CHAPITRE

Tutelle de l'enfant abandonné.

$&. I. La tutelle de l'enfant abandonné. Organisation calquée sur la tutelle de l'enfant légitime. — Anachronisme d’une telle disposition. — $ II. Le tuteur. — Le Préfet. — Faculté de délégation. — L'inspecteur de l’Assistance. — Raisons de celtedisposition. — $ III. La subrogée tutelle. — $ IV. Le Conseil de famille, — Inulilité. — Sa composition, — $ V. Autres personnages. — Le trésorier payeur général. — Le curateur.

Nous avons déjà parlé maintes fois, au cours de cette étude, du tuteur de l'enfant abandonné et peutêtre certains jugeront-ils qu'il aurait été expédient de montrer déjà le fonctionnement et le mécanisme de la tutelle des pupilles de l’ Assistance.

Si, cependant, nous ne l’avons pas fait c’est que, jusqu'ici, ce qui, dans notre tableau, figurait au premier plan, c'était l’enfant abandonné, le pupille. C'était sa formation qu'il fallait retracer ; nous devions montrer la suite de son éducation.

Or, si, dans l'éducation du pupille de l’Assistance, l’autorité tutélaire occupe une place importante, elle n'occupe pas la principale. Autour de l'enfant abandonné, le nourricier, le patron, le directeur d'école, la famille, linspecteur de l’Assistance, en tant qu'homme, sont en scène, agissent, influent, le pou-

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voir du tuteur n'apparait pour ainsi dire pas. Il est, pour ainsi dire, le Deusex machina ; mais, c’est à peine si, dans de brefs instants, nous le voyons en scène, au premier plan.

Désormais, au contraire, tout change : nous étudions les intérêts pécuniaires du pupille ; c’est sur le tuteur ou mieux sur l’ensemble des rouages qui composent l'administration tutélaire que se porte notre attention. Ce sont eux qu'il nous faut nécessairement connaître et c'est pourquoi, avant tout autre chose, nous allons les étudier.

Lorsqu'on examine le mécanisme de la tutelle des pupilles de V Assistance, un fait frappe tout d’abord l'esprit : cette tutelle a été calquée sur celle des enfants légitimes, dans une famille régulière.

La loi qui organisecette tutelleest du 87 juin 1904.

Or, depuis longtemps déjà notre organisation tutélaire est battue en brèche ; à tort ou à raison, on lui reproche d’être un mécanisme lourd, peu maniable, dont l'intervention lente est presque toujours tardive et inefficace.

Nombre d'auteurs se sont ingéniés à former des systèmes plus souples et plusavantageux. La Socrété d'étucles législatives, au cours d’une brillante discussion sur la tutelle et la puissance paternelle des enfants naturels, a entendu maints reproches contre ce formalisme vieillot et suranné ; à tout le moins, on a décidé que si la tutelle actuelle était acceptable, — etencore | — pour les enfants légitimes, elle était un véritable non-sens dans toutes les autres hypothèses.

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Antérieurement à cette discussion, le Code civil allemand avec ses dispositions profondément différentes de celles de notre Code civil avait suscité une légion d'admirateurs.

De ces diverses manifestations d’un espritnouveau, les unes antérieures, les autres contemporaines, quelqués autrés enfin légèrement postérieures à la loi de 1904, il semblerait que celle-ci ait dû subir Pinfluence. Pour employer une expression courante: des réformes à notre régime de tutelle étaient dans Pair. Les auteurs de Ja loi du 27 juin 1904 ne semblent pas s’en être aperçus.

Certes, nous sommes loin, pour notre part, d’être l'ami des transformations radicales qui changent, d’un seul coup, les données des problèmes juridiques d'un pays ; toute innovation ne nous semble pas nécessairement bonne parce qu'elle vient de Germanie; mais, cependant, il y avait peut-être là quelque chose à faire, pas du tout révolutionnaire, sage seulement et que l’on n’a point fait.

L'article 11 de la loi du 27 juin 1904 s'exprime ainsi : « La protection des enfants de toute catégorie et la tutelle des pupille de l’ Assistance publique, instituées par la présente loi, sont exercées par le préfet ou par son délégué l'inspecteur départemental.

« Elles sont exercées, dans le département de la Seine, par le directeur de l'administration générale de l’Assistance publique de Paris ».

Donc, théoriquement, le tuteur de l'enfant, celui sur lequel toute la responsabilité et tout le poids du soin de l'enfant doivent reposer, est le préfet.

Naturellement, et malgré les circulaires répétées des directeurs successifs de l’hygiène et de l’assistance publique, appelant sur lui leur plus bienveillante attention, il est trop évident que les préfets ne sont pas faits pour ce service. Ils ont trop d’autres fonctions et trop importantes pour donner beaucoup de soins à l’accomplissement de celle-là. D'ailleurs, les rédacteurs du projet de loi le savaient bien : « D’ordinaire, dit l'exposé des motifs de 1892, le préfet confiera la tutelle à l’inspecteur (1) ». Il semble, dès lors, qu’il aurait été plus simple de confier directement à l’inspecteur une tutelle qu’en fait, il exercera toujours. C'était ce que décidait le projet qui fut soumis en 1890 aux délibérations du Conseil supérieur de l’Assistance publique par M. Brueyre, rapporteur; mais, dans la séance du 3 mars, la tutelle de l'inspecteur fut écartée sur les observations suivantes de M. Sabran : « Quelles que soient l’honorabilité, l'instruction et la compétence de la plupart des inspecteurs des enfants assistés, je puis dire, sans exagérer, je crois, qu'il y en a quelques-uns qui, actuellement, ne pourront exercer cette tutelle d’une façon efficace. Je dirai même que, bien souvent l’inspecteur sera éconduit là où un magistrat, un homme jouissant d’une certaine notoriété obtiendra gain de cause (2) ». Ces considérations n’allaient à rien moins

(1) J. OfF., 1892, Sén., doc. parl., annexe n° 27,p. 109, col. 1. (2) J. OfF., 1892, Sén., doc. parl., annexe n° 27, p. 162, col. 1,

ROSES qu’à écarter l'inspecteur des enfants assistés du nombre des personnes sur lesquelles peut se fixer la délégation du préfet.

C'était peut-être aller trop loin; c’est pourquoi le projet et le texte définitif de la loi de 1904 indiquent au préfet son délégué, en quelque sorte obligatoire, l'inspecteur de Assistance.

Cette solution était, d’ailleurs, commandée par la tradition.

Antérieurement à la loi de 1904, la tutelle des enfants abandonnés aurait dû être régulièrement exercée par la commission administrative de lhospice dépositaire, en vertu de l’art. 1* de la loi du 15 pluviôse an x, dont la disposition était toujours en vigueur; mais la réalité ne correspondait pas à la loi.

« Presque partout, dit l'exposé de motifs (1), on établit une distinction qui n’est pas juridique, mais qui est favorable au service; on imagine deux tutelles, l’une dite administrative, confiée à l’inspecteur départemental sous l'autorité du préfet, l’autre dite légale, laissée aux commissions hospitalières : l'exercice de la première consiste à placer et à surveiller les pupilles, l'exercice de la seconde à donner ou à refuser le consentement au mariage, à l’émancipaton, à l’engagement militaire, et aussi à gérer ou à faire gérer les biens des pupilles. Le plus souvent, d'ailleurs, la commission approuve et a raison d’approuver les propositions de l'inspecteur, qui est mieux en situation qu’elle d'apprécier l’intérèt des enfants. À leur égard, en tout cas, la charge essentielle de la

(1) J. Off, 1892, Sén., doc par!,, annexe n° 275 pe100, 001.8:

fonction de tuteur est le choix des placements ; et cette charge, il n’y a plus que de rares commissions hospitalières qui l’assument; encore, en général, la transmettent-elles à leurs employés.

« On serait fort embarrassé, ajoutait l'exposé des motifs, pour indiquer le document en vertu duquel les attributions conférées à la commission administrative par la loi de pluviôse ont été transférées à Padministration départementale représentée par le préfet. Dans la plupart des départements, sans doute, ce déplacement n’a pas eu lieu à un jour donné, en une fois, comme conséquence d’une décision ; il s’est opéré par voile de transformation. La commission n'a ni abdiqué ni délégué ses pouvoirs : ils lui ont graduellement échappé. »

Effectivement, c’est la force des choses qui a conduit, en notre matière, à l'abolition de la loi du 15 pluviôse an xu1; des deux administrations en présence, la plus forte a supplanté l’autre. C’est normal. La tendance des corps constitués est d'accroître sans cesse leurs attributions ; ils n’y ont pas manqué en la circonstance et l'administration de l’Assistance publique, déléguée et représentante de l'Etat, l’a forcément emporté sur sa rivale, isolée et mal soutenue par les pouvoirs communaux auxquels elle se rattachait.

Donc, désormais, la tutelle des enfants abandonnés appartient au préfet, sauf, de la part de celui-ci, délégation de ses attributions à l’inspecteur de V’Assistance publique. Par exception, dans le département dela Seine, ce n’est pas au préfet, mais au directeur de l’Assistance publique de Paris que la tutelle est déférée.

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La tutelle du Code civil institue à côté du tuteur un subrogé-tuteur ; théoriquement, celui-ci apparaît comme l'adversaire du tuteur ; il est choisi dans une autre ligne, chargé de le surveiller dans les périodes normales, il le supplée lorsque son intérêt entre en conflit avec celui du pupille et c’est alors lui qui représente ce dernier. Ses fonctions sont donc de toute première importance.

Pratiquement,.rien de semblable. Le subro gé-tuteur neuf fois sur dix ne s'occupe pas du pupille et, dans les cas extrèmement rares où il le fait, c'est pour approuver passivement les actes du tuteur. On peut affirmer que dans les affaires journalières de la vie le subrogé-tuteur ne soupçonne même pas la responsabilité qui, en vertu de la loi, pèse sur ses épaules.

Par une dérogation très sage au droit commun des tutelles, l’art. 13 de la loi du 27 juin 1904 décide : « Il n’est pas institué de subrogé-tuteur ».

Cette disposition a subsisté sous l'empire de la loi du 18 décembre 1906, qui a modifié entre autres articles de la loi précédente, l’art. 13, et des réformes de laquelle nous aurons à nous occuper avec quelque détail, au cours de cette étude.

Nous ne pouvons qu'approuver cette dérogation, nous bornant à regretter que le législateur de 1904 n'ait pas été plus loin dans cette voie et qu'il n'ait pas fait subir un sort analogue au conseil de famille.

Le conseil de famille est, en effet, de tous les rouages de la tutelle, celui qui a le plus vieilli.

Le conseil de famille ne peut être compris que de deux façons : ou comme une survivance des fortes familles d’autrefcis, dont les membres, étroitement groupés entre eux et solidaires les uns des autres, sentaienttoute l'importance de leur origine commune et la grandeur des charges que ce lien entraîne, — ou comme une magistrature privée, comme un devoir civique rempli par des citoyens bénévoles pour le plus grand bien de la chose publique.

Théoriquement, ces deux conceptions sont nobles; elles peuvent servir à fonder des institutions durables et utiles; mais encore faut-il qu’elles correspondent à un état de fait, à une réalité.

Or, regardons autour de nous : la solidarité familiale n'existe plus ; Pindividualisme a désagrégé la famille ; la facilité des communications qui disperse ses membres à tous les coins du monde en a restreint le cercle aux tout proches parents; le père et la mère, : les frères et les sœurs composent toute la famille. Les vertus civiques ont également disparu. Nous n’avons plus assez de jeunesse, d'enthousiasme ou, si l’on veut de naïveté pour nous plaire à ces fonctions sans éclat, sans salaire, qui entraînent une perte de temps et pourraient être la source de sérieux ennuis, Nous avons, pour qu'il en soit ainsi, trop d’égoïsme et d’apathie. Chacun chez soi; chacun pour soi est devenu, en réalité, la devise universelle,

Dés lors, le conseil de famille devait disparaitre ; si, par habitude, il s’est maintenu, c’est en devenant l'institution inerte que l’on connait. Il suffit de se rappeler les tutelles que l’on a vues autour de soi pour se rendre compte de l’inutilité profonde du conseil de famille dans la pratique actuelle.

Sans doute, il se réunit, d'ordinaire, lorsque la loi l'exige ; mais sa délibération n’est que de pure forme ; sauf le cas où des passions qui n'ont, en général, qu’un rapport lointain avec les intérêts du mineur, excitentson zèle, il se borne à une approbation muette de tout ce que l’on propose.

Sa seule fonction réelle, c'est la nomination du tuteur, dans les cas où la loi lui en confère le droit.

Précisément, la tutelle des enfants assistés étant une tutelle légale, l’intérèt principal attaché à sa conservation disparait; on pourrait, donc, semblet-il, le supprimer sans inconvénient.

Cependant, la loi du 27 juin 1904 l’a conservé.

Voici les raisons, assez peu concluantes, si, de la théorie, on passe à la réalité des choses, que l'exposé des motifs donnait de la conservation de ce rouage superflu.

« Aucune contestation ne peut être élevée contre l'utilité d’un conseil de famille en faveur des pupilles de l’Assistance. En thèse générale, plus on parvient à les placer sous le régime du droitcommun, mieux on sert leur intérêt. Puis, il y a des mesures parücuhèrement graves concernant la personne ou les biens des pupilles : n'est-il pas bon qu'un fonctionnaire ne soit pas seul à se prononcer, qu’un débat puisse s'engager, qu’à la responsabilité du tuteur

s’ajoute celle d’un conseil de famille ? Le plus souvent les propositions du tuteur serontadoptées ; mais, devant les justifier, il ne manquera pas deles étudier à fond : ce sera pour le pupille une sûreté de plus. À Gtre approuvées par un conseil de famille, les décisions gagneront, d’ailleurs, en autorité (1) ».

Ces idées que je considère, pour ma part, comme insuffisantes à justifier l'institution du conseil de famille des enfants assistés, auraient peut-être pu être invoquées, dans une certaine mesure, si l'on avait suivi le projet du gouvernement. Sauf à Paris et à Lyon, 1l confiait les fonctions du conseil de famille à la commission administrative des hospices du cheflieu du département. Cette commission, à la fois spéciale et perpétuelle, pouvait acquérir quelque compétence etconnaitre avecfruitdes difficultéssoulevées ; elle était composée d'hommes auxquels les œuvres de bienfaisance sont familières ; certains deses membres avaient chance de s'intéresser à quelque pupille, de le connaître et de le considérer comme autre chose qu'une unité dans un total. Elle avait des connaissances suffisantes pour contrôler l’œuvre de l’'inspecteur de l’Assistance et peut-être aurait-elle eu souvent la volonté de le faire.

Au lieu de cela, le Sénat et, après lui, la Chambre des députés ont adopté, avec quelques légères modifications, comme régime de droit commun pour toute la France, celui que le projet gouvernemental réservait aux seuls départements de la Seine et du

Rhône :

(1) J. Of. 1892, Sén., doc. parl., annexe n° 27, p. 100, col. 1.

« Le tuteur est assisté d’un conseil de famille, formé d'une commission de sept membres, élus par le conseil général et renouvelés tousles quatre ans, (art 12.1» x

Pour justifier cette disposition qui a, entre la première etla seconde lecture, été substituée par Ja commission du Sénat au texte primitif et dont l'adoption a été volée sans discussion, le rapporteur, M. Strauss, s’est borné à écrire dans son rapport supplémentaire du 9 février 1904 : « Les commissions administratives n’ont pas des intérêts identiques à -ceux des départements ; elles sont dépouillées de Ia tutelle légale qu’en fait elles n’exerçaient pas; elles ne se trouvent pas dans les conditions voulues pour remplir les fonctions de conseil de famille. Il est plus logique et plus rationnel d'étendre au département Pexception primitivement prévue pour les départements de la Seine et du Rhône, c’est-à-dire de donner au conseil général le droit de nomination du conseil de famille (1) ».

il nous semble que, dans cette argumentation, l'honorable rapporteur s’est laissé quelque peu emporter par l’amour de la logique et de l'harmonie et qu'il à pris un peu à la légère des affirmations gratuites pour de véritables raisons. :

Pour notre part, nous croyons que, du moment où l’on voulait introduire dans le mécanisme de la tutelle des enfants assistés, cette superfétation et cette inconséquence qu'est un conseil de famille, — puisque les enfants assistés sont précisément en dehors de la

()J. Off, 1904, Sén., doc. parl., annexe n° 25, p. 21.

famille, — il fallait le choisir tel qu’il soit le moins: incapable qu'il se pourrait de remplir le rôle pour: lequel il est créé. Dans cette vue, ce qu’il fallait chercher, ce n’était pas un conseil capable de défendre les intérêts du département, mais plutôt ceux des enfants assistés ; or, pour ce dernier ouvrage, la commission administrative des hospices aurait été . moins mal qualifiée que toute autre.

Mais, nous le répétons, il ne nous semble pas que la tutelle de l’administration ait dû être moins favorable au pupille, si elle s’était exercée en dehors de tout contrôle d’une assemblée quelconque ; en fait, malgré les textes, c'est cette tutelle toute puissante qui prévaudra ; mieux aurait valu ne pas l’enchaïîner dans des liens fragiles qui, pratiquement, seront sans effet.

Si l’on avait absolument tenu à une surveillance, la seule efficace eût été à notre avis une surveillance judiciaire exercée par les magistrats locaux. C’est la seule qui, dans la pratique, n’aurait pas été absolument condamnée à disparaitre.

Un autre personnage peut également intervenir dans la tutelle du pupille de l’Assistance, c’est le trésorier-payeur général du département ou, à Paris, le receveur de lAssistance publique : il doit recevoir et administrer les deniers desenfants assistés.

C’est là un rouage particulier à la tutelle des enfants assistés ; dans la tutelle du droit commun, rien de semblable n’existe ; mais, ici, une telle distinction

s’imposait, parce que nous sommesen présence d’une tutelle administrative et qu'un préfet ne saurait devenir un comptable.

La loi du 27 juin 1904 donnait, éventuellement, au trésorier-payeur, d’autres fonctions: lorsque le pupille était émancipé, 1l lui servait de curateur, sous prétexte que la curatelle est une fonction se rattachant à l’administration des biens ; mais une loi du 18 décembre 1906 a compris l'impossibilité matérielle pour le trésorier-payeur de suffire à cette tâche, et ell a décidé qu'au cas d’'émancipation de l’enfant, le curateur serait choisi par le conseil de famille qui désignerait un de ses membres pour en remplir les fonctions.