidentet n'ordonnancent la dette de l'État qu'après l’examen des questions administratives, afférentes à la dette, et surtout qu'après la vérification faite, qu'il existe des cré-

dits suffisants pour l’acquitter (1). On voit donc que le fait

(1) Cf. Cass., 19 décembre 1854, D. 55.1.38 ; l'article Contentieux administralif dans le Répertoire de Béquet, 1891, ne 402. « Les jugements ne sont que des actes déclaratifs des créances pour lesquelles ils prononcent des condamnations... Ces jugements n’entravent en rien le ministre dans la liquidation Le créancier ne peut même en vertu d’un titre exécutoire faire saisir soit des deniers, soit des biens nationaux. » Cf. Bouchené-Lefer, Principes du droit public administratif, 1862, p. 160 : « Dans certaines circonstances, les tribunaux judiciaires peuvent prononcer des condamnations contre l’État, mais de ces condamnations, résulte seulement une créance qui, pour être admise, doit être soumise. à liquidation.» Cabantous et Liégeois, Répélilions écrites sur le droit administratif, 6e édit., 1881, n° 718. La doctrine de l’État débiteur « repose sur la confusion de deux choses essentiellement distinctes : la déclaration de la créance et sa liquidation administrative, la création du titre et sa vérification. Les ministres n'ont compétence exclusive que pour la liquidation administrative de la créance, pour la vérification du titre ; mais la déclaration de la créance. peut résulter... de décisions des tribunaux judiciaires. » Sourdat, Traité de la responsubilité, 4° édit., 1887, p. 505. Trailé sur la législation spéciale du Trésor en malière contentieuse, par Dumesnil et Pallain, 14881, p. 88. « Dans l'exercice des droits des créanciers de l'État, il faut distinguer entre la faculté qu’ils ont d'obtenir contre le Trésor public une condamnation en justice, et les actes qui ont pour but de mettre leurs titres à exécution, Pour l’obtention du titre, il est hors de doute que tout

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de permettre aux tribunaux judiciaires de déclarer l’État débiteur ne compromet à aucun degré la fortune publique, puisqu'il n'exclut pas l'examen administratif de la créance, et qu’en aucun cas, il ne pourra être question d’un paiement fait pour le compte de l'État sans crédits ouverts à cet effet.

On a enfin invoqué le principe de la séparation des pou-

voirs ou des autorités exécutive et judiciaire (1), pour reti-

rer aux tribunaux judiciaires la connaissance des affaires

qui tendent à déclarer l’État débiteur : c'est même le seul fondement que le tribunal des conflits de la seconde République et le Conseil d’État depuis 1873 reconnaissent à la compétence administrative en notre matière (2). « Un semblable examen de la part du tribunal, dit une décision sur conflit du 17 juillet 4850 (3), impliquerait nécessairement l'interprétation des règlements relatifsau service de la poste (il s'agissait d’une demande d’indemnité contre l’État, à l'occasion de négligences dans ce service), et ainsi l’autoritéjudiciaire s’immiscerait dans l'appréciation et l’application d’actes administratifs dont les lois susvisées sur la séparation des pouvoirs lui interdisent de connaître. » 1/ ressort de l’ensemble des lois qui ont établi le principe de la

séparation des pouvoirs, dit encore un arrêt de conflit du

créancier peut s’adresser aux tribunaux... Mais pour obtenir un paiement... le créancier ne peut jamais s'adresser qu'à l'administration. »

(4) Ducrocq, Droit administratif, 7 éd., t. III (1898), n° 983, p. 288 et 6e éd., t. 11, n° 4060. É

(2) Cf. les détails de la jurisprudence, infrà, p, 102 ets.

20 mai 1882 (1), spécialement de celles qui ont appliqué le principe au règlement des créances sur l'État, qu’en général, et sauf exceptions..., l'autorité administrative est seule compétente pour connaître des actions etc. »

Dans tous les actes, qui ont fondé l'obligation de l'État envers le particulier, il est certain en effet qu’une décision d'une autorité administrative est plus ou moins engagée ; «c’est toujours à raison, soit d’un fait actif, soit d’une omission d'agir, ou d’un ordre donné, ou d’un service reçu dans la sphère administrative que la demande est formée. Le principe de la séparation des pouvoirs suffit donc pour en interdire la connaissance à l'autorité judiciaire. S'il en était autrement, l'autorité judiciaire non seulement se trouverait amenée à discuter les opérations et procédés des fonctionnaires dans les différentes parties de la hiérarchie administrative, mais aurait véritablement la main sur l’administration, qu’elle frapperait tantôt pour avoir agi, tantôt pour n'avoir pas agi, et à qui elle dicterait sa conduite à coups de condamnations pécuniaires (2). »

Cette argumentation, solide en apparence, ne porterait que si on permettait aux tribunaux judiciaires de statuer sur les matières où la puissance publique est engagée ; or nous verrons que personne ne soutient cette idée ; mais le principe de la séparation des pouvoirs ne saurait en au-

cune façon, comme le croit M. Jousselin, d’après ce pas-

(2) Jousselin, À quelle autorité appartient-il de prononcer sur les actions qui tendent à faire déclarer l'état débiteur,dans Revue critique,1852, p.446.