CHAPITRE PREMIER

Vues générales sur la clôture de la session parle-

mentaire

Il est indispensable, au début d’une étude sur la clôture de la session, de déterminer les caractères essentiels de cet acte de la vie parlementaire, afin de fixer une fois pour toutes, le sens de cette expression : « clore la session. »

Bien que les définitions n'apprennent pas grand-chose, le plus sûr moyen cependant d'arriver

à distinguer la clôture des autres modes par lesquels une assemblée interrompt ses travaux, sera de donner de chacun de ces modes une définition aussi exacte que possible.

En effet, entre la convocation du Parlement et sa clôture par le chef de l'Etat, c’est-à-dire pendant le cours même de la session, les travaux peuvent être suspendus. Comment lé seront-ils ? Quelle sera la portée de cette suspension ? Quelle sera son influence sur le Parlement et sur les organes qui en dépendent ? Comment la session sera-t-elle reprise ? L'examen de ces différentes questions fera l'objet de ce chapitre.

Il y a, pendant le cours d’une session, deux movens d'arrêter les débats d’une assembiée : l’ajournement et la prorogation. L’ajournement a purement etsimplement pour objet de suspendre les délibérations pour un espace de temps déterminé.

Il a lieu à n'importe quel moment et n’est, en général, susceptible d'aucun effet juridique. À l'issue de l’ajournement, les travaux sont repris au point où ils avaient été laissés, sans qu'il soit besoin pour cela d’une nouvelle convocation.

Dans les Constitutions où l’Assemblée législative est permanente, c’est le seul mode grâce auquel elle interrompt ses travaux. Quand lassemblée est périodique, l’ajournement émane de l’Assemblée elle-même ou du pouvoir exécutif. Les Chambres

ajournent pour prendre des vacances : la durée de cet ajournement ne dépend que de leur volonté. Mais, dans ce cas, si au terme de [a Constitution, la session doit avoir un minimum de temps, la durée de l’ajournement est comprise dans ce minimum ; il en est autrement, comme nous allons le voir, de l’ajournement prononcé par le chef de l'Etat.

Ainsi, d'après la loi du 46 juillet 1875, les Chambres françaises doivent siéger de janvier à juin; si au cours de ces cinq mois elles prennent un mois de +acances, la date de la clôture ne sera pas ellemême retardée d’un mois: le gouvernement, bien qu’en fait la session n'ait duré que quatre mois, pourra user de son droit de clôture à l’expiration de ces quatre mois.

Prononcé par le chef de l'Etat, l’ajournement a généralement des causes politiques: tantôt il prépare une dissolution, comme celui prononcé en 1877 par le maréchal de Mac-Mahon, président de la République française, tantôt il tend à éviter une clôture de session: Celle-ci entraîne, en effet, avec elle des conséquences redoutables parfois, telles que la caducité des propositions de lois. Or, l'ajournement n’a jamais de semblables effets.

Dans cette seconde hypothèse, l’ajournement ne rentre pas dans le délai minimum de la session, car il met les Chambres dans l'impossibilité légale de se réunir : de sorte que celles-ci, en reprenant

leurs séances, sont censées ne pas avoir interrompu leur session. (1)

Une difficulté s’est élevée à ce propos en France, lors de l'élaboration des lois constitutionnelles de 1875. Elle a été admirablement réglée à la suite d’une discussion à laquelle prirent part M. Lefèvre-Portalis et M. Dufaure, au cours de la séance de l’Assemblée nationale, le 16 juillet 1875.

Voici en quoi elle consistait :

L'article 2,en donnant au Président de la République le droit d’ajourner le Parlement, lui ordonne en même temps de le convoquer à nouveau si la demande en est faite par la majorité des membres, composant les deux assemblées. Il s'agissait donc de savoir si celles-ci pourraient répondre à un décret d’ajournement par une demande de convocation immédiate et rendre ainsi illusoire le droit du Président de la République.

« Pour être un droit réel et efficace, disait M. Lefèvre-Portalis, il faut que le droit d’ajournement appartienne au Président de la République, sans réserve ; il ne faut pas qu'il puisse être tenu en éche cpar une majorité contraire. Le droit d’ajournement ne serait entre ses mains qu’un vain Jouet,

(1) Cf-Pierne : Lois et organisation de la République francaise, p.51, N°1:

DazLoz : Code annoté des lois polit. et adm. N° 653.

Tu, Réinacn : De l'Etat de siège, p. 130.

si la majorité des deux Chambres pouvait le briser en exigeant la reprise des séances. Ce serait, pour me servir d’un langage familier, vouloir donner aux Chambres le droit de rentrer par une porte, tandis que le Président de la République les ferait sortir par Pautre... »

L'éminent député proposa donc d'ajouter au texte de la loi ces simples mots : « dans l’intervalle des sessions », ce qui signifiait que le droit, pour les Chambres, de demander une nouvelle convocation se limiterait au seul cas où la clôture de la session aurait été prononcée.

Cet amendement fort judicieux fut adopté par le gouvernement, qui le considérait comme entièrement conforme à lesprit de la loi : L'Assemblée nationale le sanctionna ensuite par son vote. (1) Il s'ensuit donc que dans notre Constitution, le droit d’ajournement est à l'abri de toute atteinte et ne saurait être méconnu par une interprétation fausse, qui aurait cependant l'apparence et la forme de la légalité.

L’ajournement se nomme aussi prorogation. Mais quoique ces deux termes soient souvent pris l’un pour l’autre, il existe entre eux une différence qui empêche de les confondre. La durée de lajournement est fixée par la loi constitutionnelle (ex. art. 2

(1) Jour. Offic., 17 juillet 1875, p. 5444,

[el Le)

de la loi du 16 juillet 1875 en France); la durée de la prorogation dépend au contraire de celui qui la prononce. (est ainsi que certains auteurs (1) donnent le nom de prorogation aux ajournements prononcés par les Chambres elles-mêmes : ceux-ci ne sont en effet soumis àaucune des règles que la loi constitutionnelle impose aux ajournements émanés du pouvoir exécutif. (2)

La clôture de la session présente, avec le simple ajournement, de nombreuses différences. L’ajournement suspend les travaux, la clôture les termine. La clôture ne peut émaner que du pouvoir exécuüf; c’est un acte par lequelil signifie au Parlement l’ordre de se séparer, parce qu’il estime que ses délibérations sont désormais sans objet. La clôture est susceptible, à la différence de l’ajournement, de produire des effets juridiques d’une extrême importance, tels que la péremption des travaux parlementaires. Les séances ne peuvent être reprises que sur une nouvelle convocation de l'Exécutif, et dans les pays où la loi constitutionnelle fixe ellemême le jour de la rentrée, lorsque ce jour seulement sera arrivé. Enfin la plupart des Constitutions assignent à la session de leur Parlement une durée minima; or, la clôture ne pourra Jamais

(1) Pierre: Traité de Dr. polit. p. 489, (2! Ducuir : Dr. constis., N° 117,

intervenir avant l'expiration de ce délai légal. En France, par exemple, l’article 2 de la loi constitutüonnelle du 16 juillet 1875 dispose que les Chambres devront rester en session cinq mois au moins chaque année: cela signifie que le décret de clôture ne pourra être lu qu'à lissue de cette période de cinq mois, laquelle, évidemment, pourra être prolongée. L’ajournement, au contraire, peut intervenir en tout temps.

Nous nous résumerons en disant que l’ajournement n'est qu'une suspension provisoire de session, tandis que la clôture est une fin de session. A l'issue de lajournement, la vie parlementaire continue ; au décret de convocation qui suit la clôture, elle recommence. Cest ainsi qu'à l'ouverture de chaque session ordinaire, l’on doit procéder à la nomination des président, vice-présidents et secrétares et au tirage au sort des bureaux. Enfin, dans les pays monarchiques, la clôture entraîne, pour la reprise des travaux, la lecture d’un discours du Trône et la discussion d’une Adresse.

Il ne faut pas confondre non plus la clôture de la session avec la dissolution. La dissolution est a mort de l’Assemblée, elle met fin à ses pouvoirs; la clôture ne met fin qu’à l’une des sessions. Quelle que soit la dissolution dont il s'agisse, qu’elle soit l'effet d’un décret du Pouvoir exécutif ou qu’elle résulte de lexpiration de la législature, elle doit

toujours être suivie d’une convocation d’électeurs. La clôture, au contraire, n’est suivie que d’un décret convoquant l’Assemblée pour une nouvelle période législative. En un mot, la clôture retire momentanément le pouvoir, la dissolution annule définitivement le mandat.

Cette distinction nous permet d'apprécier les éléments caractéristiques de la clôture et va nous mettre à même d'en rechercher les conditions générales de régularité.

Indépendamment des règles particulières à chaque Etat, lon peut ramener à deux les conditions d’une clôture régulière. Il faut : 1° un ordre du Gouvernement ; 2° que cet ordre intervienne le même jour pour toutes les Assemblées du Parlement.

Nous disons, tout d'abord, qu'un ordre est nécessaire. En effet, la clôture de la session ne saurait avoir lieu de plein droit ; toutes les constitutions qui donnent au pouvoir exécutif le droit de la prononcer, impliquent la nécessité d’un ordre formel. Cela résulte notamment, en France, de la rédaction de Part. 21 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : Le Président de la République prononce la clôture de la session. Nous en déduisons que, lorsqu'une des deux Chambres ayant été dissoutes et que cette dissolution à entrainé la prorogation de l'autre, le mot prorogation doit être pris iei dans

son sens propre et non dans le sens de clôture. Dans tous les pays à régime parlementaire, en Belgique surtout, la question a été longuement discutée. D’aucuns soutenaient que la dissolution ayant forcément entraîné clôture de session pour lune des Assemblées, devait avoir pour effet de clore également la session pour l’autre, Ce système n'a rallié que peu de suffrages, car « la défense de délibérer dans certaines circonstances n’entraine pas nécessairement la clôture de la session » (1), et, d'ailleurs, une clôture automatique ne saurait résulter que d’une disposition expresse de la loi. La Constitution des Pays-Bas a fait, dans son art. 104, une application caractéristique de cette doctrine ; cet article dit, en effet : « En ordonnant la dissolution d’une Chambre ou de toutes deux, le roi prononce en même temps la clôture de la session des Etats-Généraux ». Preuve évidente que tous les législateurs n'ont pas cru qu'il suffisait d’ordonner la dissolution pour que la session fût close.

La nécessité d’une ordonnance admise, nous posons comme seconde condition à la légalité d’une clôture, l'obligation pour le gouvernernent de faire connaître le même jour à chaque Assemblée, la

(1) Tuoxissen : La Constitution belge ; cité par P. Marrer : La dissolution des Assemblées parlementaires, page 40,

décision qui met fin à ses travaux. Pour plus de clarté, nous disons qu'il ne doit y avoir qu’un seul décret, applicable immédiatement et simultanément à toutes les branches du Parlement. Cette condition nous la tirons du texte formel de toutes les lois organiques, et de la coutume lorsque, comme en Angleterre par exemple, la Loi est muette sur ce point. Les Assemblées du Parlement sont considérées par la pratique constitutionnelle comme tellement liées l’une à l’autre, qu’il serait aussi impossible de suspendre isolément leurs séances, qu'il serait insensé de vouloir arrêter isolément deux coursiers attelés au même char. La Constitution française consacre ce principe dans Part. 2-1 de la loi du 16 juillet 1875. « La session de l’une commence et finit en même temps que celle de l'autre ». Amplifiant plus loin cette disposition, elle ajoute (art. 4) : « Toute Assemblée de l’une des deux Chambres qui serait tenue hors la session commune est illicite et nulle de plein droit. Les Constitutions actuelles se sont inspirées des mêmes principes : aucune ne reconnaît la légalité d’une Assemblée faisant seule et hors session fonction de législatrice. Quelques-unes le disent expressément (Italie. art. 48 ; Espagne, art. 38 ; Portugal, art. 19; Bavière, art. 16; Würtemberg, art. 86; Autriche, ant, 49: >, Hongrie T4 dé TSIS ar) Pour

Re

d'autres, cela résulte de dispositions plus générales. (Belgique, art. 70). Certaines ont poussé si loin cette conception de la liaison des assemblées parlementaires, qu’elles font prononcer l’ouverture et la clôture des sessions en séance plénière. (Pavs-Bas, art. 103 ; Portugal, art. 19). (V. infra).

Recherchons maintenant quelles peuvent être les causes de cette seconde condition. Elles doivent, Crovons-nous, être réparties en deux groupes : 1l v a des causes juridiques et d’autres qui ont le caractère politique.

Les premières découlent de ce principe fondamental du régime représentatif, que le législateur ayant fait, du concours de deux Chambres, la condition d'existence des lois, ces lois ne peuvent avoir d'effet que si elles ont été au préalable consenties d’une manière concordante par les deux Assemblées. Ce serait rendre illusoire le grand principe libéral de la dualité des Chambres, que de permettre à l’une de siéger sans l'autre.

Lors de La rédaction de nos lois constitutionnelles, le premier soin de M. Thiers fut de rappeler que ce principe, qui devait être la base de nos Imstitutions nouvelles, devait être aussi appliqué dans toute son intégrité.

« La Convention nationale, éclairée par une

terrible expérience, disait-il, introduisit la première, en France, cette dualité nécessaire. » (1)

C’est précisément pour respecter ces idées que furent édictées les dispositions énoncées plus haut.

A côté de cela, il y a des motifs d'ordre politique, qui interdisent au souverain de gouverner avec l'appui d’une seule Chambre. Dans tous les pays où fonctionne un régime parlementaire ou représentatif, il y a une Chambre haute, comprenant en tout ou partie des membres nommés par le pouvoir exécutif ; cette assemblée est plus accessible aux influences gouvernementales, qu’elle combat quelquefois, mais auxquelles elle finit toujours par céder.

Or, il serait dangereux pour la liberté publique ; ce serait méconnaître, d'autre part, les droits des citoyens que de gouverner même momentanémeut avec cette seule assemblée : c’est ainsi que la dissolution d’une Chambre doit normalement entrainer la prorogation de l'autre.

« Ine faut pas, dit M. Matter, que la dissolution de l’assemblée populaire permette au pouvoir exécutif de gouverner, en s'appuyant sur la Chambre

(1) Exposé des motifs du projet de loi sur l’organisation des pouvoirs publics présenté par M. Thiers, président de la République et M. Dufaure, garde des sceaux, à l'Assemblée nationale, séance du 49 mai 1873. Journal offic. 20 mai 1873, p. 3207, :

haute qui représente le plus souvent l'esprit conservateur. » (1)

Cette déduction est de toute évidence et ne saurait être contestée. (2)

Ces deux conditions une fois remplies, le chef de l'Etat peut, quand il le veut, prononcer la clôture de la session. C'est là un pouvoir nécessaire, nous l’avons déjà dit, et nous v'reviendrons encore. Mais en reconnaissant la nécessité de ce droit, nous en avons aussi souligné limportance et montré comment, en faisant par un seul acte de son autorité propre, cesser la vie du Parlement, le chef de Etat était à même d'influer profondément sur l'œuvre législative. Mais nous avons dit aussi que les pouvoirs publics devaient avoir des moyens de pénétration réciproque, que ces moyens étaient destinés à faciliter l’exercice de leurs fonctions constitutionnelles. Or, ces moyens, pour être efficaces, doivent être limités, et la liberté d'un pouvoir doit finir [à où commence la liberté de l’autre. Faisant au droit de clôture application de ces idées, nous dirons qu'il doit comporter certaines restrictions. En fait, ces restrictions existent: nous allons les énumérer.

Une première entrave au droit de l'Exécutif

(i) Marren : op. precit. p. 40. (2) Lasoutaye : La question des deux Chambres. /?evue des Deux-Mondes, 15 juin 1871.

découle du texte même de la plupart des Constitutions actuellement en vigueur.

Elle consiste en ce que lasession ordinaire(1) doit avoir une durée minima ; les Chambres devant être réunies un certain nombre de jours ou de mois chaque année, la clôture ne peut intervenir avant l'accomplissement de ce délai de session obligatoire. |

La Constitution. française de 1875 assigne aux Chambres une session de cinq mois ; la Constitution belge (art. 70) exige une session de 40 jours; dans les Pays-Bas, le délai est réduit à 20 jours ; en Portugal, la loi du 24 juillet 1885, en fixant la législature à trois ans, porte à trois mois la durée de chaque session annuelle. (2)

Outre cette restriction, il faut en mentionner une autre dont l'importance est particulière dans les pays où, comme l'Angleterre, Pltalie et l'Espagne, la session ordinaire n'a pas lieu pendant un temps déterminé. Cette restriction résulte de ce que le Parlement, ayant seul le droit d'accorder à l'Etat les subsides nécessaires à son existence, celui-ci ne

(1) Nore. — La session ordinaire est celle qui est rendue obligatoire par les textes constitutionnels, ou, plus généralement, celle pendant laquelle on doit voter le budget. Les sessions extraordinaires ne dépendent que du pouvoir exécutif.

(2) Cf. Daresre : Le$ Constitutions modernes, 2 éd., 1891,

peut clore Ia session avant que ces subsides aient été votés. De telle sorte qu'un Parlement qui veut prolonger sa session n’a qu'à retarder le vote du budget et alors, comme le dit M. Pierre, « un simple règlement d'ordre du jour suffit pour tenir en échec les décrets de clôture, lorsqu'ils paraissent menacer les prérogatives des représentants du pays. » (1)

Admettons que le Gouvernement prononce quand même la clôture : si l'exercice financier touche à sa fin, il est acculé à la banqueroute ou au coup d'Etat ; dans le cas contraire, il est obligé de recourir à la convocation d’une session extraordinaire, ce quile fait retomber entre les mains du Parlement. La puissance des Chambres en cette matière et l'influence qu’elles exercent sur le pouvoir exécutif s’est bien fait sentir en France à la fin de l’année 1877 : l'expiration de l'exercice financier obligea le ministère à démissionner devant une Assemblée qu'il ne pouvait plus ni proroger, ni dissoudre, et le Président de la République d'alors, le maréchal de Mac-Mahon, fut contraint de désavouer tous ses actes passés. (2)

L’Angleterre nous fournit de nombreux exemples de cette omnipotence parlementaire. « Cest

(1) Prerne: Politique et Gouvernement. 1896, p. 277. (2) Message du 14 décembre 1877. Journ Office. du 15 décembre 1877.

par le refus des subsides, disent MM. Boucard el Jèze, ou plutôt par l’ajournement des subsides, que la Chambre des Communes a établi le gouvernement parlementaire. » (1) Et l'expérience et la théorie nous montrent aussi que dans une lutte entre les ‘deux pouvoirs, le pouvoir législatif doit fatalement l'emporter s’il fait usage de cette arme redoutable qu'est le refus du budget. Ce refus serait un véritable catacyvlsme déchainé sur la nation. Supposons-le un instant : Aussitôt « les rentiers ne touchent plus leurs rentes, ni les pensionnaires leurs pensions ; les fournisseurs frappent en vain aux guichets du trésor ; les fonctionnaires ne recoivent plus leurs salaires, les écoles sont fermées ; l’armée est privée de sa solde, de son entretien mème. En un mot tous les tributaires de l'Etat c’est-à-dire à peu près tout le monde aujourd’hui se trouve atteint : la vie du pays s'arrête. » (2)

Ceci est la conséquence directe et nécessaire des priucipes constitutionnels et tout gouvernement parlementaire, soucieux de ses devoirs et conscient de ses droits, doit s’incliner devant leur rigueur, car cette rigueur est le gage des libertés qu'ils engendrent.

(1) Boucarp et Jàze : Cours élèm. de sc. des fin. 1904, page 61. ie (2) Srounu: Le Budget, 3e édit. p. 382.