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sage, conduire à admettre la règle de l’État débiteur. L'État

se présente en effet sous deux aspects, d’une part comme incarnant la puissance publique, d’autre part comme un simple particulier. Si le principe de la séparation des pouvoirs s'oppose à ce que les tribunaux judiciaires connaissent des litiges contre l’État débiteur, où la puissance publique serait engagée, où il y aurait des actes de puissance publique à apprécier, ce principe ne saurait aucunement faire obstacle à ce que les tribunaux déclarent l'État débiteur, lorsqu'ils n’ont à connaître d'aucun acte où la puissance publique soit engagée. Voilà l’application normale du principe de la séparation des pouvoirs, et ceux qui l’invoquent le faussent, quand ils prétendent le faire servir à établir la compétence exclusive de l’administration pour déclarer l’État débiteur.

Sans doute, sous la Révolution, c’est l'interprétation qu’on a donnée aux lois organisant le principe de la séparation des pouvoirs ; les lois des 16-24 août 1790 et du 16 fructidor an III défendent aux tribunavx de « troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs », de connaître des actes d'administration, « de quelque espèce qu’ils soient » ; et le Directoire, dans l’arrêté du 2 germinal an V considérait comme actes d’administration « toutes les opérations qui s’exécutent par les ordres du gouvernement, par ses agents immédiats, sous sa surveillance et avec les fonds fournis par le Trésor pu-

blic (1) ». Il en résultait dès lors que, dans cette concep-

(1) Laferrière, I, 204, 477.

tion un peu brutale du principe de la séparation des pouvoirs, qui s’expliquait surtout historiquement, par une réaction excessive contre les empiétements administratifs des anciens Parlements, l’administration n'était pas, ne pouvait jamais être jugée comme débitrice par les tribunaux judiciaires.

« Cette doctrine absolne n’est pas celle du droit administratif moderne (1). » Le Code de procédure, déjà en 1806, admettait, dans son article 69, que l'État pouvait être cité devant les tribunaux civils ; or il n’est pas une action dirigée contre l'État qui ne puisse donner lieu à une condamnation de celui-ci comme débiteur, ne fût-ce qu'aux dépens : donc le Code de procédure reconnaissait formellement aux tribunaux judiciaires le droit de déclarer, en certains cas, l’État débiteur. Ce fut l’œuvre de la jurisprudence administrative que de préciser ces cas, et, « combinant la notion de l'acte administratif avec une autre notion trop négligée au début, celle des attributions fondamentales de l’autorité judiciaire (2) », elle arriva à « atténuer » la conception que l’époque intermédiaire se faisait de la séparation des pouvoirs, La jurisprudence malgré cetie remarquable évolution, garda et garde encore une forte empreinte des conceptions révolutionnaires, puisqu'elle fonde la doctrine de l’État débiteur sur le principe de la séparation des pouvoirs. Les progrès consistent à admettre des restrictions, des exceptions de

(1) Laferrière, I, 471.

(2) Laferrière, 1bid.

plus en plus nombreuses à cette doctrine que des auteurs formulent encore, mais qui n'a plus guère en fait que le prestige de la tradition. Au lieu d’opposer les deux compétences l’une à l’autre, comme deux domaines délimités et égaux, en principe, la jurisprudence du Conseil d'État a maintenu la compétence administrative comme le principe, et la compétence judiciaire comme l'exception (1), en se fondant notamment sur le principe de la séparation des pouvoirs. Nous avons essayé de montrer que c’est là une conception vieillie de ce principe, qui, loin d’entraîner la compétence exclusive de l’administration, devrait se manifester par le partage des compétences.

On a cherché à formuler autrement l'idée qu’en vertu de la séparation des pouvoirs la juridiction administrative était seule compétente pour déclarer l’État débiteur ; on a dit : les tribunaux ne peuvent juger que d’après le Code civil, et s’inspireront de ses dispositions pour déclarer l’État débiteur ; or, « la responsabilité (2, qui peut incomber à l'État à raison d’un dommage causé à des particuliers par le fait d’une personne concourant à l'exécution d’un service public n’est pas régie par les principes établis par le Code civil pour les rapports de particulier à particulier ; elle a ses règles spéciales, qui varient suivant les besoins

du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat

(1) La thèse opposée, d'après laquelle les juridictions administratives constituent des tribunaux d'exception, est notamment présentée par M. Coumoul dans son livre sur le Pouvoir judiciaire, 1895, p. 59 et suiv,

(2) C'est surtout à propos desdettes naissant de quasi-délits que la ques-

tion est examinée chez les auteurs.

avec les droits privés ; ainsi, les tribunaux civils ne peuvent en connaître que dans les cas où la connaissance leur en aurait été spécialement attribuée par une loi (1). » Et M. Laferrière dit encore : « Si c’est une responsabilité de droit commun..., la compétence judiciaire devra prévaloir ; si au contraire c’est une responsabilité d’une nature particulière, régie par le droit administratif et non par le droit civil, la compétence appartiendra en principe à la juridiction administrative (2). »

Ces arguments peuvent se résumer ainsi, en les étendant, de l’hypothèse des dettes résultant de quasi-délits, à toutes sortes d'obligations : lorsque les tribunaux jugent d'après le droit administratif, la compétence est administrative ; or les dettes de l’État ne peuvent être jugées que d’après le droit administratif; donc la juridiction administrative est toujours compétente pour déclarer l’État débiteur.

Nous ne saurions admettre ces idées : ce qu'ont à appli-

quer les tribunaux soit civils, soit administratifs, ce n’est :

pas le droit civil ou le droit administratif, c’est la loi,

quelle qu’elle soit (3). Ne voit-on pas les tribunaux admi-

(1) Ducrocq, Droit administratif. 6° éd., IT, n° 1660.

(2) Laferrière, 1, 674.

(3) Michoud, De la responsabilité de l'État, R. D. P., 1895, t. 4, p. 29 : « Il n’est pas exact que les tribunaux administratifs soient toujours incompétents pour appliquer à l’État les règles du droit privé. Pour résoudre la question de compétence, il ne suffit pas de regarder si les règles à appliquer sont prises dans le Code civil ou dans les lois administratives. Ce serait là une conception très matérialiste et par trop simpliste de la distinction entre le contentieux administratif et le contentieux judi-

ciaire. »

nistratifs invoquer à chaque instant dans leurs arrêts des articles du Code civil, et à l'inverse les tribunaux civils s'appuyer sur des lois administratives ? La répartition des compétences ne peut donc se faire d’après Les textes qu'invoquent les juridictions, mais d’après la nature des actes qui leur sont déférés: sont-ce des actes de puissance publique, la juridiction administrative est compétente ; ce sera la justice civile, s’il s’agit d'actes de personne privée.

Nous avons ainsi passé en revue les motifs — motifs de textes, motifs rationnels — qui ont poussé la doctrine et la jurisprudence à formuler la règle de l'État débiteur : nous voyons donc que ni les uns ni les autres ne sont suffisants pour permettre d’ériger en principe juridique que les tribunaux administratifs sont seuls compétents pour déclarer l’État débiteur, Nous allons maintenant envisager la portée qu'on a donnée à cette règle et les exceptions nombreuses qu’elle a dà subir.

La règle que seule la juridiction administrative peut déclarer l’État débiteur impliquerait, si on l’acceptait avec toute la portée que semble entraîner cette formule absolue, qu’un créancier de l’État, qui veut obtenir un jugement contre lui, ne pourrait jamais saisir valablement les tribunaux de droit commun. Cependant des lois spéciales ont établi pour certaines de ces actions la compétence ju-

diciaire; dans d’autres cas, la juridiction administrative

s’est elle-même déclarée incompétente en vertu des principes généraux du droit. La tendance actuelle de la jurisprudence est d’ailleurs de ne tenir de cette règle qu’un compte de plus en plus atténué.

Un des arrêts du Conseil, qui ont donné la formule la plus nette de la règle de l’État débiteur, est celui du 6 décembre 1855 (4). « Considérant que c’est à l'autorité administrative qu’il appartient de statuer sur les demandes qui tendent à constituer l’État débiteur ; que ce principe est devenu une des bases de notre droit public et la règle générale de compétence pour les instances introduites contre l'État, puissance publique, par les particuliers qui prétendent être ses créanciers ; que si, en certaines matières, il a été, par des dispositions expresses des lois, dérogé à ces principes, ces exceptions ne sauraient être étendues par voie d’assimilation ou d’analogie.. »

Les cas où des lois spéciales sont intervenues pour donner formellement compétence aux tribunaux judiciaires ne sont pas très nombreux. On peut citer surtout l’expropriation, où l'État est déclaré débiteur par le jury (art. 39 et suiv. de la loi du 3 mai 1841); les douanes (loi du 14 fructidor an IIL, art. 10); la matière des chemins de fer où l’État est soumis à la même responsabilité que les Compagnies (loi du 15 juillet 1845, art. 22) et par conséquent à la même compétence; les réquisitions militaires (lois du 3 juillet 1877 et du 5 mars 1890) ; enfin certaines ques-

tions de responsabilité de l'État, à raison du service postal (lois du 4 juin 1859 et du 25 janvier 1873), Dans toutes ces matières, l’État est débiteur: et sa dette ne peut être déclarée contentieusement que par les tribunaux judiciaires.

De plus, lorsque l'État est débiteur en vertu d’opéra= tions se rattachant aux travaux publics, la loi du 28 pluviôse an VIIL article 4, reconnaît la compétence administrative, mais celle d’un tribunal spécial, le Conseil de préfecture, devant lequel la nécessité d’un acte administratif préalable ne s'impose pas aux parties, qui peuvent citer directement l'État.

En dehors de ces cas, si les partisans de la règle de l'État débiteur étaient logiques, ils ne devraient admettre aucune hypothèse de déclaration contentieuse de dette de l'État devant d’autres tribunaux, que le Conseil d'État. Une lecture attentive de l’arrêt du 6 décembre 1855, cité ci-dessus, permet d’apercevoir une tendance certaine à écarter le caractère absolu de la règle de l’État débiteur : le principe de la compétence administrative n’est en effet pour cet arrêt, une « base de notre droit public », que relativement aux « instances introduites contre l'Etat, puissance publique, par les particuliers qui prétendent être ses créanciers », et c’est aujourd’hui un principe admis d’une façon certaine par la jurisprudence que « l’État considéré comme personne civile ou agissant dans l'intérêt de son domaine privé (1) » peut être déclaré débiteur par les tri-

bunaux judiciaires.

(1) Laferrière, I, 436,

Le Conseil d'État a hésité longtemps à admettre d’une façon aussi absolue cette dérogation générale à la règle de l'État débiteur ; en effet, « aucune loi n’avait donné compétence à l'autorité judiciaire pour connaître des demandes » (1) tendant à obtenir une condamnation de l'État personne privée. Au commencement de ce siècle, le Conseil d'État, à maintes reprises, avait déclaré que ces actions elles-mèmes ressortissaient à sa juridiction; lui seul pouvait déclarer l'État débiteur, à titre de détenteur d'un domaine pour la cession duquel une rente avait été stipulée (2) ; ou de subrogé aux droits et obligations d'une communauté religieuse supprimée, comme garant, en cette qualité, d'une vente faite par cette communauté avant 1790 (3).

Depuis 1840, environ, la jurisprudence du Conseil a distingué, d'une façon de plus en plus nette, l'État personne privée et l'État puissance publique : c'est ainsi qu'il a décidé que l'autorité judiciaire était compétente pour condarnner l'État, comme acquéreur d’une partie d’un immeuble, à contribuer aux sommes payées pour parer à une éviction (4). Il s'agissait dans cette dernière affaire d’un immeuble appartenant à S..., exproprié pour partie,vendu pour le reste à F...Le sieur S...,exproprié et vendeur, était acquéreur lui-même de P..., et celui-ci, postérieurement à l'expropriation, obtint contre S... un jugement pronon-

(1) Arr. du 10 mai 1890, commune d’Uvernet, P. 1890, p. 488.

‘2) Cons. d’Et., 4 février 1824, Bourbon-Conti, Rec. des arr. du Cons.,

(3) Cons., d'Êt., 9 mai 1841, de Bavre, Leb., 41, 192. (4) Cons. d’Et., 1 décembre 1844; Finot, Leb., 1844, p. 629.

çant la résolution de la vente, faute de paiement du prix par S... à P... « Dans cette situation, les sieurs F... et consorts,acquéreurs de S... pour la partie non expropriée, ont payé le prix de la vente pour échapper à l’éviction, et ils ont ensuite prétendu que l’État était tenu de contri= buer à ce paiement. A ces fins, ils ont assigné le préfet de la Seine devant le tribunal civil. Le préfet a opposé un déclinatoire fondé sur ce que l’administration entendait opposer la déchéance quinquennale, mais le tribunal a maintenu sa compétence... Conflit (1). » Et l’on décida « que, d’après les lois sur la liquidation de la dette publique, il appartient à l’autorité de statuersur la question de déchéance soulevée par le préfet ; mais qu'il y a lieu de reconnaître préalablement sel existe une créance contre l'État au profit de F... ; que l'autorité judiciaire est seule compétente pour prononcer sur cetle dernière question. »

Dès lors, la jurisprudence administrative a admis d’une facon constante que l’État, personne privée, pouvait être déclaré débiteur par les tribunaux judiciaires.

On peut à bon droit s'étonner de cette dérogation considérable apportée à la règle de l’État débiteur ; maintes fois, le Conseil d'État, jusqu’à 1873, a déclaré solennellement que cette règle ne souffrait d'exception que dans les hypothèses formellement prévues par les textes; or on cherche en vain des textes qui l’écartent dans notre hypothèse,

En vain, M. Laferrière y voit un « principe juridique équi-

(1) Leb., 1844, p. 629.

valant à des textes (1) », nous croyons que le fait pour la jurisprudence, d’avoir abandonné depuis 1840 environ, la règle de l’État débiteur, relativement à l’État personne privée, montre bien que cette règle dont on a voulu faire «une des bases de notre droit public (2) », n'apparait plus à la jurisprudence comme s'imposant à elle d’une façon absolue.

Un des principaux motifs que l’on avait donnés de ce principe, c'est que, si les tribunaux pouvaient connaitre de ces actions, le Trésor public serait à la merci des créanciers de l’État (3). Mais que celui-ci paie comme puissance publique, ou comme personne privée, l'appauvrissement, le danger est le même ; et si on craint les tribunaux civils dans le premier cas, pour quel motif les considère-t-on comme inoffensifs dans le second ?

Par conséquent, la jurisprudence du Conseil d’État a, jusqu’à 1873, reconnu la règle que seule la juridiction administrative est compétente pour déclarer l’État débiteur par la voie contentieuse, sauf texte formel ou « principes juridiques équivalents à des textes (4) ». Un de ces « principes », c’est celui en vertu duquel l'État, personne privée, est justiciable des tribunaux judiciaires, et peut par conséquent être déclaré débiteur par ceux-ci.

Cependant, la jurisprudence civile suivait une voic ) (1) Laferrière, 1re éd., I, 384.

(3) C£. La réfutation de cet argument (présenté surtout dans l'arrêté du

2 germinal an IV), supra, p. Mets, (4) Laferrière, loc. cit.

toute différente : un arrêt de Cassation du 17 thermidor an VIT (1) décide que l'administration seule est compétente à l'effet de prononcer sur une demande en compensation opposée à l’État par un de ses créanciers, adjudicataire de bois nationaux ; telles sont également les solutions admises par des arrêts de Cassation des 22 pluviôse et 15 messidor an X (2). L’argument invoqué par ces arrêts n’est nullement la règle de l'État débiteur, mais uniquement le principe de la séparation des pouvoirs,

comme on l’entendait à cette époque (3) ; l’on considérait

- les tribunaux judiciaires comme incompétents pour con-

naître des « actes d'administration », et l'on comprenait sous ce nom « toutes les opérations qui s’exécutent par les ordres du gouvernement, par les agents sous ses sordres, et avec les fonds du Trésor public (4) ».

Peu à peu cependant, le principe de la séparation des pouvoirs se précisa dans la jurisprudence civile : l'idée s’affirma de plus en plus que l'État, personne privée, débiteur en vertu des règles qui s’imposent aux particuliers, pouvait être jugé par les tribunaux judiciaires. Si la Cour de cassation put poser des principes fermes, c’est qu’elle

ne s’asservit jamais à la règle de la compétence exclusive

(4) Journal du Palais, t. 1, p. 458. On cite souvent (notamment Jousselin, Rev. crit., 1852, p. 433), comme ayant déjà admis ce principe, un arrêt de Cassation du 27 avril 1193 (Journal du Palais, 1, p. 35) : en réalité, ce dernier arrêt traite une question toute différente, celle de la res- . ponsabilité des autorités communales.

(2) S. collect. nouv., t. 1, p. 592 et 664.

(3) C£. supra, p. 86 et s.

(4) Arr. de Cassat. du 8 messidor an XI, S,, ‘bid., p. 823,

de l'administration pour déclarer l’État débiteur. Nous avons vu comment, dans la jurisprudence du Conseil d'État, cette règle encombrante l'empêcha de dégager des principes arrêtés et satisfaisants en notre matière. Dans ces décisions, la Cour de cassation, sans proclamer ex professo le principe de la séparation des pouvoirs, l’'admet cependant implicitement comme la base même de ses décisions : ce sont surtout des questions deresponsabilité qu’elle a eu à trancher. La question qui se posait sans cesse était celle de savoir si l'État pouvait être déclaré responsable civilement des fautes de ses fonctionnaires, comme le particulier l’est de celles de son préposé, d'après l’article 1384. Il s'agissait de déclarer l'État débiteur, et par conséquent le Conseil d'État, sans examiner la question de fond, l’écartait par une sorte de question préalable, et se déclarait seul compétent à cet égard. La Cour de cassation ne s’arrêtait pas au contraire devant cette objection, et examinait la question d’après la nature du lien qui unissait l'administration à son fonctionnaire: lorsqu'elle avait à juger l’État, responsable de la faute de son fonctionnaire, si elle se trouvait en présence d’un de ces agents, qui accomplissent seulement des acles de gestion, qui ne parlent pas au nom de la puissance publique, elle déclarait l'État responsable, se jugeant par conséquent compétente, pour déclarer contentieusement l’État débiteur, en vertu de l’article 1384 (1). C’est bien là

(1) L'État déclaré débiteur à raison de la faute des agents des contributions indirectes (Cass., 30 janvier 1833, S. 33. [. 99), des douanes (22 janvier

une application certaine, quoique non explicite, du principe de la séparation des pouvoirs; les fonctionnaires se divisent en effet en deux catégories bien distinctes : ceux auxquels est dévolue une portion de la puissance publique, qui parlent au nom de l’État, puissance publique : et ceux qui jouent simplement vis-à-vis de l'État un rôle de préposés, semblable à celui que jouent les préposés de simples particuliers. Ces catégories de fonctionnaires, ceux qui font des actes d'autorité et ceux qui font de simples actes de gestion, ne sauraient être confondues ni traitées de même, tant au point de vue de la responsabilité que leur faute peut entraîner pour l’État que de la compétence des autorités qui apprécieront cette responsabilité, et le principe sur lequel on doit s'appuyer, pour opérer cette répartition des compétences, n’est autre que le principe de la séparation des pouvoirs. Les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des « actes d'administration », et l’on entend aujourd’hui par là des actes d'autorité accomplis par les autorités administratives ; lors donc qu'on sera en face d’un acte accompli par un de ces fonctionnaires qui font des actes d'autorité, la compétence administrative s'imposera, s’il s’agit d'une action tendant à déclarer l’État débiteur relativement à un de ces actes ; la compétence sera judiciaire dans l'hypothèse inverse, où le juge n’aura pas à connaitre d'actes d'administration, par conséquent 1835, S. 35. I. 196) ; des bureaux du Trésor (29 février 1836, S. 36. [. 293) ;

des malles-postes (30 janvier 1843, 1er avril 1845 et 22 novembre 1848, S. 43. I. 353 ; 45. L. 363 ; 48. [. 699) ; de la poste aux lettres (12 janvier 1849,

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où il s'agira de déclarer l’État débiteur, à raison d’actes faits par un fonctionnaire qui n’accomplit pas d’actes d’autorité (1). |

Les conflits s’élevèrent, nombreux, entre les deux juridictions : dès son institution, le tribunal des conflits eut à résoudre ces difficiles questions de compétence; allait-1l se rallier à la doctrine de l’État débiteur soutenue par le Conseil d’État, ou s’inspirer du principe de la séparation des pouvoirs, comme la Cour de cassation ? — Il « a gardé en quelque sorte une position intermédiaire (2) ». D'une part, il n’a pas reproduit la règle de l’État débiteur (3); et son silence est, à cet égard, d’autant plus significatif que, à maintes reprises, les commissaires du gouvérnement ont insisté, pour amener le tribunal à affirmer cette règle. Dans l'affaire Manoury notamment (4), M. Cornudet, commissaire du gouvernement, déclarait que le principe de l’État débiteur « suffisait à justifier le déclinatoire et Le conflit (5) » ; « mais alors même, ajoutait-il, que ce principe serait contestable, non point dans son existence, mais dans sa portée, dans son étendue, l'arrêté de conflit n’en devrait pas moins être confirmé. » Malgré ces sollicitations, Le tribunal des conflits, sans écarter d’ailleurs formellement la règle de l’État débiteur, refusa de

(1) Certains fonctionnaires, les préfets, par exemple, sont à la fois des fonctionnaires d'autorité et des fonctionnaires de gestion: ils édictent des règlements et passent des contrats.

(2) Jousselin, op, cil., p. 434,

(3) Dareste, La justice administrative, 2€ éd., 1898, p. 274.

(4) 20 mai 1850, D. 50. 3. 65.

(5) Leb., 1850, p. 419.