TOUR

l'invoquer comme une base de sa décision, qui repose tout entière sur le principe de la séparation des pouvoirs ; « ce n’est que par l’examen des règlements de la poste. qu'il est possible de déterminer dans quels cas l'agent de cette administration doit être réputé avoir fait un acte dépendant de ses fonctions. ; un pareil examen de la part du tribunal impliquerait nécessairement l'interprétation des règlements relatifs au service de la poste, et ainsi l'autorité judiciaire s’immiscerait dans l'appréciation et l'application d'actes administratifs, dont les lois. sur la séparation des pouvoirs lui défendent de connaître (1). »

Si les solutions du tribunal des conflits sont correctes, en ce sens qu’elles passent sous silence la règle de l'État débiteur, qui était une des « bases de la jurisprudence » du Conseil d'État, elles ne sont cependant pas à l'abri de toute critique : elles impliquent en effet cette idée que les tribunaux Judiciaires n’ont pas le droit de « s’immiscer dans l’application des actes administratifs », en vertu du principe de la séparation des pouvoirs. Or il est certain que ce principe interdit seulement de « connaître des ac-

tes d'administration (2) », c’est-à-dire de les interpréter ou

(1) Cf. d'autres exemples de décisions semblables : Confl., 17 juillet 1850, D. 51.3. 26 ; T avril 4851. D. 51. 1. 35. « Considérant, dit le premier arrêt, que l'appréciation de la demande... contre l'administration des postes dépend du point de savoir si le fait imputé aurait été commis dans l’exercice des fonctions. ; que ce n’est que par l’examen des règlements administratifs..., qu'il est possible de déterminer dans quel cas l’agent... doit être réputé avoir fait un acte... de ses fonctions ..., et qu’ainsi l’autorité judiciaire s'immiscerait dans l’appréciation et l’application d'actes administratifs. »

(2) Loi du 16 fructidor an III, article unique.

de les annuler ; mais il ne saurait à aucun degré interdire de les appliquer (4). Il est interdit de même aux juges de s'immiscer dans l’exercice du pouvoir législatif; mais il serait absurde de dire que ce principe doit les empècher d'appliquer la loi, puisqu’au contraire c’est en tant qu'ils appliquent la loi strictement, sans avoir le droit de l’examiner au fond, que le principe de la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire est réalisé dans notre législation. Il en est certainement de même de la séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire; et ce principe ne saurait en aucune façon s'opposer à ce que

les juges aient le droit d’ « appliquer » les actes administratifs.

Aussi, malgré la solution du tribunal des conflits, la Cour de cassation, après 1851, persista dans son ancienne jurisprudence ; et Le 19 décembre 1854 (2), elle jugea que les tribunaux judiciaires étaient compétents pour statuer relativement à l’action intentée contre l'administration

des postes à l’occasion de négligences dans le service (3).

(1) En ce sens, voir Dareste, La justice administrative, 2e édit., 1898, p. 205 ; Ducrocq, Droit administratif, Te éd., t. III (1898), p. 290, et Cass., 19 décembre 1854, D. 55.1. 37 et 20 novembre 1879, D. 81. I. 396.

(3) « Attendu que les tribunaux civils sont compétents pour statuer sur toutes demandes en réparation de dommages causés par le fait d'autrui, ... que cette compétence ne saurait être modifiée parce que les faits de négligence ou d’imprudence constitueraient en même temps des infractions, de la part des employés des administrations publiques, aux règlements de ces administrations, alors surtout que ces règlements ne sont pas contestés.., ; qu’en appliquant les règles qui leur sont particulières,

les tribunaux n'empiètent pas sur l'exercice des pouvoirs dont elles émanent... »

DS AL Pad

De plus, la Cour de cassation saisit l’occasion qui lui était offerte de se prononcer sur la règle de l'État débiteur que le Conseil d'État maintenait toujours, et que le tribunal des conflits n'avait pas osé répudier ouvertement. La Cour de cassation, en termes mesurés mais fermes, faisait, dans cet arrêt, une critique pénétrante de ce principe : “ Que si cette action, disait la Cour, réagit contre l’administration elle-mème, et peut amener des condamnations envers elle, comme responsable du fait de ses agents, cette responsabilité n’est que la conséquence du droit commun; que les administrations publiques, comme représentant P État, ne sont pas à l'abri des poursuites judiciaires qui ont pour objet de faire établir et déclarer cette responsabilité, et de faire reconnaître les conséquences légales qui en découlent ; que, s’il est vrai que les condamnations à prononcer contre elles ne puissent recevoir leur exécution que de la manière et dans les cas déterminés par la loi, n’en est pas moins vrai qu'il appartient aux tribunaux, dans les matières du droit commun, de les prononcer et d’en fixer le montant ; que le législateur l’a suffisamment déterminé en

établissant dans la loi comment et dans quelle forme

l'État et les administrations seront assignés devant les

tribunaux... »

Pendant tout le second Empire la situation resta la même, et l’opposition entre la Cour de cassation et le Conseil d’État s’accentua même, la première rejetant la

règle de l’État débiteur, la seconde ne manquant pas une

occasion d'en préciser les termes et de l’affirmer solennellement (1).

C'est le tribunal des conflits, reconstitué par la loi du 24 mai 1872, qui devait atténuer l'opposition, en cette matière, entre la jurisprudence administrative et celle de | la Cour de cassation. Il se maintint dans la même situalion intermédiaire que le tribunal des conflits de 1850 (2), sans se prononcer sur le principe de l'État débiteur, appuyant ses solutions sur le seul principe de la séparation des pouvoirs. S'il arriva d’ailleurs à unifier la jurisprudence sur cette difficile question, ce que le tribunal des conflits de 1850 n'avait pu réaliser, ce fut grâce à une rédaction plus scientifique de ses décisions : pas plus que le premier tribunal des conflits, celui de 1872 ne se prononce pour ou contre la règle de l’État débiteur, qu'il passe systématiquement sous silence ; mais il montre par cette abstention même, qui ressort d’autant plus qu'elle s'oppose aux sollicitations des commissaires du gouvernement, qu'il la considère comme étrangère au débat, et comme n'étant d'aucun secours pour résoudre les quéstions posées. Mais la rédaction des arrêts de conflits intervenus depuis 1872 ne prête d’ailleurs pas aux critiques que l’on avait pu adresser à celle du tribunal de 1850 ; le

tribunal se garde bien d’y déclarer (3) que l’application

(1) Conseil d'État, 6 août 1861, D. 62.3.35 ; 4 décembre 1967, D, 68.3.44 ; 11 mai 1870, D. 71.3.62 ; 21 janvier 1871, D. 71.3.95.

(2) Laferrière, I, 434, n. 2.

(3) Sauf dans le premier arrêt du 8 février 1813, Dugave ; voir plus haut, p- 108, le système de rédaction des arrêts du premier tribunal des conflits relatifs à l'État débiteur.

PRES. : A Lu | DÉCLARATION CONTENTIEUSE DE LA DETTE DE L ÉTAT 113

des actes d'administration ne saurait appartenir aux tribunaux judiciaires en vertu du principe de la séparation des pouvoirs ; mais il constate seulement, à raison de ce principe, que « les tribunaux civils n’ont compétence pour connaître des actions en responsabilité (4) formées contre l’État à l’occasion des délits, des fautes ou des négligences des fonctionnaires publics... que dans les cas où la connaissance de ces actions leur est atiribuée par une disposition particulière de la loi » (2), car « le choix et la nomination des fonctionnaires publics, des agents administratifs et des employés sont réglés par des lois spéciales, par des règlements ou des arrêts qui se rattachent à l’organisation politique et administrative du pays et l’on ne saurait assimiler d’une manière absolue ce choix et ces nominations aux contrats qui interviennent entre les maitres et leurs domestiques...»

C'est également le principe seul de la séparation des pouvoirs qu'invoque plus nettement encore l’arrêt Blanco du 8 février 1873 (3). Il s'agissait d’un accident, d’une enfant tuée par un wagonnet circulant dans une manufacture de tabacs ; l’État était aclionné comme responsable. M. le commissaire du gouvernement David, examinant les raisons qui pouvaient motiver la compétence administrative, se livra à une critique très serrée de la règle de l’État

(1) C'est toujours pour des actions en responsabilité intentées contre l'État civilement responsable en vertu de l'article 1384que le tribunal des conflits a examiné la question de l'État débiteur. Laferrière, I, 434.

(2) Conseil d’État, 8 février 1813, Dugave, Bransiet, D, 13.3.22.

(3) Conseil d’État, 8 février 1873, D. 13.3.17, avec les conclusions du

commissaire du gouvernement David. ; :

débiteur. Il montra tout d’abord qu’elle ne repose pas sur des textes solides ; de plus, ajouta-t-il, « elle a, si on la prend dans un sens absolu, le grave inconvénient d’exagérer singulièrement la doctrine du Conseil d'État à laquelle elle a malheureusement prêté sa formule. Si on l’entend dans ce sens restreint... qu’elle ne concerne que les actions dirigées contre l'État puissance publique, … elle n’est plus que l'application de la règle générale. » Si le tribunal des conflits n’écarta pas formellement la règle de l'État débiteur, son arrêt, intervenu surtout après ces conclusions, montre bien. en ne visant que les lois sur la séparation des pouvoirs, en n’appuyant sa solution que sur ce dernier principe, qu’il entend abandonner définitivement la règle de l’État débiteur. Les arrêts survenus postérieurement nous confirment encore dans cette solution (1). Ils ont adopté une formule presque stéréotypée qu’ils ont empruntée à l’arrêt Blanco : « Considérant que la responsabilité qui peut incomber à l’État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public,ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particulier à particulier ; que cette responsabilité n’est ni générale ni absolue, qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la né-

(1) 11 janvier 1814, D, 15.3.2; ler mai 1815, D. 16.3.50 : 29 mars 4875, D. 76.3.45. « Aujourd'hui les conflits élevés au sujet de cette question sont très rares. » Dalloz, Suppl. au Rép.,Ne Trésor public, n° 321. Les

derniers arrêts de conflit sont, à notre connaissance, ceux des 29 novembre 1890, D. 92.3.47 et 10 mai 1890, D. 94.3.108.

DÉCLARATION CONTENTIEUSE DE LA DETTE DE L'ÉTAT 145 cessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés; que dès lors, aux termes des lois susvisées (16-24 août 1790, 16 fructidor an Ill), l'autorité administrative est seule compétente pour en connaître... »

Nous n’examinerons pas la question de fond qui est résolue par ces arrêts, à savoir « dans quels cas l'État peut être déclaré responsable, et quelle est la mesure de sa responsabilité (1) », car nous n'avons qu'à résoudre la question de la compétence : quels tribunaux déclareront l'État débiteur par Ja voie contentieuse ? Et non pas celle de savoir quand et de combien sera-t-il déclaré débiteur (2). Nous constatons donc seulement l’abandon par le tribunal des conflits de la règle de l'État débiteur. « Le Conseil d'État, de son côté, paraît s'être approprié le système de rédaction adopté par Le tribunal des conflits. Il a omis lui aussi, dans les arrêts qu'il a rendus sur des questions de responsabilité de l’État, de viser les lois sur la liquidation des dettes de l’État et de reproduire les arguments qu'il en avait tirés dans sa jurisprudence antérieure (3). » C’est là un événement considérable en cette

matière : le Conseil d'État se trouve en effet en face d’une

(1) Arr. du 8 février 1873, Dugave, loc. cit.

(2) On a trop souvent confondu les deux questions, celle de fond et celle de compétence (cf. notamment Ducrocq, 6° éd.,t. II, n° 1059 et Saint-Girons, Essai sur la séparation des pouvoirs, 1881, p. 515 et suiv.). « Les deux questions, dit M. Michoud, R, D. P., 1895, t. 4, p. 29, ont été en général trop considérées comme intimement liées.» M. Michoud, dans sa belle étude, se place presqu'exclusivement au point de vue de la question de fond.

(3) Laferrière, 1, 434. « Le tribunal des conflits se sépare de la doctrine que le Conseil d'État a appliquée jusqu’en 1872. »

règle traditionnelle, qu'il invoque régulièrement depuis près d’un demi-siècle, en face de textes (lois de 1790 et 1793) qui viennent s'inscrire pour ainsi dire d'eux-mêmes en tête-des arrêts relatifs à la déclaration contentieuse des dettes de l’État. Tout d’un coup, le Conseil abandonne ce principe, néglige d’invoquer ces textes, et fonde ses décisions sur le seul principe de la séparation des pouvoirs et les lois des 16-24 août et du 16 fructidor an III. Qu'en conelure, sinon qu’il abandonne la règle de l’État débiteur (1)?

Mais cependant, si le Conseil ne l’invoque plus expressément, il semble cependant qu'il en subisse toujours l’influence. Si le Conseil d'État avait renoncé absolument à la règle de l'État débiteur, pour s'en tenir au seul principe de la séparation des pouvoirs, tous les actes de gestion, sauf textes formels, ressortiraient aux tribunaux civils, puisque « le principe de la séparation des pouvoirs ne soustrait de plein droit à l’action des tribunaux que les actes de puissance publique et non les actes de gestion concernant les intérêts pécuniaires de l’État (2) ». Cependant, même depuis 1873, le Conseil d'État a continué de décider que, relativement à un assez grand nombre d’actes de gestion, ceux qui sont faits en vue d’un service public, la compétence serait administrative toutes les fois qu'il s'agirait de déclarer l’État débiteur à propos de ces acles: ce sont notamment les « soldes, traitements, pen-

(1) Cons. d'État, 24 avril 1885, D. 86.3.131, avec les conclusions de M.Le

Vavasseur de Précourt, (2) Laferrière, I, 435.

PRALERTOLT Se ! à de masi | hs À CE hu î * ' \ TeuLE * ' E

sions, émissions de rentes, opérations de trésorerie,

. comptes-courantsdes trésoriers-payeurs généraux (1),etc.» Si le Conseil d'État avait totalement renoncé à la doctrine de l'État débiteur, et s’il s’inspirait du seul principe de la séparation des pouvoirs, il est certain qu’il n’hésiterait plus à reconnaitre la compétence judiciaire relativement à ces actes de gestion, qui entraînent la compétence administralive toutes les fois qu’il s’agit de déclarer l'État débiteur à leur sujel.

L'union s’est faite d’ailleurs sur ce terrain entre les jurisprudences civile et administrative: la Cour de cassation, dès qu’on ne lui a plus opposé la règle de l'État débiteur, s'est montrée très conciliante, trop conciliante selon nous, en reconnaissant la compétence administralive relativement aux actions en indemnité, lorsqu'elles sont dirigées contre l’État, à raison d’un « préjudice imputé au fait des agents employés dans un service public (2) ». Et la Cour de cassation pousse très loin la notion d'agents employés dans un service public, puisqu'elle range parmi eux les « préposés à l'administration de la Sorbonne auxquels la dame G... imputait de n'avoir pas pris de mesures pour

empêcher que les cris et les hurlements des chiens ayant subi ou devant subir des opérations de vivisection ne devinssent une cause de trouble et de désagrément pour les

personnes logées dans son hôtel, situé dans le voisinage

(1) Laferrière, ibid.

(2) Cass., 26 août 1884, D. 85.1.72.

AS ° ‘©! pPEUXIÈME PARTIE

des terrains où ces chiens sont renfermés (1) ». Dès qu'il y a « service public », la Cour de cassation, depuis 1873, admet la compétence administrative : on conçoit dès lors que la raison d’être des conflits en cette matière ait absolument disparu. d :

L'union s’est donc faite dans la jurisprudence dès que le Conseil d’État a cessé de s’obstiner à invoquer la règle de l'État débiteur : sans doute, cette règle constitue encore le fond de ses décisions (2); mais il y a un fait indéniable, c’est que, depuis vingt-cinq ans, il n'ose plus l’invoquer ouvertement, ni s'appuyer sur les textés de 1790 et 1793 ; s’il en est ainsi, c’est qu’il considère cette doctrine comme surannée ou tout au moins comme inutile; sans cela il l’aurait maintenue. On est donc en droit de s’étonner qu'après l'avoir abandonnée, il la maintienne sous une autre forme, qu’il a en somme fait accepter par la Cour de cassation, grâce aux décisions du tribunal des conflits.

Par sa nature même, cette solution n’est, croyons-nous, que transitoire ; de deux choses l’une, en effet : ou un systèmé est bon, et il faut l'appliquer et l’affirmer ; ou il est mauvais, et il faut l’écarter ouvertement ; la jurisprudence adopte en ce moment une solution équivoque (3): elle le

asse sous silence, mais l’applique cependant, grâce à une ?

(1) Cass., 11 mars 1884, S. 85.1.224, Cf. aussi 19 novembre 1883, S. 85.1.310 et Riom, 12 janvier 1880, S. 81.2.20,

(2) Laferrière, I, 435.

(3) Ce qui permet à d’éminents auteurs d'invoquer encore aujourd’hui le principe de l'État débiteur, Laferrière, I, 434: Dareste, p. 2712; Hauriou, p. 108 et les auteurs cités, p. 1, note 1.

extension excessive, à une déformation du principe de la séparation des pouvoirs.

C’est au contraire ce principe, qui, normalement appliqué, va nous fournir croyons-nous une solution plus juridique : toutes les fois que l'État aura agi comme un simple particulier, ou qu'ayant agi à titre de puissance publique, les juges n’auront qu'àappliquer des actes d'administration, la compétence sera judiciaire, lorsqu'il s'agira de déclarer l'État débiteur ; elle sera administrative au contraire lorsque les juges auront à « connaître des actes d’administration », c'est-à-dire à interpréter (1), à réformer ou à annuler des actes de puissance publique (2). Nous n’avons pas ici à entrer dans les détails d'application du principe: nous nous sommes en effet donné une mission purement négative (3), celle de démontrer le peu de portée juridique de la règle de l’État débiteur (4). L'application de la séparation des pouvoirs en notre matière aurait pour effet d’appuyer la compétence des deux juridictions sur des textes certains, sur des principes juridiques solides. Par là, échapperait à la juridiction administrative la connaissance de tous les actes de gestion de l'État, à moins de textes formels, et celle des actions en responsabilité fondées sur l’article 1384, lorsque, dans l’examen de ces questions, il n'y aurait pas à « connaître » d’actes de puissance publi-

(1) Ducrocq, Te édit., t. III, p. 293.

(2) Ducrocq, tbid., p. 289.

(3) Cf. suprà, p. 2.

(4) Voir les applications du principe de la séparation des pouvoirs en notre matière notamment dans Sourdat, op, cif., nos 1349 bis et suiv.

que. Ainsi la plupart des questions relatives aux «soldes, traitements, pensions, émissions de rentes, opérations de trésorerie, comptes courants des trésoriers-payeurs généraux (1), etc... » appartiendraient au contentieux judiciaire, sauf bien entendu l’hypothèse d’un texte contraire (2).

En résumé, lorsque la juridiction, saisie d’une demande tendant à faire déclarer l’État débiteur par la voie contentieuse, aura à « connaître des actes de puissance publique, les tribunaux administratifs seront compétents; dans le cas contraire, ce seront les tribunaux judiciaires. Dans la première hypothèse, le créancier devra obtenir une décision du ministre avant de saisir le tribunal, car les tribunaux administratifs, en principe, jugent les actes et non les personnes ; dans la seconde, le créancier pourra directement saisir la juridiction compétente, les tribunaux judiciaires ayant le pouvoir de prononcer des condamnations contre les personnes. Mais nous croyons que la règle de l'État débiteur ne peut être qu'une cause de confusion en celte matière.

Que la décision émane des tribunaux administratifs ou judiciaires, d’ailleurs, son effet est le même : l’État est déclaré débiteur. Mais les décisions rendues en cette matière

contre l’État n’ont pas la même portée que celles par les-

(1) Laferrière, loc. cit, Aucoc, Conférences du droit admin., 3° édit., 1885, p. 488.

(2) Laferrière, Loc. cit. : « Si on tenait les lois de 1190 et 1193 pour surannées (c’est notre. cas), on serait logiquement amené à renvoyer le contentieux de ces engagements du Trésor aux tribunaux judiciaires, puisqu’il n'y aurait plus de texte pour les en dessaisir. »

DÉCLARATION CONTENTIEUSE DE LA DETTE DE L'ÉTar 421

quelles un simple particulier est déclaré débiteur. Après le jugement condamnant celui-ci, la saisie est possible, à défaut d'exécution amiable. Contre l'État, il n’y a pas de saisie, justement parce qu'il y a toujours exécution amiable, l'État étant toujours so{vable et honnéte homme, possédant, par conséquent, à un degré éminent, l’aplitude à pouvoir et à vouloir payer ses dettes. IL y a donc impossibilité pour le créancier qui a vu l'État déclaré contentieusement débiteur envers lui, de saisir les biens de celui-ci (1-2).

Mais, d’autre part, le paiement n'est possible pour l’administration qu après des actes spéciaux, liquidation et ordonnancement : nous n’avons pas à en préciser la nature ni les conditions, puisque nous nous occupons seulement de la déclaration de la dette de l'État et que, déjà, l’État est déclaré débiteur par le tribunal. Nous voulons seulement indiquer que la déclaration de la dette de l'État ne produit pas, au point de vue des voies d’exécution, les mêmes effets que la déclaration de la dette d'un simple

particulier (3).

(1) C’est une de ces décisions de l'autorité judiciaire « dont l'exécution

ne peut avoir lieu sans le concours de l’administration active ordinaire »,

Barthélemy, op. cit., p. 171.

(2) Une saisie permettrait au créancier de désorganiser les services publics, de porter atteinte à l’ordre public dans un intérêt privé, de compromettre l’existence même de l'État à force de justice. Aristote avait déjà dit: « OÙdë rù dixauoy nokews phupruxov. » Polit., IT, VI, 1. [Le droit ne peut être un élément destructeur de l'État] cité par Saripolos, La démocralie et l'élection proportionnelle (1899), t. I, p. 236 et 273.

(3) Sur la nature de la liquidation intervenant après jugement, voir notamment, Cass., 19 décembre 1854, D. 55.1.38 ; Bouchené-Lefer, Prin. cipes de droit public administralif, 1862, p, 160 ; Serrigny, Organisation

Nous considérons donc le principe en vertu duquel l'administration seule aurait le droit de déclarer l'État débi-

teur comme dépourvu d’une sérieuse base juridique:

et compétence administratives (1865), t. III, p. 198; Dufour, Droit administratif, 3° éd., 1868, t.V, p. 174; Ducrocq, Droit, administratif, 6e éd. , t, II, p. 225; Béquet, Répertoire, Vo Contentieux administratif, ne 412 ; Brémond, Compétence administrative, n° 1588, et Répertoire général du droit français, Vo Comptabilité publique, n° 96. « Alors même que le créancier aurait triomphé devant les juges compétents, il devrait revenir devant l'autorité administrative exclusivement chargée de liquider les créances de l’État. Il faut en effet distinguer entre la faculté que possède tout créancier dé l'État d'obtenir contre le Trésor public une condamnation en justice, et les actes qui ont pour objet de mettre son titre à exécution. » Sourdat, Traité de la responsabilité, 4° éd., 1887, p. 505 ; Dareste, La justice administrative, 2e éd., p. 215 ; Hauriou, 3° éd., p. 710, Voir à ce sujet des débats très juridiques à la Chambre des Pairs, au SU jet d'une pétition, les 16 janvier et 4 février 1841, Moniteur, 1841, p. 118 et 285. « Sur quoi a prononcé l’autorité iodiciare: ? Sur l’existence et la réalité de la dette... Mais ensuite qu'a fait l’autorité adinistrative ? BE a statué. sur les moyens de la payer. » k

Vus Le Président de la thèse, !

BERTHÉLEMY.

Vu: :

Le Doyen, GLASSON.

Vu et permis d'imprimer :

Le Vice-Recteur de l'Académie de Pur GRÉARD.