CHAPITRE III

Des associations municipales pour la création des produits.

Dabit lignum agri frutlum suum et terra daliit germco suuin , eu en rontrivero catenas jugi coruui et eruero eos île manu imperaniium sibi.

Et non crunl ultra in rapinam in genlibus, neque bestix lerræ devorabunt eos, ted babitabunt confidenter absque nullo terrore.

EzechxuI , cap. XXXIV, v. a; et a 8.

Après la question (Je savoir comment on doit être gouverné, se présente bientôt celle-ci : Jusqu’à quel point doit-on être gouverné ? c’està-dire combien l’autorité peut-elle intervenir dans les intérêts particuliers, ou les individus faire partie de cette même autorité ? Car nous avons en France une abondance d’administrations, qu’il est utile de réduire enfin au strict nécessaire.

Un écrivain passionné pour cette matière 1 , voulant montrer l’importance de son sujet, nous a peint l’homme, depuis sa naissance jusqu’à sa mort, constamment sous la puissance de l'administration, nouvelle providence, ange gardien moderne, qui ne le quitte pas un moment pour le préserver des dangers du libre arbitre en affaires civiles. En effet, à peine un pauvre enfant a-t-il ouvert les yeux à la lumière, qu’il doit se rendre sur-le-champ à la mairie de son arrondissement pour y décliner ses nom et prénoms , ceux de son père , de sa mère , connus ou non connus, sous peine de n’ètre pas de sou pays, de sa famille, de son sexe même. Il n’est plus de bâtards à qui Dieu fasse paix; sorti de cette épreuve, pour peu qu’il avance en âge , il passe sous la surveillance du maire, du commissaire de police, du receveur des contributions et de la garde nationale; s’il veut quitter la ville, il lui faut un passeport; il rencontre alors dans les champs le gardechampêtre, dans les bois l’agent forestier, sur la grande route le gendarme, aux barrières l’octroi, aux frontières la douane; et enfin

I. M. Portier de l'Oise, Cours Je législation atlministrative.

lorsque, près de finir ses jours, il voudrait respirer ou expirer tranquillement, il sent déjà le juge-de-paix qui le guette avec le fin procesverbal tout préparé et le cachet des scellés.

Aw pietl du lit se tapil le malin,

Ouvrant U griffe

Voltaire.

Tout cela, dira-t-on, est nécessaire , et, sans ces mesures, il n’y aurait pas de sûreté dans ce monde : j’en conviens; mais c’est parce que la chose est nécessaire, qu’on y voudrait moins de superflu ; c’est à cause du besoin qu’on n’aime pas à rencontrer le luxe : il y a des gens que les politesses embarrassent , que les attentions contrarient, et qu’elles gênent surtout lorsqu’elles entrent dans toutes leurs combinaisons, qu’elles dérangent ou paralysent toutes leurs démarches; on a droit alors de se plaindre d’être trop et même trop bien gouverné.

Il semblerait que l’administration ne devrait être autre chose que l’ordre dans l’État, comme la justice est la règle dans les familles , et ne se charger que des intérêts généraux, comme l’autre est la garantie des intérêts privés. En effet, elle émane de la société autaut que du gouvernement, ou plutôt elle n'est dans les

attributions du gouvernement que parce que lui-même est le premier délégataire de la société ; mais pour savoir la part qui revient à chacun dans cette distribution de l’autorité, il faut continuer l’exameu delà nature des intérêts sociaux , on trouve alors chez les hommes leur intérêt privé, qui consiste dans le développement entier de leurs facultés , la sûreté de leurs biens, le bonheur de leur famille et l 'intérêt général qui sert de sauve-garde au premier , comme maintien de l’ordre entre tous.

La direction de l’intérêt privé est aussi près que possible des individus qu’elle concerne, tandis que la direction de l’intérêt général devant planer sur tous, doit partir du plus haut point de la chaîne sociale; ainsi les mandataires des intérêts privés ou de la production semblent tous devoir émaner des producteurs ou du peuple , et les mandataires de l’ordre ou de l'intérêt public provenir tous du chef de l’intérêt général, autrement du roi. Les mandataires de la production doivent avoir assez d7«flucnce pour protéger les facultés de leurs coinmettans contre les atteintes de l’autorité, et ceux de l’ordre assez de force pour maintenir la balance et la justice dans les intérêts prives, vis-à-vis de l’intérêt général.

On conçoit que si les mandataires de l’ordre interviennent dans la production , ils la contrarient, ils la dérangent, ils l’arrêtent: il y a alors arbitraire , suspension decrédit, despotisme. Si, d’un autre côté, les mandataires de la production interviennent dans l’ordre , ils le troublent, ils le détruisent; il y a alors révolution, guerre civile, anarchie. Le repos public et la liberté sage consistent donc dans un accord parfait , ou une balance égale entre ces différons arbitres , et dans une répartition bien combinée de leurs attributions ; il est facile de voir que les intérêts privés des hommes étant très multipliés, souvent de nature opposée , ils ne peuvent être bien confiés qu’à un concours de plusieurs personnes qui se pondèrent entre elles , se consultent, se font de mutuelles concessions; tandis que l’intérêt général étant unique, le maintien de l’ordre doit être central, isolé, individuel , pour êti$ la fois plus décidé , plus actif, plus fort : ainsi la communauté nommera un conseil , et l’autorité un magistrat , depuis le dernier anneau de la chaîne administrative jusqu’au plus élevé; alors la pensée sera toujours confiée à la délibération , et l’exécution à l’unité.

L’action de ces deux pouvoirs tend à se modifier suivant leurs besoins mutuels et les cir— . constances dans lesquelles on se trouve. Ainsi, en temps de paix, le talent de l’autorité est de laisser une grande intervention aux intérêts privés, pour le développement de l’industrie,

. et par conséquent l’augmentation des revenus publics; et, en temps de guerre ou de troubles, la sagesse du peuple est de se concentrer, de se reployer dans les rangs de l’unité , pour se défendre et parvenir plus promptement à un temps nouveau de reproduction. Ce mouvement, ce jeu , cette élasticité , est ce qu’on remarque si parfaitement en Angleterre, et que nous aurons en France, lorsque nos institutions opéreront dans leurs cadres.

Le principe fondamental en administration est de procurer l’action , c’est-à-dire de transmettre promptement l'impulsion des mesures administratives dans teifles leurs ramifications ; le principe de l’industrie est d’écarter simultanément les obstacles dans tous les rouages : le premier but est atteint par la hiérarchie des administrateurs; l’autre ne peut l’être que par une correspondance semblable des conseils et leur influence relative, afin que l’autorité ne

puisse jamais arrêter le développement de9 facultés, et ne soit point arrêtée par elle dans sa marche générale.

Nous examinerons le rapport de ces deux actions dans leurs diflférens degrés de juridiction, après avoir jeté un coup-d’œil sur l’ancienne forme de l’administration en France et son état actuel.

La France , divisée jadis en pays d’états et en pays d’élection , voyait une partie de ses provinces administrées par des magistrats de son choix, du moins tirés de son sein, et d’autres livrées à l’arbitraire et souvent à l’incapacité d’intendans qui d’abord n’avaient été que des chefs ambulans , missi dominici , ou commissaires inspecteurs, et enfin avaient été établis à poste fixe et exerçaient une autorité fort étendue. Les plaintes des provinces, leur état stationnaire firent ouvrir les yeux, et chercher, dans l’imitation des pays d’états qui prospéraient davantage, "un moyen d’amélioration. Ces pays offraient partout des communications faciles, une agriculture perfectionnée, des bàtirnens publics, des hôpitaux bien entretenus, des peuples soumis à de simples redevances en argent et modérées, un gouvernement aristocratique, mais paternel; enfin, tout ce qui

constitue une société riche et bien organisée ; chaque entreprise utile à l'Etat trouvait dans le crédit de ses administrateurs les fonds sulfisans à son exécution. Les étrangers, coniians dans la sûreté d’un pareil ordre de choses, leur apportaient à l’envi leurs capitaux. En 1780, le Languedoc devait 5o millions aux Suisses, aux Génois et aux Anglais; et, pendant que les rentes sur l’Etat perdaient 3o pour too, ces créances étaient au pair ; singulier effet du crédit et de la bonne foi garantis par les institutions et par l’intervention des hommes dans leurs intérêts.

Dès long-temps ces heureux résultats avaient frappé les princes éclairés. Au rapport de Saint- Simon 1 , le duc de Bourgogne voulait établir dans toutes les provinces un régime semblable; et le roi , sur la proposition de M. Turgot, fit l’essai d’administrations de ce genre dans quelques provinces. L’arrêt de 1778, rendu à ce sujet, est un modèle de sagesse et de bonté. Malheureusement il était difficile d’arriver à des résultats bien satisfaisans au milieu d’intérêts si divers; la noblesse el le clergé ne payant et

1 . Voyez Mémoires de Saint-Simon , nouv. édit. G vol. in-8". Gide et Échos.

ne voulant consentir à payer aucune charge, ne paraissaient dans ces assemblées que comme des espèces de régulateurs des sacrifices imposés au troisième ordre. Il est souvent de ces obstacles invincibles qui détruisent d’avance les meilleures mesures , quel que soit le caractère du prince ou des ministres qui les provoquent. Pour adoucir cependant , autant que possible , les inconvéniens de cette situation , l’arrêt de 1778 ordonnait que l’on délibérerait par tête; ce qui donnait au tiers-Etat plus de moyens d’obtenir des dégrèvemens , de faire parvenir ses plaintes à l’autorité , et d’arriver, avec le temps, a une répartition plus égale des charges.

L’assemblée provinciale du Berri était composée de douze membres du clergé, douze de la noblesse , et vingt-quatre du tiers. Ce commencement de^ptème d’association produisit un excellent effet : le clergé et la noblesse y apportèrent les meilleures dispositions. L’impression des procès-verbaux fit connaître qu’il y avait en F rance , plus qu’on ne le croyait , de lumières , d’amour du bien et de zèle pour le produire. Il s’établit dans les provinces des relations douces d'estime et de bienveillance entre les diflerens ordres, qui, sans nuire au respect dû au rang et à l’âge, adoucissaient les

démarcations et rapprochaient les distances.

Ce premier succès de la philanthropie de Louis XVI donna le désir de généraliser ces ins- 1 initions, et M. Necker présenta , en 1788, an roi, un mémoire à cet effet. Le but apparent du ministre était l’amélioration de toutes les branches de l’économie politique; mais son intention secrète était d’amener progressivement les classes élevées à contribuer aux charges sociales, et à s’identifier davantage au bien-être et à la richesse du pays. L’influence de ces assemblées détruisit l’arbitraire des intendans; mais, il faut l’avouer, elles eurent l’inconvénient de retarder la marche des affaires , et d’établir , par leur commission intermédiaire permanente, un nouveau pouvoir administratif en rivalité avec l’ancien : les procureurs-syndics nommés par le roi étaient de petits in|p|dans en opposition aux autres , sans leur être supérieurs ni subordonnés ; et , au lieu d’un conseil chargé seulement de modifier et d’éclairer la pensée, on se trouva avoir augmenté les rouages de l’exécution.

L’Assemblée Constituante, pleine des théories du moment qui n’avaient pas encore passé à travers l’application, voulut enchérir sur ce système compliqué. Elle divisa la France en

départeinens , el créa dans chacun un directoire , dans chaque subdivision des directoires de districts, et cinq ou six mille assemblées de canton. L’action administrative fut alors anéantie, étouffée sous la délibération, et il n’y eut plus d’intervention possible des magistrats de l’ordre ni pour la police, ni pour le recouvrement des impôts; et, sans l’invention des assignats qui tint lieu, pendant plusieurs années, de contributions, le gouvernement n’aurait pu marcher six mois.

La Conv ention commença le retour à la centralité; et le gouvernement consulaire, profitant de la double expérience du passé , établit, par la loi du 8 pluviôse an VIII , les fondemens du mode d’administration actuel qui , perfectionné, pourrait être un modèle debalance de pouvoirs et de véritable arbitrage social. L’autorité administrative, qui passe du ministre au préfet, sous-préfet et maire, est tempérée auprès de chacun de ces magistrats de l’ordre, par un conseil qui balance en masse leur pouvoir sans entraver leur marche. La nature de ces conseils leur donne l’apparence de la supériorité, parce qu’ils sont indépendans, mais d’un simple concours , parce qu’ils ne sont que temporaires.

Le premier des pouvoirs chargé du premier des intérêts, le pouvoir municipal, est conlié à un conseil choisi par les notables de chaque commune, et placé près du maire, magistrat de l’autorité, pour l’aider de ses conseils, délibérer avec lui sur le bien de la commune, la répartition des impôts, et surveiller sa gestion. Le second degré de pouvoir, celui de l'arrondissement, ou autrement celui d’une réunion de communes suffisante pour comprendre une masse collective d'intérêts sociaux, est également confié à un conseil d’arrondissement choisi aussi parmi les notables , et placé auprès du sous-préfet, second magistrat exécutif. Le troisième degré du pouvoir municipal, le département, est dirigé, ou devrait l’être, par le conseil général siégeant auprès du troisième magistrat dans la ligne administrative, le préfet. Enfin, le pays est sous la protection de deuv chambres placées près des ministres, magistrats suprêmes de l’ordre, et émanés directement du monarque.

Les attributions de chacun de ces pouvoirs une fois réglées, tous se correspondent, d’une part, dans l’association municipale; de l’autre, dans la hiérarchie administrative. La pensée s’élève, par la délibération, jusqu’au pied du

trône, sans trouble et sans violence, et l’unité d’exécution descend jusqu’au dernier rang de la société, sans conflit et sans effort.

Telle est la composition admirable de la machine sociale en France , qui ne laisserait rien à désirer, si l’on avait pu juger de son mouvement aussi bien que de sa forme , si elle avait eu lieu en pratique comme en théorie : malheureusement, jusqu’à présent, une partie seulement de ses ressorts a été mise en action , et justement, de manière à paralyser les autres. Les magistrats de l’ordre ont outre-passé leurs attributions; les conseils sont restés en arrière des leurs , et aucun n’a agi dans l’intérêt de tous.

Deux^caeils se présentent à éviter : d’unr eôlé , si l’action des conseils se borne à de simples énoncés de vœux comme aujourd’hui , ou de simples remontrances comme jadis les parlemens, rien n’est changé à l’arbitraire de l’ancien ordre des choses ni à celui du nouveau depuis l’an XI ; de l’autre , si l’action administrative doit être encore soumise à la délibération, chaque département va redevenir une petite république fédérative comme sous les assemblées constituante et législative, ne voidant contribuer à aucune dépense générale ,

et plaçant la France en qualité de nation sous la dépendance des grands corps politiques qui l’entourent et qui ne sont pas sujets aux memes entraves. Il faut donc chercher à donner à chacun de ces pouvoirs des attributions relatives aux intérêts qu’ils ont à défendre et à la nature de leur gestion.

L’intérêt des hommes en société est, comme nous l’avons dit, de parvenir le plus tôt possible au bien-être , c’est-à-dire à l’acquisition de toutes les jouissances que peuvent procurer le travail et l’industrie. Pour atteindre ce but , il ne faut pas qu’il y ait une heure de temps , ou un denier de capital improductif : car tout faux emploi de l’un ou de l’autre diminue d'autant la masse des valeurs sociales acquits , ou , ce qui est la même chose , de celles que l’ou peut acquérir.

Tout obstacle mis à la production les diminue également.

Ainsi, l’intervention des hommes doit porter à la fois à restreindre le pl us possible les sommes qui sont enlevées par les dépenses à la production; et à encourager au plus haut degré toutes les entreprises quelconques , tous les marchés qui lui sont favorables.

En examinant d’abord en quoi consistent les

dépenses , on voit qu’elles se divisent en dépenses générales qui comprennent les intérêts généraux d’un pays , comme nation ou agglomération de provinces , telles que les armées , les tribunaux, le culte, la police générale; l’existence honorable du chef de l’état et de sa famille ; et en dépenses spéciales qui regardent les différentes circonscriptions de territoire pour y maintenir une administration, une force et un même degré de civilisation : toutes ces dépenses intéressent également la communauté, puisqu’elles lui sont également nécessaires : mais elles sont de nature à être diversement régies. Les premières sont mieux et plus économiquement régularisées au centre , entre les mains des ministres, sous l’inspection des Chambres, qui sont composées d’hommes assez éclairés, assez instruits pour n’y souffrir aucun abus. Les autres semblent devoir être laissées entièrement aux parties de territoire qu’elles intéressent seules; car il paraîtrait ridicule de faire refluer les contributions des extrémités au centre, pour être de là reportées du centre aux extrémités. Cependant ce système a trouvé de puissans apologistes, et leurs assertions ne sont point sans fondement '. En effet, si tout un i . V ayez , sur cc sujet et sur toute la comptabilité dé-

pays élait composé de provinces également riches, également capables de subvenir aux dépenses voulues pour l’intérêt général et particulier, point de doute qu’il ne fallût laisser à chacune la libre disposition de ses fonds; mais il est rare qu’il en soit ainsi dans un grand empire composé de provinces réunies graduellement. Il est toujours certaines parties du territoire moins favorisées de la nature, ou restées en arrière de l’industrie et de la civilisation , qui, par conséquent, ne peuvent aussi facilement que d’autres subvenir aux charges d’une administration locale uniforme, ou à des communications dispendieuses dont souvent le pays profite moins que les provinces voisines. 11 y a , en France, quarante départemens qui n’atteignent qu’avec une grande gêne les dépenses qui sont peu pénibles aux autres 1 ; il y

partemenlale , l’excellent Rapport de M. Benoist, fait à la Chambre des Députés , en 1816, au sujet des contributions de 1817.

1 . Dans presque toutes les parties de l’administration , il a fallu , pour l'économie et la promptitude des rouages, remédier à la petitesse des départemens ; ainsi la justice a scs cours royales; la guerre, ses divisions militaires ; le culte , ses évêchés ; l'intérieur, ses bassins de navigation. Voyez le meme Rapport de M. Benoist , p. 84-

a vingt villes qui sont plus riches que ces départemens. Cette raison et plusieurs autres ont occasioné les discussions qui ont déjà eu lieu , et qui se reproduiront encore en faveur de la centralisation ou de la spécialité , deux opinions qui ont chacune leurs avantages et leurs inconvéniens , mais qui peuvent se concilier par rétablissement d’un fonds commun de subvention pour les départemens qui n’auraient pas autant de moyens d’y contribuer, et qui, en même temps , retirerait de la spécialité toute dépense qui pourrait convenir aussi bien à la centralisation, et qui n’aurait pas un intérêt direct à l’amélioration du commerce, de l’agriculture et des autres branches de l’industrie , telles que le paiement de la gendarmerie, des compagnies de réserve, de l’ordre judiciaire , etc. , etc. Les départemens ou communes n’ayant plus à leur charge que des dépenses directement utiles à leurs intérêts, feraient des ellorts pour y subvenir. Les riches multiplieraient les ouvrages d’utilité générale; les autres, pour les imiter, recevraient avec d’autant plus de reconnaissance la partie de subventions qui lui serait allouée sur le fonds commun. Ce mode de répartition avait déjà été institué par la loi du 11 frimaire an VII et celle de plu-

viose au VIII j mais ni l’une ni l’autre ne furent mises en vigueur.

La spécialité, ainsi établie pour les dépenses départementales et communales, et le droit rendu aux citoyens d’administrer leurs propres revenus, à combien plus forte raison ne doit-on pas étendre cejte capacité à toute amélioration qui, loin de coûter au pays, doit augmenter son aisance, doubler le prix de ses productions en diminuant ses frais de transport , tirer de son sein de nouvelles richesses ; enfin , toutes entreprises quelconques d’industrie qu’il ne faut qu’accueillir et favoriser , et pour lesquelles les conseils n’ont eu jusqu’à présent aucune autorité ? Les dépenses locales se bornent, en général , à l’entretien des édifices , des établissemens, des routes, et les améliorations sont de peu d’importance : mais ce qui l’est au plus haut point, ce sont les grands travaux qui ont lieu dans tous les pays où les institutions garantissent les bénéfices attachés à ces entreprises, telles que des canaux , dessécheinens , exploitations de mines , ponts , grandes routes, défri— chemens; c’est par là que les administrations des pays d’état brillaient autrefois, soit qu’elles en fissent elles-mêmes l’entreprise en affectant aux adjudicataires des travaux une redevance

annuelle; soit qu’elles en donnassent les concessions à des compagnies par rétablissement de péages.

Voilà le genre de prérogative qu’il serait utile d’accorder aux associations municipales dans leurs différens degrés de juridiction.

Que la part de l’autorité centrale soit grande, énorme pour les intérêts généraux; qu’elle soit même exclusive pour tout ce qui regarde la police, les tribunaux , les relations extérieures, la guerre, la marine ; mais que , pour les intérêts locaux, pour tout ce qui se trouve circonscrit dans les divisions partielles de territoire, les hommes puissent librement, authentiquement s’engager pour leurs propres intérêts, entreprendre , agir sous la direction des divers conseils ou associations municipales; qu’ils puissent étendre ces avantages locaux aussi loin que leurs moyens le permettent , sans jamais être arrêtés par les caprices d’individus étrangers à leurs intérêts et à leur province. Nous allons examiner comment ce principe pourrait s'appliquer aux différens degrés d’associations, et s’accorder avec l’action administrative.