RUEX SOUFFLOT ET RUE TOULLIER

https://archive.org/details/1A41547514 0039

SECTION Î

De l’état des fonctionnaires.

En quoi l’état des magistrats diffère-t-il de la plupart des autres fonctionnaires.

Définition de l’inamovibilité. Raison d’ètre de cette règle.

La question de l’état des fonctionnaires est à l’ordre du jour. Ils réclament et on pense à leur accorder, ce qui constitue essentiellement un état, et la reconnaissance à un état pour le fonctionnaire a pour conséquence que sa situation ne peut être modifiée que par des mesures prises suivant certaines formes par une juridiction particulière ou tout au moins sur l’avis conforme d’une commission ou d’un conseil qui s’interpose entre lui et le chef hiérarchique (1). Entre le fonctionnaire et le ministre, ce conseil va jouer le rôle de juge du fond. Or, l'inter-

vention d’un juge du fond est la marque d’un droit, de la

(1) Hauriou, Précis de Droit administratif, ke édition, p. 594.

violation duquel le fonctionnaire pourra se plaindre par différentes voies de recours.

À la différence de ce qui a lieu dans un certain nombre d'autres pays (1),en France, ces garanties font en général défaut aux fonctionnaires, si bien que l’on a pu dire qu'en principes les fonctionnaires français n'ont pas d'état au sens propre du mot (2). La loi qui doit leur en conférer un est encore à faire.

Seules, certaines catégories de fonctionnaires jouissent d’une situation privilégiée qui leur a été concédée par des décisions législatives ou des règlements spéciaux et à cel égard la magistrature, c’est-à-dire, d'une façon plus précise, la magistrature assise par opposition à la magistrature debout : les personnes investies de la plus haute fonction sociale, celle de rendre la justice, jouit d’un état très satisfaisant : l’inamovibilité.

« Les membres de la magistrature assise en effet ont « une sorte de propriété du siège, qui leur assure une « très forte possession de leur titre et même de leur « emploi. Ils ne peuvent être déplacés, même pour un « emploi équivalent, que sur l'avis conforme du Conseil « supérieur de la magistrature ; ils ne peuvent non plus « être mis à la retraite d'office, même pour infirmités

« graves que sur l'avis conforme de ce Conseil supé-

(1) En Allemagne, la loi du 31 mars 1873 donne à tous les fonctionnaires de l'empire une certaine inamovibilité. (2) Hauriou, loc. citat.

« rieur (1). » C’est ce qu'on appelle l’inamovibilité dont on a donné la définition suivante :

L’inamovibilité est la situation du magistrat « qui ne « peut être destitué, suspendu ou déplacé par la seule « volonté du gouvernement, mais par la juridiction dis- « ciplinaire, tenant ses pouvoirs de la loi et que le gou- « vernement a seulement le droit de mettre en mouve- « ment. Le magistrat inamovible peut être mis à la re- « traite mais seulement pour les causes et dans les formes « déterminées par la loi (2). »

On voit d’après cette définition que l’inamovibilité n’est nullement incompatible avec un régime où les magistrats seraient institués pour un temps déterminé.

L’inamovibilité en effet ne veut pas dire institution à vie, et pour qu'un magistrat soit inamovible, il suffit que pendant la durée de ses fonctions, il ne puisse être destitué ou déplacé arbitrairement.

Le magistrat du siège est donc vis à-vis du pouvoir exécutif dans une situation très différente de celle du fonctionnaire de l’administration. Pour celui-ci, dans les

Etats où il est nommé par le chef du pouvoir exécutif ou

(1) Hauriou, Précis de Droit administratif, p. 596.

(2) Massabiau, Manuel du Ministère public, 50 édition, p. 45. Pour M. Duguit également, l’inamovibilité n’est en somme pas autre chose que le droit pour un fonctionnaire de ne pouvoir être destitué que par une autorité autre que celle qui l’a nommé pour des motifs déterminés qui doivent être appréciés en une certaine forme laquelle se rapproche plus ou moins de la forme juridictionnelle. — Ætudes de Droit public, t. Il, p. 579 et suiv.

ses délégués, l’inamovibilité n’a jamais été considérée comme possible. Nommés pour un temps indéterminé, les fonctionnaires peuvent être changés; dès que ceux dont ils sont appelés à recevoir l'influence et la direction, à traduire et à manifesterles volontés, ne peuvent plus compter sur leurs services. Quelque légitimes et nécessaires que soient les mesu.es prises pour sauvegarder les inférieurs contre les caprices et les erreurs de leurs supérieurs, il n’en est pas moins vrai que ceux-ci doivent conserver une certaine liberté d'appréciation et d’action (1).

Tout autre est la situation du magistrat. L’inamovibilité laisse en face de lui l’administration presque désarmée, dans l'impossibilité de défaire ce qu’elle à fait et de réparer les erreurs qu’elle a pu commettre dans son choix.

Pour consacrer une règle si contraire aux principes ordinaires de notre administration, il a certainement fallu des motifs sérieux qui tirent leur origine de la nature même de la fonction judiciaire et de la nécessité d'assurer une bonne et sincère administration de la justice par l'indépendance de ceux qui sont chargés de la rendre.

Le pouvoir judiciaire, en effet, présente des caractères particuliers qui empêchent que son personnel puisse être assimilé au personnel administratif ordinaire. Le

rôle du pouvoir judiciaire est de protéger la sûreté des

(1) Maurice Block, Dictionnaire de la politique : Inamovwibilité.

personnes et la propriété des biens. Pour qu'ils remplissent exactement cette fonction et rendent avec toutes les garanties désirables ces jugements qui vonts'exécuter sur la personne et sur les biens des particuliers, il faut que ceux qui en sont investis, aient des qualités spéciales. «Il y « a, disait Royer Collard, un trait caractéristique par où « le magistratse distingue du fonctionnaire, c’est qu'il « ne vient pas du pouvoir comme celui-ci et de ses « besoins changeants, mais du institution perpétuelles « et indépendantes que le pays possède (1). »

La fonction de juge, en effet, ne ressemble pas à une profession ordinaire. Elle prend l’homme tout entier et marque en quelque sorte toute sa vie de son empreinte. Le rôle du juge a toujours été considéré comme le plus important dans l’ordre social. Dès qu’une société commence à prendre conscience d'elle-même, la justice est la première institution qu'elleorganise. Dans l’ancienne monarchie française, rendre la justice, était le premier devoir du roi. C'est dire l’importance de la mission du juge : elle consiste à dire ledroit. Or, si depuis longtemps le droit a perdu le caractère religieux qu'il revêtait à ses origines, il n’en est pas moins vrai que la mission du juge reste, au point de vue social et moral, la plus élevée et la plus grave.

« C’est plus qu'une fonction, c'est un état, c’est plus

« qu'un état, c'est un sacerdoce. Elle demande autre

(4) Cité par Garsonnet, Traité de procédure, t. 1, p. 181.

« chose que les qualités du cœur et de l'esprit, elle veut « une vocation, Le magistrat doit à sa fonction plns que les « instants précis de son exercice : il lui doit sa vieentière, « la direction générale de ses idées.il luirapporteses études « accessoires et jusqu’à ses délassements » (1). L'exercice de la fonction judiciaire réclame de ceux qui en sont investis des habitudes spéciales, une formation intellectuelle, une tournure d'esprit particulière, une faculté d'analyse, de discernement et de critique qui en font quelque chose à part dans notre organisation sociale, de sorte que tout ne peut lui convenir et qu’elle ne convient pas à tout. «L'esprit administratif ne sied pas dans les « tribunanx, ni l'esprit judiciaire dans l'administration et « c'est sur cette vérité démontrée qu'est fondé l'ordre de » nos juridictions (2).»

Cette fonction qui par ses caractères essentiels mêmes se trouve ainsi naturellement occuper une place à part, demande aussi à être séparée des autres pour remplir en toute indépendance son rôle social. Comment pourraîtelle le faire si elle était dans la dépendance d’un pouvoir ? L'indépendance de la magistrature veut que le juge ne soit l'agent de personne. S'il était agent, il aurait un supérieur qui pourrait lui dicter des ordres, auxquels il

devrait se conformer et de l’exécution desquels il serait

(1) Hello, de linamovibilité des juges dans ses rapports avec le gouvernement républicain. Revue de législation et de jurisprudence, mai-août, 1848.

(2) Hello,

responsable. Or, le juge ne peut l'être. Pour être responsable il faut être libre, être maître de ses déterminations, ce qui n’est point son cas et ce en quoi surtout il diffère du fonctionnaire de l'administration.

Il est lié à une loi qui n’est pas son œuvre et que son rôle se borne à interpréter et à appliquer suivant sa conscience. Les décisions ne sont point l'expression de ses propres conceptions ou de sa raison, elles sont l’expres-

sion de la loi : entre celle-ci et les plaideurs il n’est qu'un

intermédiaire.

Dans l'exercice de ce rôle « le juge peut être appelé à « décider contrairement à ses préférences politiques, à

« condamner les actes du gouvernement de son choix, « s'ils ne lui paraissent pas d'accord avec la législation et « le droit, à prononcer contre les puissants du jour. Placé « entre l'intérêt et le devoir, il doit sacrifier l'intérêt au « devoir, s’oublier lui-même pour ne se souvenir que du « respect dù à la loi dont ilest le gardien (1). »

Que pourrait faire le juge en pareille occurrence s’il ne se sentait pas entièrement libre ? Quels dangers pourraient menacer la personne et les biens des particuliers ? Des sentences pourraient être dictées par des considérations politiques et les menaces directes ou sous-entendues qui accompagneraient ces ordres, en assureraient la complète

exécution sinon par les magistrats en fonction du moins

(1) Minard. De l’inamovibilité de la magistrature et de l'indépendance des magistrats. Discours de rentrée. Bordeaux. 1884,

par leurs successeurs plus souples et nommés pour la circonstance. La justice ne serait plus qu’un instrument d’oppression entre les mains du souverain. On ne comprendrait point que le souverain se chargeât d'interpréter et d'appliquer comme juge la loi qu'ilavait faite comme législateur. C’est cependant à ce résultat que l’on arriverait avec une magistrature qui ne se sentirait pas indépendante.

L’inamovibilité est le procédé qui assure le mieux cette indépendance de la magistrature. Elle confère à ceux qui en sont investis l'avantage de pouvoir rester inaccessibles aux sollicitations etaux menaces d'en haut, n'ayant pas à craindre de voir leur carrière brisée ou compromise par une mesureimpérative. [limporte même, pour que ce résultat soit atteint, que l’inamovibilité ne se borne pas à assurer au magistrat un droit dont il ne pourra être dépossédé, il faut qu'elle le protège aussi contre les déplacements même avantageux auxquels les détenteurs du pouvoir pourraient avoir recours pour se débarrasser d’une opposition gênante. En effet, si le déplacement qu'il est difficile de supprimer complètement, pouvait être arbitrairement prononcé par le gouvernement, sans être justifié par le souci de la bonne administration de la justice, rien ne serait plus facile que de constituer à l’occasion un personnel de circonstance. En outre un déplacement imposé, quel que soit le poste indiqué, implique toujours une idée de disgrâce, car il

peut léser des intérêts, des habitudes, des affections, et la

menace d’un changement pourrait influer sur l’état d'esprit du magistrat (1).

Quelque évidents que paraissent les avantages de l’inamovibilité, on les a cependant contestés tant en se plaçant à un point de vue général qu’en les prétendant incompatibles avec les principes de la démocratie et du gouvernement républicain.

On a d’abord reproché à l’inamovibilité son inutilité en disant que le juge inamovible pourra être tout aussi servile qu'un autre et que, de plus, on se trouve désarmé, s'il est privé d'aptitude. Il y a quelque part de vérité dans cette objection, mais la question est de savoir si les inconvénients de l’inamovibilité sont moins grands que ses avantages et à cet égard il semble qu’il ne soit point possible d’avoir de doute. « La question n’est pas de savoir « s’il suffit d’être inamovible pour n'être pas tenté, mais « si le juge intègre que l’on tente n'est pas fortifié par « l’inamovibilité. Pour que l'institution soit bonne, c’est « assez qu'elle produise son effet sur une âme hontête, « il n'est pas nécessaire qu'elle détruise jusqu’à la possi- « bilité du mal (2). » D'ailleurs, nous verrons plus loin que le gouvernement n’est pas absolument désarmé et « s’il doit quelquefois arriver que les magistrats se ser-

« vent de leur indépendance pour résister à des ordres

(1: Alasseur, l'inamovibilité des juges et les Constitutions françaises. Thèse Paris, 1903.

(2) Hello, Revue de législation et de jurisprudence, 1848, maiaoût, p. 26-27.

« trop absolus, rappelons-nous cette vérité trop peu « connue des gouvernants, c’est qu'il n’y à que ce qui « résiste qui soutient (1). »

L’objection qui présente l’inamovibilité comme incompatible avee un régime démocratique ou républicain, attendu que le juge n’y peut avoir à redouter aucune autorité despotique cherchant à lui imposer sa volonté, n'est guère plus sérieuse. bien qu'elle ait pour elle d’avoir été officiellement proclamée.

Un des premiers coups du Gouvernement provisoire fut un effort dirigé contre la magistrature et précisément contre celui de ses attributs que l’on soupçonnait le moins d’être un vice : l’inamovibilité. Le décret du 17 avril 1848 (2), non content de constater que le principe de l’inamovibilité avait disparu avec la charte de 1830, ce qui était rigoureusement vrai, proclamait que le principe était incompatible avec le gouvernement républicain.

« Déclaration de principe qui affecte de disposer pour « l’avenir et qui a d'autant plus étonné qu’elle n’était pas « nécessaire (3) .» Une simple observation historique suffira à démontrer la fausseté de cette affirmation. La

constitution républicaine du 5 fructidor an IT procla-

(1) Dupin, discours sur l’inamovibilité des juges. Lois concernant l’organisation judiciaire, p. 849.

(2) Le gouvernement provisoire décrète : « le principe de l’inamovibilité de la magistrature incompatible avec le gouvernement républicain a disparu avec la Charte 1830.»

(3) Hello, Loc. cit,

mait l’inamovibilité des magistrats (art. 206). En Suisse et aux Etats-Unis, les juges élus ne peuvent être révoqués avant l'expiration de leur mandat (1) et la constitution américaine accorde au corps judiciaire fédéral l’institution à vie. L’inamovibilité a résisté victorieusement aux assauts nombreux dirigés contre elle. « Il n’y a pas de « principes qui tiennent contre de pareils faits ; ils mon- « trent qu’une magistrature inamovible convient à tous « les régimes et on pourrait même soutenir que, repré- « sentant la fixité et la stabilité du droit écrit au sein « de la mobilité de l'opinion publique, elle a dans « le régime républicain une utilité particulière (2).» D'ailleurs qui prouve que quand on n'a pas à compter avec les injonctions d’un monarque l’indépendance des tribunaux soit assurée ? Quelque parfaite que soit la constitution d’un état républicain, ilest bien difficile que chacun deses éléments limite exactement son action à la sphère qui lui est dévolue et ne cherche pas à empiéter sur celle du voisin. Ge serait tantôt le parlement, tantôt le ministère qui chercherait à diriger à son profit les rouages de l’organisation judiciaire. S'ils dépendaient du Parlement, les juges seraient au service du parti au pouvoir et le résultat ne différerait guère s'ils dépendaient

du gouvernement, car celui-ci n’est qu’une émanation de

(1) Annuaire de législation étrangère, 1874, p. 489 et suiv.: 1875, pp. 741 et 754.

(2) Moreau, Lroit constitutionnel, p. 468,

la majorité (1). De toute façon, ce serait la porte ouverte

aux illégalités et à tous les abus.

SECTION II

Origine et développement historique de l’inamovibilité. De Finamovibilité et de l'indépendance de la magistrature

en Angleterre.

Le principe de l’inamovibilité est fort ancien en France.

C’est ordinairement à une déclaration de Louis XI ( Lettres du 21 octobre 1467) que l'on rattache l’inamovibilité des magistrats (2). Mais c’est donner trop d'importance à cet acte qui n'est qu'une mesure prise par la royauté dans son propre intérêt pour s'attacher ses officiers et non point dans l'intérêt des justiciables. C'était un engagement moral que Louis XI lui-même ne respecta point. À leur avènement les successeurs de ce prince confirmèrent en leurs charges les conseillers en service, ce qui eüt été inutile s'ils avaient été inamovibles. En réalité, le principe de l'inamovibilité n’a été sérieusement établi en France que lorsque la vénalité fut incontestablement admise. L’inamovibilité se présente

(1) Alasseur, l'inamovibilité des juges et les Constitutions françaises. Thèse Paris, 1903.

(2) Le roi promettait de ne donner désormais aucun de ses offices « sil n'était vacant par mort ou par résignation faite de bon gré et consentement du résignant ou forfaiture préalablemeut jugée et déclarée judiciairement ». Isambert, t. X, p. 541.

comme une application en cette matière de la garantie, S'il dépendait du pouvoir qui a institué le juge, de lui Ôter arbitrairement la charge qu’il a achetée, il n'aurait fait qu'un marché de dupe. « Le roi lorsqu'il avait pris « finance, aux parties casuelles, de celui auquel il confè- « rait un office, ne pouvait équitablement révoquer à vo- « lonté cetofficier sans lui rendre son argent et l’équité « commandait la même solution, lorsque le pouvoir « royal avait investi un officier en vertu d’une résigna- « tion que celui-ci avait obtenue à prix d'argent » (1). L’inamovibilité s’est donc introduite comme une conséquence juridique de la vénalité. « L'indépendance de la « magistrature naquit d’un abus » (2).

Malgré la résistance qu’en plusieurs occasions le Parlement témoigna à la Royauté, celle ci ne porta pas atteinte à sa situation et même Louis XIV par une déclaration de 1648 confirma celle de Louis XI (3).

Lorsqu’à l’époque de la Révolution on discuta le plan d’une nouvelle organisation judiciaire, la défiance inspirée par l’esprit de conservation inhérent à la magistrature fit rejeter la proposition de nommer les juges à vie. La loi des 16-24 août 1790 consacra le principe du caractère électif et temporaire des fonctions judiciaires. L'ina-

movabilité néanmoins subsista dans une certaine mesure

en ce sens que pendant la durée de leurs fonctions les juges ne pouvaient être révoqués que pour cause de forfaiture.

L'inamovibilité en effet, consistant dans le fait d’être soustrait aux mesures arbitraires de l'autorité, n'implique pas nécessairement que la fonction qui fait jouir de cette prérogative soit conférée à vie. C’est donc une erreur que commit la Chambre des députés en adoptant le 11 juin 1882 un amendement ainsi conçu : « L’inamovibilité est supprimée, les juges sont élus. » On paraissait croire qu'une charge élective forcément temporaire ne peut s’accorder avec l’inamovibilité. La constitution de 1790 donnait aux juges un caractère inamovible et cependant temporaire. Pour concilier les deux choses il suffit que le magistrat soit pendant la durée de ses fonctions électives soustrait à l'arbitraire du pouvoir et ne puisse être privé de sa fonction ou puni que suivant certaines formes et dans des cas déterminés.

La constitution ‘du 3 septembre 1791 chapitre v article 2 consacra le même principe. Les fonctions judiciaires gardent également un caractère temporaire dans l’organisation toute nouvelle de la justice institué par la constitution du 24 juin 1795 et ilen était de même dans la constitution du 5 fructidor de l’an IIL. Mais le principe posé en 1790 subsistait. Quoique temporaires les juges n'étaient pas révocables à volonté par le pouvoir ; pen= dant la durée de leur magistrature, ils ne pouvaient être

destitués que pour une cause de forfaiture légalement

INTRODUCTION hs

jugée et suspendue que sur une accusation admise (art. 206).

Le système de la nomination temporaire fut abandonné par la constitution du 22 frimaire an VII qui, sauf pour les juges de paix, en revient à la nomination à vie. L'article 68 est ainsi conçu : « Les juges autres que « les juges de paix conservent leurs fonctions toute leur « vie à moins qu'ils ne soient condamnés pour crime de

« forfaiture ou qu'ils ne soient pas maintenus sur les

« listes d’éligibles ».

Le principe de l’inamovibilité fut maintenu par la loi du 27 ventôse de l’an VII, qui organise les tribunaux. L'article 14, cependant, spécifiait que les fonctions de présidents et de vice-présidents choisis par le premier consul parmi les juges ne seraient que temporaires, mais elles leur furent données à vie par le sénatus-consulte organique du 28 floréal an XIl (art. 135). Néanmoins les magistrats indépendants du pouvoir restaient encore dans une certaine mesure sous la dépendance du peuple puisqu'ils ne devaient conserver leurs fonctions qu’autant qu'ils étaient maintenus sur les listes d’éligibles. Le sénatus-consulte organique du 16 thermidor an X vint les mettre à l’abri de ce danger en substituant aux listes d’éligibles, des collèges électoraux composés de membres nommés à vie (art. 20).

Au cours du xix° siècle le principe de l’inamovibilité, bien qu'universellement admis, a été plusieurs fois violé

pour des raisons politiques.

Sous le régime impérial, l’inamovibilité devint une insigne faveur accordée aux magistrats qui avaient fait preuve de soumission à l’empereur. Le sénatus-consulte du 12 octobre 1807 en effet déclara que l’article 68 de la Constitution de l’an VIII ne s'étant pas exécuté, il était nécessaire de le remplacer soit pour le passé soit pour l'avenir par des garanties équivalentes, et voici ce qui fut décidé : Une commission fut instituée à l’effet de procéder parmi les magistrats déjà nommés « à l'examen de « ceux qui seraient signalés par leur incapacité, leur « inconduite et les déportements dérogeant à la dignité « de leurs fonctions. » L'Empereur se réservait de prononcer définitivement sur le maintien ou sur la révocation des juges désignés dans le rapport de la commission. D'autre part, il était décidé (art. 1”) « que « les provisions qui instituent les juges à vie ne seront « délivrées qu'après cinq ans d'exercice de leurs fonc- « tions, si, à l'expiration de ce délai, Sa Majesté recon- « naît qu'ils méritent d’être maintenus dans leurs « places » (1). L'’inamovibilité devenait donc la récompense accordée par le pouvoir à l’obéissance des juges. En fait, d’ailleurs, on ne délivra pas ces provisions, ainsi que le prouve l’article 51 de l’acte additionnel. « L’empe- « reur nomme tous les juges, ils sont inamovibles et à « vie dès l’instant de leur nomination... Les juges actuels

« nommés par l'Empereur aux termes du sénatus-con-

(1) Esmein, Droit constitutionnel, 4e édition, p. 344.

« sulte du 12 octobre 1807 et qu’il jugera convenable de « conserver recevront des provisions à vie à partir du « 1% janvier prochain. » En somme, l’empereur avait mis la main sur la magistrature qui n’échappait pas plus à son contrôle et à sa surveillance despotique que le reste de l'administration. L'organisation judiciaire instituée par l’Empire devait être conservée par la Restauration. L'article 58 de la charte maintient le principe de l’inamovibilité (1), mais l'ordonnance de 1815 décida que « les magistrats ne pourraient conserver leur position qu’à la condition d’avoir obtenu une nouvelle nomination du roi ». Il n’était pas possible d'introduire d’une manière plus nette l'élément politique dans le personnel judiclaire.

- L'exemple de la Restauration fut suivi par la monarchie de Juillet. Les magistrats durent prêter serment de fidélité et ceux qui refusèrent furent remplacés.

Les choses reprirent leur ancien cours jusqu’en 1848. A cette date un décret du 17 avril déclare que l’inamovibilité de la magistrature était incompatible avec le gouvernement républicain et autorise le ministère de la justice à révoquer librement les magistrats. Une commission législative propose l’inamovibilité pour tous les magistrats à venir, mais la liberté de l’épuration pendant trois

mois pour les magistrats en service. Ce projet éloquem-

(4) « Les juges nommés par le roi sont inamovibles », mais ce texte ne protégea que les magistrats nommés par le roi et non ceux nommés par l’empereur.