De l'Intervention des Pouvoirs publics dans L'Émigration et L'Immigration

L'émigration est l’un des phénomènes économiques qui se rencontrent à tous les âges de l'humanité. Elle fut pour les premiers hommes, comme pour ceux d'aujourd'hui, un moyen d'améliorer leur sort et d'étendre peu à peu la civilisation sur le globe entier. Elle est en même temps conforme aux aspirations de l’humanité en répondant au besoin d'expansion inhérent à sa nature. « Il est en effet aussinaturelaux hommes, « dit Burke, d’affluer vers les contrées riches et propres à « l'industrie quand pour une cause quelconque la population « y est faible, qu’il est naturel à l'air comprimé de se préci- « piter dans les couches d’air raréfié. »

L'histoire de l’émigration a donc suivi toutes les évolutions de l’histoire de l'humanité.

Mais nous sortirions du cadre de cette étude, limitée à l’'émigration individuelle, en essayant de retracer l’histoire des migrations périodiques de peuplades nomades, et celle

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des exodes de peuples conquérants refoulant devant eux des hordes de vaincus à la recherche de nouveaux terrifoires. s

Nous arrivons ainsi jusqu’à l'époque féodale qui ne saurait non plus nous retenir puisque les liens étroits qui reliaient le vassal à son suzerain, le serf à la glèbe, étaient un obstacle presque insurmontable à toute émigration individuelle. Le seigneur pouvait d’ailleurs, par le droit de poursuite, se faire remettre celui de ses sujets qui quittait ses terres sans sa permission.

À la chute du système, le roi recueillit les droits autrefois dévolus au seigneur et avec eux celui de retenir, même contre leur gré, ses sujets en dedans des frontières. |

L'Amérique étant découverte, l'Espagne et le Portugal, puis la France, la Hollande, l'Angleterre, étendirent leur domination sur des territoires immenses destinés à enrichir la métropole. Il se produisitalors uneémigrationrelativement considérable, mais caractérisée en ce que les émigrants, riches et puissants, étaient investis de privilèges exclusifs, attribués soit à eux en propre, soit aux grandes compagnies dont ils étaient les représentants. L’émigration de l'individu isolé passait alors pour ainsi dire inaperçue, bien qu’elle existât en fait et fût même parfois aidée officiellement soit par l'État directement, soit par les compagnies privilégiées auxquelles cette obligation était imposée par l'acte de constitution.

Les rois, soucieux d’affermir leur autorité en donnant à la population une densité suffisante, veillaient avec un soin jaloux à empêcher le départ de leurs sujets. A peine rencontre-t-on quelques exceptions très limitées. Les traités

de Westphalie, notamment, accordaient le bénéfice d’émi-

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gration à certaines personnes dont la religion n'était pas autorisée dans le pays.

Nous avions par contre en France l’édit de 1669 qui défendait à tout Français « de S’établir sans la permission du roi « dans dés pays étrangers par mariage, acquisition d’immeubles et transport de leurs familles et biens à peine de confiscation de corps et de biens et d'être censés et réputés « étrangers sans qu'ils puissent être ci-après rétablis, ni « leurs enfants naturalisés pour quelques causes que ce soit ». Or, cet édit resta en vigueur jusqu'en 1791.

En Prusse et dans les pays d’élément saxon, la peine de mort punissait l’'émigrant et ses complices ; ces pays furent, jusqu'au milieu du xrx° siècle, des centres d'immigration.

L'Angleterre, qui, déjà en 1709, s'était départie de sa rigueur pour une courte période, puis la France à la Révolution sont les premières nations qui reconnurent à l'individu le droit de passer librement les frontières.

La situation dans laquelle se trouvaient alors les pays de destination au delà des mers n’était pas plus favorable à l’arrivée de l'individu isolé. :

Avant leur émancipation c'étaient des colonies soumises à un régime sévère en vue d’en assurer le bénéfice à des compagnies (1) ou des particuliers privilégiés, il fallait pour y aborder une autorisation spéciale (2) et les règlements étroits

(1). Les colonies hollandaises furent longtemps sous le régime d’une compagnie exclusive qui, lorsqu'elle permit aux vaisseaux d'aborder, exigea le paiement de 2 1/2 0/0 de la valeur de la cargaison.

Apam Smirn, Richesses des Nations, édit. Guillaunun, t. 1, p. 180.

(2) 1613. — On signale à Buenos-Aires l’arrivée de trois avocats. Le « Cabildo », conseil communal des Colonies, prit des mesures pour empêcher leur “débarquement. « Considérant que leur venue est inu- « tile et ne pourrait être que nuisible en raison des difficultés qu'ils « font naitre entre les citoyens, nous déclarons et ordonnons que lon

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de la métropole y paralysaient tout esprit d'initiative. D'ailleurs, le seul but de ceux qui y séjournaient était le trafic des denrées coloniales ou la recherche des métaux précieux et non la mise en valeur des terres. Ce qu’ils désiraient c'était « y gagner beaucoup pour aller jouir ailleurs de la fortune « qu’ils y auraient acquise. Ce motif y avait introduit des « moyens violents d'exploitation au premier rang desquels « il faut citer l'esclavage (1). »

A ces causes il faut ajouter la difficulté des communications, les luttes fréquentes avec les indigènes qui obligeaient les Européens à n’arriver qu’en masse, à construire des forts et à se tenir continuellement sur leurs gardes. Les expéditions étaient généralement organisées par des gentilshommes ou des officiers de fortune qui emmenaient avec eux une véritable troupe de soldats (2).

L'Espagne, le Portugal, la France, la Hollande, l’Angleterre colonisaient ces vastes territoires qui, en réalité, n'étaient pas ouverts à l'immigration.

On évalue à 10,000 le nombre des colons français qui peuplèrent les « vastes arpents de neige » du Canada et à 8,000 ceux qui habitaient la Louisiane (3). On ne peut donc trou-

« intimera l’ordre à ces trois personnes de retourner, qu’il leur est « défendu d'aborder et de séjourner dans la ville jusqu'à ce qu'un « ordre spécial du roi d'Espagne en dispose autrement. » (DAIREAUX, La République Argentine, Paris, 1889.)

(1).3.-B. Say, Traité d'économie politique, édit. CES p. 226.

(2) Une des premières expéditions dans la République Argentine eut heu en 1535. Ce fut un officier de Charles-Quint qui l’entreprit à ses frais, à la seule condition de devenir « adelantado » de 200 lieues de territoire dans l’intérieur. Cet officier nommé Don Pedro de Mendoza arriva le 2 février avec 11 navires et 200 hommes et posa les fondements de Buenos-Aires. (LarziNa, Géographie de la République Argentine. p: at)

(3) E. Pomré, L’Emigration française aux Colonies, p. 17 et 18.

ver dans ces exemples l’origine de notre courant d’émigration actuel. a

Les causes qui auraient pu déterminer à l'émigration étaient d’ailleurs bien différentes de ce qu'elles sont aujourd’hui.

On admet généralement comme causes génératrices de l’émigration : l'excès de population, l'insuffisance des moyens d'existence, les dissensions civiles et la guerre extérieure, l'intolérance religieuse, les facilités de communication et la perspective d’un meilleur avenir.

Dans toute la période précédant le x1x° siècle, celles qui eurent une infiuence vraiment notable sont l'intolérance religieuse et les crises politiques. Les moyens de communication faisaient défaut; les guerres nombreuses suffisaient à préserver d’un excès de population; d'autre part, le peuple, sans instruction, ne connaissait l'Amérique que de nom et n'ayant pas l'exemple de gens pauvres revenus enrichis des pays d'outre-mer ne regardait pas l’émigration comme un moyen d'améliorer son sort.

Les exemples les plus célèbres de l'émigration ayant une cause politique sont ceux des Vaudois, des protestants. français après la révocation de l’édit de Nantes, celui enfin des émigrés pendant la Révolution (1). On ne saurait discuter leur importance tant au point de vue du nombre qu’à celui des résultats ; la reine Christine de Suède pouvait dire, à l’occasion de la révocation de l’édit de Nantes, que Louis XIV s'était coupé le bras gauche avec le bras droit; il n’y a cependant pas possibilité d’assimilation avec l’'émigration actuelle. Ces départs étaient la conséquence de crises politiques ou

(1) Le droit d’émigrer avait alors été momentanément suspendu.

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religieuses très graves, mais momentanées : pendant la durée de la crise, ils étaient très nombreux, mais cessaient avec elle. Ce furent plutôt, si l’on veut, des accidents dans l'histoire. Les émigrants partaïent moins comme des hommes libres que comme des proscrits.

Les choses furént complètement changées au xrx° siècle ; la période actuelle de l’émigration commence, suivant l'avis général, en 1815. Il suftit, en effet, de jeter un coup d'œil sur la situation économique du siècle pour voir ce qui différencie l’émigration actuelle de celle qui eut lieu aux siècles précédents.

C'est tout d'abord üné périodé dé libré émigration. Nous savons que l'Angleterre et la France furent les premières à admettre pour l'individu lé droit d'émigrer. Cet exemple fut suivi, au moins en principe, dans le reste dé l’Europe, bien qu’en fait le courant d'émigration ne prénne de proportions notables qu’en 1850.

D'autre part, les causes déterminantes de l'émigration influent d'une manière plus pressante sur les masses. Après 1815, les Anglais et les Irlandais fuyaient la famine, les Français et les Allemands la réaction.

De grands événements politiques, des découvertes scientifiques viennent ouvrir de nouveaux débouchés aux travailleurs. Ce sont, d'après M. Leroy-Beaulieu, la reconnaissance de l'indépendance de Amérique du Sud, la découverte des mines d'or de la Californie et de l'Australie (1848-1850), l'abolition de l'esclavage dans les colonies, inauguré par l'Angleterre en 1834, accomplie en France en 1848, l’ouverture d’un certain nombre de ports de la Chine et du Japon au commerce européen.

En même temps, l'excès de population -dans une période

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de paix relative, l'insuffisance des moyens d'existence commencent bientôt à se faire sentir pour atteindre de nos jours dans certains pays une incroyable intensité.

Si les dissensions civiles, la guerre religieuse sont moins fréquentes, par contre, l'invention de la vapeur, les facilités de communication sont d’une grande influence sur l'émigration actuelle.

Une évolution semblable s'était produite dans la situation économique des centres d'immigration.

Après la proclamation de l'indépendance, l’histoire de ces jeunes républiques est marquée par des guerres civiles nombreuses; mais, peu à peu, le calme apparaît. Leurs gouvernements chercheront alors à tirer parti des richesses naturelles d'immenses térritoires et accueilleront même avec des faveurs les émigrants européens.

Les individus ainsi attirés seront quelquefois des spéculateurs, qui iront au loin chercher un emploi plus rémunérateur de leurs capitaux. Mais la masse des émigrants ne sera composée que de simples travailieurs. Pour les pouvoirs publics de tous les pays, l’'émigrant ne sera plus que le passager de % classe dont. il sera presque indispensable, au débarquement, de constater les moyens d'existence, sous peine de voir le territoire envahi par une population indigente, et, pour quiconque a assisté à l’'embarquement d’un convoi d’émigrants, il est presque impossible de ne pas associer à l’idée d’émigration celle de paupérisme. Sans prononcer ce mot de « paupérisme », toutes les lois qui traitent de l’'émigration donnent de l’émigrant une définition qui fait de celui-ci un individu de condition modeste. La loi française répute « émigrant, sans autre justification, tout passager « qui n’est point nourri à la table du capitaine ou des officiers

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« et qui paye pour le prix de son passage, nourriture com- « prise, une somme de moins de 40 francs par semaine « pour les navires à voiles, et moins de 80 francs pour les .« navires à vapeur (1) ». C’est également dans ce sens que nous prendrons le mot « émigrant » à l'exclusion de l’émigrant capitaliste.

Le courant d’émigration a pris de nos jours un essor considérable. Chaque année, des milliers d'individus quittent leur pays natal en quête d’un sol plus rémunérateur pour leurs bras ou leur savoir. Dans ce marché du travail, l'offre vient de l’Europe et de l’Asie, les deux Amériques, l'Océanie, l'Afrique dans une faible mesure font la demande. D'un côté comme de l’autre, à l'arrivée comme au départ, ce vaste mouvement d'hommes a dû attirer l'attention des pouvoirs publics. Comme l’émigration elle-même, leur intervention est de tous les temps; mais la civilisation plus ou moins avancée des pays dans lesquels elle se produit modifie considérablement son caractère. Il y a loin de l'impulsion donnée par les chefs à l'exode destructeur des Vandales, à la protection raisonnée et bienfaisante de nos jours.

Dans les temps antérieurs au xix° siècle, nous avons vu que l'intervention des pouvoirs publics se traduisait, d'une part, par l'interdiction générale d’émigrer; d'autre part, par l'octroi de privilèges à certaines personnes ou compagnies qui acquerraient ainsi le monopole de tous les produits des pays d'immigration.

Les pouvoirs publics se sont trouvés en 1815 en face d’un

(1) Décret du 9 mars 1861, article 7. (Les prix indiqués dans ce décret ont été modifiés par suite des progrès de la navigation. Les prix sont actuellement par les lignes françaises : 100 francs pour l'Amérique du Nord et 150 pour l'Amérique du Sud. La nourriture qui est fournie aux émigrants peut s’évaluer de 0.90 à 1 franc par jour.)

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phénomène pour ainsi dire nouveau et dont rien ne pouvait faire prévoir la durée ni l'intensité. Le principe de la liberté de l'émigration avait été reconnu dès le début du siècle ; mais l’à-coup considérable qui se produisit, dès 1815, dans les populations enfin délivrées des troubles des grandes guerres, incita un grand nombre de gouvernements à tempérer les effets du principe ainsi posé. En général, l'opinion publique n'était guère favorable au nouvel état de choses qui se dessinait et la majeure partie des publicistes et hommes d'État admettait, avec Jean-Baptiste Say, « que le départ de « 100,000 émigrants par an équivalait à la perte d’une armée « de 100,000 hommes qui tous les ans serait engloutie avec « armes et bagages en passant la frontière ».

Le mouvement cependant continuait en dépit des législations prohibitives, dont le principal effet était d'augmenter ies départs clandestins ; la navigation à vapeur contribua à l’'augmenter.

Les États, même les plus favorables à l'émigration, n'’avaient guère réglé cette matière qu'au moyen de leurs lois générales. Vers 1850, au contraire, on voit promulguer de toute part des lois réglementant l’'émigration d'une façon toute spéciale. La cause en est aux idées nouvelles, qui avaient conquis l’opinion publique.

On s’était aperçu, que, loin de décroître, la population avait . tendance à augmenter dans les centres d’où partait un courant régulier et même considérable d'émigration. A la suite de longs calculs, les Allemands avaient reconnu que la masse des capitaux emportés chaque année par les émigrants était loin d’être aussi considérable qu'on l'avait supposé tout d’abord. On comprit également que les partants, mauvais consommateurs au pays d’origine, devenaient au con-

traire, par suite de la prospérité de leurs affaires aux pays d'outre-mer, des consommateurs importants qui ouvraient des débouchés nouveaux au commerce et à l'industrie de leur pays natal. L'émigration pouvait donc avoir de très réels avantages.

Elle devenait aussi une nécessité. A là période des grandes guerres avait succédé une période de paix rélative ; en même temps la population augmentait dans une proportion que ne suivaient pas les moyens d'existence ; lé paupérisme tendait à augmenter le nombre de ses victimes. L’Angleterre avait tenté d’y remédier par un transport en masse des ouvriers sans travail ; on avait vu par la suite qu’elle avait eu tort.

Ïl y avait donc une ligne de conduite à adopter ettoute une législation à créer.

L'émigration, qui est bonne en elle-même, n'est pas toujours spontanée; elle est souvent amplifiée par les sollicitations des agents recruteurs; aussi les pouvoirs publics ne pouvaient-ils adopter le principe du « laissez faire, laissez passer ». On peut poser en principe qu'une émigration naturelle et spontanée est une chose juste et sacrée qui peut beaucoup pour le bonheur des émigrants (1) et qui peut également donner à la mère patrie des avantages incontestables. La difficulté est de la dégager de tout ce au peut fausser son caractère naturel et spontané.

D'autre part, même en partant de ce principe que l’émigration peut être avantageuse et nécessaire, les conditions économiques sont trop diverses, la question de l'émigration touche de trop près à celle de l'existence même de l’État pour

(1) Leroy - BEAULIEU, Colonisation chez les peuples modernes, page 490.

que les pouvoirs publics n'aient pas pris des mesures qui, tout en respectant la liberté de ceux qui veulent partir, garantissent, en même temps, la sécurité de ceux qui restent.

Il en résulte des Systèmes très divers, par lesquels les gouvernements éntravent, tolèrent ou encouragent l’émigration où l'immigration. Autañt par devoir que par humanité, ils s'éffortént d'assurer la liberté des contrats, leur bonne et loyale exécütion, l'observation des règles d’uñé saine hygiène, énfin, partout et toujours, le bon fonctionnément des lois de pôlice.

Notre intention n'est pas de discuter, à un point de vue purement doctrinal, la légitimité des moyens employés où d'en apprécier l'opportunité. La théorie a soutenu les opinions les plus diverses, on reconnait en général à l'État un droit d'intervention d'autant plus considérable, que l'on admet d’äuire part des avantages ou des inconvénients plus où moins grands à l'émigration.

Nous sommes avec ceux qui donnent à l'État le droit d'intervenir, qui parfois même lui en font un devoir. Ce droit cepéndant aura une limite; mais la difficulté est de trouver un critérium. Au Congrès de l'intervention des pouvoirs publics en matière d’émigration, tenu à Paris en 1889, divers orateurs ont proposé de limiter l’action de l’État à certaines opérations déterminées ; ou bién encore de ne lui permettre d'intervenir qu'à la manifestation de certains phénomènes qui seraient alors regardés comme le critérium. Nous ne saurions cependant nous rallier à cette opinion, qui a le tort de mettre une limite idéale, fixe et immuable, à une intervention qui, croyons-noùs, doit s'inspirer seulement des circonstances, être avant tout question de fait et dont il faut