TROISIÈME PARTIE

LES QUESTIONS QUI SE POSENT DANS LA NEUTRALITÉ D'ÉTAT SE POSENT-ELLES DE MÈME DANS LA NEUTRA- LITÉ LOCALE ? (l)

Internement des belligérants.

Voici une question grave qui montre qu'il y a très loin de la théorie à la pratique: elle seule suffirait à prouver qu'il est impossible d'appliquer ri-

(1) La question de la garantie de la neutralité, avec ses sousdistinctions bien connues, et que nous n'avons pas l'intention de traiter ici, qui se pose à propos de la neutralité perpétuelle d'Etat, se pose-{-elle également à propos de la neutralité locale ? L'histoire se charge elle-même de répondre que cette garantie n’a jamais été efficace : La neutralité locale de Neuchàtel, reconnue par la France et par la Prusse n’a pas empêché Neuchâtel d'être détaché de cette dernière monarchie, sous le premier empire : — de même en 1857 Nous ne croyons pas que l’article 2 du traité du 24 mars 1860 ait été inséré à cause de la garantie donnée au Piémont, pour les districts neutralisés du Chablais et du Faucigny. En tous cas aucun Français n'aura l'ingénuité de croire que, si la Suisse occupe jamais les bords méridionaux du Léman, elle les garantit par cela même à la France. Pour Corfou, le traité de 1864 parait en garantir la

goureusement la neutralité à une portion de territoire. C’est d'autant plus malaisé que la neutralité locale ne se lie pas forcément à l'occupation du territoire neutralisé par une tierce puissance : l’article 92 des traités de Vienne lui-même, pris au pied de la lett re, n’exige point l'occupation suisse de la Savoie en temps de guerre, puisqu'il se sert des expressions « à l'exception des troupes que la Confédération Suisse jugera à propos d’y placer ». Au cas d'absence des troupes fédérales, et même dans le cas contraire, étant donné leur insuffisance numérique possible, qui donc internerait dans la région neutralisée de la Savoie les troupes françaises ou étrangères ? On se heurte ici à une impossibilité d'exécution absolue.

Pour l’île de Corfou, la situation serait encore plus embarrassante : iln’en est pas de Corfou comme de la Savoie ; dans la stricte légalité internationale, le droit d'occuper Corfou en temps de guerre n'est dévolu à aucune puissance : la question de l’internement des détachements grecs ou adversaires can-

possession à la Grèce ; c’est une sécurité très relative. N'oublions pas qu’à chaque partage de la Pologne,les trois puissances copartageantes garantissaient solennellement à la République le reste de ses possessions. — Pour la garantie de la neutralité elle-même, comme elle n’a rien de spécial à la neutralité locale, renvoi aux traités si nombreux qui ont été écrits jusqu'à ce jour sur la neutralité perpétuelle.

tonnés dans l’île ne se posé même pas, à moins que les flottes européennes ne bloquassent l’île neutralisée et ne créassent ainsi un internement de fait : tout cela est laissé au hasard des évènements politiques -- la solution peut n’avoir rien de juridique, et àce titre nous ne devons pas nous y arrêter.

Aides en nature ou en argent à tirer du territoire neutralisé.

Aucune contribution, aucune aide, aucun subside sous quelque nom que ce soit, ne peut être tiré d’un Etat neutre au profit d'une puissance belligérante, encore que la question fit quelque doute même au dix-huit siècle, puisque la République des Etats- Généraux prétendit assister en argent et même en nature le roi George II dans sa lutte contre la France, à l’époque des campagnes de Raucoux et de Lawfeld (1746-1747) sans sortir elle-même de sa neutralité, la solution inverse ne fait plus aujourd’hui de doute pour personne. Done, ni la Belgique, ni la Suisse, ne pourront en temps de guerre donner aucun secours à l’une des puissances en lutte: en théorie, s'entend. Le Luxembourg est aussi un Etat neutre

perpétuel, mais ici une difficulté s'élève: son incorporation dans le Zollverein (1) le fait comprendre dans le système général des impôts allemands, au moins indirects. La situation est encore plus grave pour le territoire neutralisé, inclus dans la limite douanière de l'Etat dont il fait partie : si une partie de la Haute-Savoie est en dehors de la ligne des douanes françaises, cette situation, anormale, du reste, n’a aucun rapport avec sa neutralité : sous le régime sarde, toute la Savoie neutralisée était comprise dans le système des douanes piémontaises, et encore aujourd'hui, l'arrondissement d'Annecy, compris dans la zône militaire neutre, n’est pas en dehors des douanes françaises (2).

Nous ne devons point nous borner aux questions purement douanières, mais nous étendre sur les impôts en général, problème qui ne se pose naturellement que dans la neutralité de portion de territoire. Nous croyons qu'il faut ici faire des distinctions : lorsque l'Etat dont fait partie le territoire neutre, que ce soit une grande puissance comme la

(4) Comme nous ne traitons point ici la question de la neutralité perpétuelle d'Etat, nous n'avons pas à nous occuper de l'union douanière qui parut à la veille de se former entre la France et la Belgique, à l’époque du ministère catholique de M. de Theux, ni des objections qu'elle souleva et que tont le monde connaît.

(2) Voir la carte à la fin du volume.indiquant la limite douanière

telle qu’elle résulte du décrel-loi de juin 1860: on verra qu'elle ne coïncide en aucune manière avec la limite de la neutralité.

Ha =

France, où un petit pays comme la Grèce, est en guerre avec une autre nation, aucun doute que les” impôts soit directs, soit indirects ne continuent à se percevoir pour son compte dans la zône neutralisée. Mais qu'en est-il pour ces aides en nature qu’on nomme les réquisitions ? Elles comportent toujours une sorte d'appareil militaire qui semblerait au premier abord devoir les faire exclure des territoires neutres: l'impôt sert bien à la guerre, mais indirectement, les réquisitions fournissent 1mmédiatement les objets de première nécessité qui vont servir, soitau logement des troupes, soit à leur transport, soit à leur nourriture. Ecartons le cas de Corfou qui ne présente pas grand intérêt pratique : demandons-nous si les réquisitions militaires pourraient s'appliquer dans la partie neutre de la Haute- Savoie(1). Les textes françaisles plus importants sur cette matière sont la loi du 3 juillet 1877 et le Règlement d'administration publique du 3 août suivant. Questio\ préjudicielle d’abord à écarter : la mobilisation peut-elle légalement s'appliquer à la zône

(1) Toutes les fois que nous cherchons des applications pratiques de la neutralité du Chablais et du Faucigny, nous sous-entendons, brevitalis causa, ce membre de phrase : « au cas où cette neutralité existerait encore ». Dans cette partie de notre travail, fous sommes contraints bien entendu de nous placer au point de vue de Ja thèse suisse, dans le système contraire, qui est le seul exact, à notre avis. non fuisset mota queæstio..

neutre. Ne cherchant pas à savoir ce quiensera dans les faits, non est his locus, nous pouvons, ue sortant pas du terrain Juridique, faire table rase de l’objection tirée de la déclaration du mimstère Ferry en 1884, d’après laquelle la mobilisation ne devrait point s’opérer dans la région neutralisée : nous avons vu ce qu'il fallait penser de la valeur scienüfique de cette déclaration unilatérale qui ne saurait suppléer sur ce point au silence des traités de 1815. Sila mobilisation ne devait point s'effectuer, 1l est probable que le droit de réquisition ne pourrait s'exercer non plus, en raison d’un aroument de texte, l'article 1° de la loi du 3 juillet 1877 ainsi conçu : 1° En cas de mobilisation partelle ou totale de l’armée, ou de rassemblement de troupes, le ministre de la guerre détermine l'époque où commence, sur tout ou partie du terriloire, l'obligation de fournir les prestations nécessaires pour suppléer à l'insuffisance des moyens ordinaires d’approvisionnement de l’armée.

Remarquons, ce qui ne laisse point d’affaiblir la portée de l’argument de texte que nous avons si-, gnalé tout à l’heure, que l’article précité prévoit l'exercice du droit de réquisition, non seulement au cas de mobilisation, mais aussi au cas de rassemblement de troupes. — L'idée de rassemblement de troupes est-elie bien compatible avee la notion de

ENT en

neutralité territoriale? c’est encore une question préjudicielle à résoudre. Mais rassembler des troupes en temps de guerre, sur un territoire neutralisé, pour en faire une base d'opération, c'est évidemment violer la neutralité de ce territoire. Il est vrai que le rassemblement de troupes peut être la conséquence directe de la nécessité de l'évacuation : nous sommes alors dans une tout autre hypothèse. Mais l’évacuation de Corfou n’est pas imposée à la Grèce en temps de guerre, ni celle du Congo aux puissances copartageantes, à quoi servirait-elle d’ailleurs ? Elle paraît l'être à la France par l’article 92 des traités de Vienne.

Nous pensons qu'il faut faire des distinctions suivant la nature des réquisitions : celle des logements suppose un rassemblement de troupes et une certaine occupation militaire du pays, mais d’autres réquisitions, opérées dans le pays neutralisé, ontun rôle tout différent et ne supposent point l’occupation : ce sont les réquisitions des chevaux et voitures, très pratiques celles-là, mieux encore les réquisitions de wagons de chemins de fer, prévues par les articles 29 et suivants du règlement d’administration publique du 3 août 1877. Pourvu que les trains réquisitionnés évacuent le zône neutralisée, peu importe qu’ils soient fournis avec les dépôts et réserves de cette région. Pour prendre des exem-

ples pratiques, nous ne croyons pas qu'aucun principe de droit s'oppose à la réquisition des wagons, fourgons, locomotives et autres véhicules, en général de tout le matériel roulant se trouvant au début de la guerre dans la région neatralisée : ainsi en serait-il du matériel se trouvant sur les lignes de Bellegarde à Saint-Gingolph, d’Annemasse à Annecy, de la Roche à Cluses,etc.(1).Mais toutes les questions qui se posent sur les chemins de fer du territoire neutralisé ne sont pas résolues : loin de là. Si nous revenons un instant à la théorie de la neutralité perpétuelle ordinaire, de la neutralité d'Etat, nous voyons que tous les auteurs s'accordent à dénier aux neutres le droit de fournir du charbon aux belligérants, sauf une quantité minime destinée à

(1) La question se complique encore dans la pratique par ec fait, qu'il y a des réserves de la cempagnie P.-L.-M. non seulement sur le territoire neutralisé des arrondissements de St-Julien, Bonneville et Thonon, mais sur le territoire même du canton de Genève. L'exploitation par une compagnie française d'un tronçon de ligne situé sur un territoire étranger, de plus, chez un neutre perpétuel, crée évidemment une situation anormale. Voy. le récent incident Bernoud, en novembre 1892, Il est vrai que la contre partie de ce qui existe à Genève se produit dans le département du Doubs où la compagnie Suisse Jura-Simplon exploite 18 kilomètres sur le territoire français, entre Vallorbe et Pontarlier : la situation se compliquerait encore au cas de rachat fédéral. Une question se pose encore iei sur l'application de la loi du 3 juillet 1877 à la réquisition des voitures formant la réserve de la-compagnie Jura-Simplon, à Pontarlier. Nous ne faisons qu’indiquer ces questions presque insolubles, car elles sortent du cadre de la neutralité locale.

leur faire regagner directement le port de leur nation le plus rapproché : cette règle s'applique aussi au neutre accidentel. C’est ainsi qu’on a vu, en 1884, l6rs de la guerre entre la France et la Chine, lPAngleterre refuser aux navires français l'accès du dépôt de Singapore. Qu'en est-il maintenant pour un territoire neutralisé ? Les beiligérants n'en doivent tirer aucune ressource : ainsi les flottes françaises ne pourraient s'approvisionner de charbon à des dépôts situés sur la côte du Congo neutralisé. La même question se pose, et naturellement bien plus grave, à propos de la neutralité de la Savoie : il y aen Savoie trois dépôts de charbon assez importants, à Chambéry, à Modane et à Annemasse : nous ne parlerons pas des deux premiers dépôts, situés dans une région placée sous la souveraineté normale de la France, mais le troisième, le dépôt d’Annemasse, est situé dans la zône neutralisée. Pendant la durée d’une guerre, le gouvernement français pourrait-il tirer de ce dépôt des approvisionnements de charbon si nécessaires pour la marche des trains de concentration? Nous ne pouvons aborder bien entendu que le côté théorique de la question, et nous convenons qu’une réponse est difficile, Le cas n'ayant pas été prévu, naturellement, par les diplomates de 1815 : il n'y a pas eu non plus de pré-

cédents sur la matière, le dépôt d’Annemasse n’existant pas en 1870.

Le droit de réquisition sur les chemins de fer comprend le droit de réquisition des lignes télégraphiques appartenant aux compagnies. Si nous reconnaissons à l'Etat belligérant le droit de se servir de son télégraphe dans la région neutralisée, il nous est difficile de lui contester le droit de se servir des fils réquisitionnés des compagnies ; d’ailleurs, la question n'aurait pas d'intérêt.

On ne réquisitionne pas que les instruments de transport par voie de terre ou de fer : on fait de même pour les moyens de transport par eau : la Grèce, souveraine de Corfou, peut-elle réquisitionner toutes les embarcations immatriculées au quartier maritime de l’île ? La réponse ne laisse pas d’avoir une grande importance pratique, étant donné le grand nombre de marins et par conséquent de navires, fournis par les îles loniennes.

Nous ne croyons pas que la réquisition maritime puisse être empêchée à Corfou par la neutralité de cetteîle, les navires réquisitionnés pouvant être employés par la Grèce dans d’autres eaux que les eaux neutres : tout ce qui est interdit à cette puissance, c’est de se servir de l’ile comme d’une base d'opérations maritimes.

Pour la France, la question de la PE naines des

embarcations ne se pose pas de la même manière, puisqu'elle n'a pas de côtes maritimes neutralisées, à part celles de la région du Congo, où la loi de 1877 trouverait du reste difficilement son application : mais le droit de réquisition existe pour la batellerie fluviale, et surtout deslacs, qui a une grande importance dans la région neutralisée de la Savoie. [ci, nous ne pouvons guère donner la même solution que pour le royaume de Grèce : les embarcations de Corfou, réquisitionnées, peuvent être employées ailleurs que dans les eaux de l'île : par la force même des chosesil estimpossible d'employer, autre part que dans leurs bassins respectifs, les bateaux du Léman, des lacs du Bourget et d’Annecy.

Au point de vue des textes, il n’y a pas de doute que la batellerie lacustre puisse être réquisitionnée. Ceci ressort du 5° de l’artiele 5 dela loi du 3 juillet 1877 : 5° Peuvent être réquisitionnés : les bateaux ou embarcations quise trouvent sur les fleuves, lacs où canaux. — Remarquons que les trois prineipaux lacs de la France, ceux en vue desquels ce texte a été écrit, à moins de perdre toute son utilité pratique, sont situés dans la région prétendue neutralisée, le lac Léman et le lac d'Annecy entièrement, le lac du Bourget en partie,

Interdiction aux troupes belligérantes d'emprunter le territoire des Etats neutres. — Application de cette théorie aux fractions neutralisées. — Routes stratégiques. — Chemins de fer, — Compétence de

la commission mixte des travaux publics.

La neutralité perpétuelle d'Etat a été créée pour qu'il y eût, comme on dit assez vulgairement, une sorte de tampon entre les grandes puissances militaires et pour que la possession de leurs territoires ne favorisât pas les unes au détriment des autres. C’est ainsi que la Suisse a été neutralisée parce que son occupation par une des puissances limitrophes eût mis les autres en grand péril : la France, maïitresse du Saint-Gothard, le serait des hautes vallées du Tessin, de l’Aar, de la Reuss, de Limmat, du Rhin et pourrait à volonté envahir l'Italie, l'Allemagne méridionale ou l'Autriche : c’est surtout cette hypothèse possible et le souvenir des campagnes de 1798 et de 1799 qui a été la cause déterminante de la neutralisation de la Suisse en 1815. Les avantages de l'occupation de la Suisse ne seraient pas moindres pour l'Allemagne, pour l'Autriche, ou pour l'Italie. — La première conséquence de la neutralité d’un Etat consiste donc dans l'impossibilité

pour les autres puissances de faire traverser cet Etat par leurs troupes.

La même règle s’applique-t-elle à la neutralité de territoire ? Examinons d'abord la question à propos de Corfou : cette îleest un point stratégique important qui peut tenter une occupation militaire ennemie : ce ne sera jamais un lieu de transit : aussi la question des routes stratégiques établies dans l’île au profit de l’autorité grecque a-t-elle peu de conséquences : — ces routes sont nombreuses, elles datent toutes du protectorat britannique; elles sont larges, bien tracées, encore praticables, car elles ont été construites ab initio d’une manière très solide ; le gouvernement grec ne songe du reste nullement à les entretenir. Ces chemins ont eu un caractère exclusivement stratégique au début, quand :il s’agissait de transporter rapidement d’un point de l’île à l’autre les régiments de la Reine. Depuis que le drapeau de l’Union Jack a quitté Corfou, ces chemins n'ont plus aucune utilité.

La question se présente avec des conséquences tout autres pour la Savoie : le Chablais,le Fauciguy et la région située au nord d'Ugines sont sillonnées de routes pour la plupart construites sous le régime français : certaines de ces routes ont un caractère exclusivement stratégique, comme celle d’Albertville à Chamonix qui remonte la valléede l’Arly, passant

par Flumet, Mégève et Saint-Gervais. Le gouvernement français, nous l'avons dit dans notre étudesur la neutralité de la Savoie, en a avoué je caractère stratégique dans le Journal Officiel du 26 juin 1892: Elles devraient servir au cas d’une invasion italienne franchissant le Simplon et violant la neutralité du Valais. Nous n’avons pas à examiner dans un travail tout théorique une question de politique par trop contemporaine: quoi qu’ilen soit,il semble donc patent que des voies stratégiques puissent exister dans un territoire neutralisé, bien que cela paraisse contradictoire.

Que si la déclaration officielle du 26 juin ne parait pas avoir une autorité assez grande, nous avons d’autres documents d’un caractère bien plus juridique, et qui nous forceront de conclure dans le même

sens : Nous trouvons en effet un certain nombre

de lignes de chemins de fer dans la Savoie neutralisée: ce sont la ligne de Bellegarde au PBouveret, d’un développement de 94 kilomètres, celle d'Annemasse à Annecy (5% kil.), perpendiculaire à la précédente, lembranchement de la Poche à Cluses (24 kil.),15 kilomètres environ de la ligne de Culoz à Modaue entre le pont du hhône et un point indéterminé situé au nord de la station d’Aix-les-Bains, celle d'Annecy à Aix jusqu’à un point indéterminé vers Albens. Toutes ces lignes sont dans la zône dite

« zône frontière ». Personne n’ignore qu’au point de vue de la compétence dela commission mixte des travaux publics le territoire français est divisé en deux grandes régions : l’une située à l’ouest d’une ligne formée par la Seine,la Saône etle Rhône, l’autre placée à l’est de cette ligne. Dans cette zône stratégique d’une longueur immense, aucune concession, aucune déclaration d'utilité publique, et après l’exécution, aucune pose de seconde voie ou modification quelconque ne peut être faite sans l’autorisation préalable de la commission mixte.

La procédure militaire spéciale à lazône frontière a-t-elle été suivie pour les lignes construites dans la Savoie neutralisée ? Absolument comme dans les autres parties de la zône. Pour ne pas multiplier les exemples, nous ne citons qu'un texte, le décretd’établissement du chemin de fer d’Annemasse à la frontière Suisse, vers Chène, concédé à la compagnie P. L. M. (1). Entre autres considérants on y lit: « Vu le procès-verbal de la conférence mixte tenue, le 4 septembre 1885, entre les services locaux des ponts et chaussées et du génie et l'adhésion donnée le 26

(4) Par une inconséquence assez bizarre, s’il est interdit à une compagnie de poser la seconde voie sans l'autorisation de la commission mixte des travaux publics, dans la pratique, elle pose les traverses sans cette autorisation, de sorte que la pose définitive de la seconde voie se trouve très simplifiée,

(2) Bulletin des lois, 140, 1er sem.part. prem.— p. 581,année 1886,

du même mois par le ministre de la guerre à l’exéeution du projet, etc. ». Dans les chemins de la Savoie peutralisée, comme dans toutes les autres parties de la zône, la procédure militaire est donc intervenue avant la construction des lignes, non seulement pour les chemins d'intérêt général, concédés à la compagnie P. L. M. comme la section que nous venons de citer, mais aussi pour les chemins d'intérêt local, comme les lignes à crémaillère d’Etrembières au Salève et même pour les tramways à vapeur. Nous ne citerons qu’un texte qui prouve bien que la même procédure a été suivie pour les tramways que pour les chemins de fer : c’est le décret du 5 juin 1890, relatif au tramway à vapeur de Genève à Douvaine, concédé à la compagne suisse des chemins de fer à voie étroite, inséré au balletin des lois sous le n° 22456 (1), il contient le considérant suivant : Vu la délibération de la commission mixte des travaux publics, du 24 décembre 1888. Vu la lettre du8 février 1889 parlaquelle le ministre de la guerredonne son approbation aux conclusions de la commission mixte des travaux publics, décrète, etc.

HO 290 pp. 2Esemr ip 4119;

Avenir de la neutralité de partie d'Etat.

Tout se tient dans le droit, comme dans l’histoire : la neutralité locale est un des points par lesquels la législation interne de chaque Etat se rencontre avec le droit international. Toute la difficulté de mettre en pratique la neutralité locale provient de l’unité des Elats, qui s'achève tous les jours, de leur administration uniforme et centralisée qui progresse aussi, malgré quelques reculs apparents. Dans les temps passés, même au XVIII siècle, lorsque l’idée de l'unité d'Etat n’était pas ce qu'elle est de nos jours, lorsque la fraction territoriale avait, sinon un gouvernement propre, le mot serait peut être un peu ambitieux pour un territoire exigu, au moins une organisation indépendante, il était aisé de l’isoler dela lutte dans laquelle était engagé son souverain : 11 n’y avait pour ainsi dire aucun lien vital à trancher. La neutralité locale pouvait donc exister, parce qu'elle se rapprochait insensiblement de la neutralité d'Etat.

Aujourd’hui que les puissances ont régularisé

leurs frontières, que les enclaves ont presque toutes disparu, que les Etats se sont centralisés et ont rendu leur législation uniforme, l'application de la neutralité locale se heurte à une multitude de difficultés qu'ilétait jadis impossible de prévoir. La neutralité locale ne peut plus être, dans les très rares cas où on la retrouve aujourd'hui, qu’une servitude malencontreuse pesant sur une région, bref une anomalie dans le droit international actuel, et, comme toutes les anomalies, destinée à disparaïîlre dans un temps plus ou moins court. — La même évolution a eu des conséquences tout à fait contraires si l’on considère la neutralité perpétuelle d'Etat : la centralisation et l’unité, qui progressent dans les petites nations comme dans les grandes, augmentant leur force de résistance, leur permettra plus facilement de garder la neutralité au milieu des luttes de leurs voisins.

La neutralité locale est done destinée à devenir une question purement historique. — Elle est pourtant bien moderne. dira-t-on, puisqu'elle ne paraît pas remonter au-delà de 1815 et que de nouvelles applications en ont été faites beaucoup plus récemment. Nous répondrons qu’une institution peut exister longtemps à l’état coutumier avant de trouver place dans des textes : nous croyons avoir prouvé par des exemples assez nombreux que la neutra-

lité locale existait bien avant 1815, encore qu'elle ne fût prévue ni réglée par un instrument international à portée un peu générale. Lorsque les textes les plus importants qui en proclamèrent le principe, furent rédigés, l'institution n'avait plus de raison d'être. — Tout dans l’histoire semble confirmer la vérité de la théorie que nous soutenons : dans l'Etat purement fédéral, la neutralité de fraction de territoire se comprend : c’est presque une neutralité d'Etat : ainsi la neutralité de diverses parties du Saint-Empire pourrait-elle rentrer aussi bien dans la seconde de ces catégories que dans la première ; s'agit-il d'un Etat simple, mais que son défaut d’uniformité rapproche encore de l'Etat composé, la neutralité locale se comprend encore ; ainsi en futil pour la Prusse et pour l'Autriche au siècle dernier; s'agit-il enfin d'un Etat absolument unitaire, comme la France contemporaine, cette sorte de neutralité se conçoit encore moins facilement. — La pratique vient ici confirmer la théorie : que d’applications n'a pas eu la neutralité de partie d'Empire, depuis les traités de Westphalie! — la neutralité de portion d’Etal a aussi existé, dans les faits, pour la Prusse et pour l'Autriche, — quant à la neutralité de la Savoie, jamais les textes qui l'ont créée n'ont pu trouver leur application.