INTRODUCTION

Lorstfue le Congrès de Paris, en 1856, a entrepris d'abolir les plus criantes des injustices consacrées jusqu'alors par les usages de la guerre maritime, il n'a pas cherché — sans doute à cause de rimpossibilité de tout réformer à la fois — à résoudre les questions si compliquées et si fécondes en malentendus, que soulève la « contrebande de guerre». La conséquence de celte omission, qui n'a pas été réparée jusqu'ici, est qu'il règneencore en cette matière une grande confusion d'idées, et l'on peut, sans exagération, affirmer qu'aucune des questions du droit international public ne donne lieu à tant de controverses que celle de la contrebande de guerre. Il y a autant de listes d'articles réputés contrebande ((u'il y a d'états civilisés, et l'accord n'existe pas même sur la notion de contrebande. Enfin, une grande partie de la législation et de la juridiction reste abandonnée à l'arbitraire du croiseur; et l'usage que celui-ci fait de ses pouvoirs est trop tristement célèbre pour que nous ayons besoin d'insister sûr ce point.

Ces considérations nous ont déterminé à proposer à l'Institut de droit international, lors de sa dernière session à Genève en 1892, de soumettre cette question à une étude approfondie en vue d'aboutir à l'élaboration et à l'adoption d'un Règlement international de la contrebande de guerre. L'urgence

d'un tel règlement nous paraît indiscutable. Si l'absence de toute grande guerre maritime européenne, depuis le Ck)ngrés de Vienne, a pu faire oublier quelque peu la gravité de la question, il n'en est pas moins vrai qu'un arrangement international ne saurait être plus longtemps différé sans danger pour la iKi'nne entente das États; car nul ne ccmnail le lendemain. — Pour se con\aincre du mal que pourraient occasionner les lois, ou plutôt les usages, actuels, les conflits et les infractions auxquels ils pourraient donner lieu en cas de gueri-e maritime, il suffitde jeter un coup d'œil sur les points essentiels de la matière qui nous occupe. Nous nous bornerons à attirer l'attention sur les irrégularités suivantes :

1. La définition même de la contrebande de guerre, telle iju'eile a prévalu jusqu'ici, donne une notion fausse, et ouvre déjà une large porte aux abus. On la définit ordinairement : « Tout objet susceptible d'être immédiat enient employé à la guerre», sans rien ajouter de plus. Or, tout objet, qui n'exige aucune transformation ou perfectionnement 'A\'à\\i son emploi, est susceptible d'être « immédiatement»emplo>é. Il en résulterait (ju'une masse d'objets des plus inoffensifs, tels (|ue les vivres, les chevaux, la houille,... l'argenl même, seraient « contrebande ». La définition reste incomplète tant qu'à la condition d'un « emploi immédiat » n est pas ajoutée celle d'être « fait expressément (exprès) pour la guerre et d'y servir spécialement ».

2. L'usage, encore en vigueur, de considérer le fait de contrebande, non comme un délit, mais comme une simple « commercial adventure », qui ne regarde pas l'État neutre, et que celui-ci n'est point tenu d'empêcher et de réprimer chez lui et chez ses sujets, est contraire à la fois au principe de la neutralité moderne, qui rend tout État responsable, dans les limités du possible, de l'observation de la neutralité par les

citoyens, et au principe de droit commun, admis dans hml le monde civilisé, qu'aucune action n'est juridiquement passible d'une peine à moins qu'elle n'implique infraction à une loi, qui doit être appliquée non seulement entrr les États, mais dam les États, et par eux.

3. L'usage de réprimer les faits de contrebande seulement sur la haute mer. mais non sur le terriloire neutre, est inconciliable avec le principe universellement admis, (jue ce territoire ne doit d'aucune manière servir de base, ou de point de départ, à des actes favorables aux entreprises militaires d'un des États belligérants.

4. Non seulement il n'existe pas une liste, universellement adoptée, des articles de contrebande, mais encore l'accord n'est pas même intervenu sui* les éléments caractéristiques du « fait de contrebande » :

La marchandise doit-elle être considérée comme étant « à destination ennemie» seulement dans le cas où le lieu de destination du navire serait ennemi, ou, aussi, à raison de la destination de Vobjet lui-même ? — Quelle importance doit-on donner à la distance entre le lieu de destination et le théâtre de la guerre? — Le délit de contrebande consiste-t-il dans le seul fait de transporter un objet prohibé dans un port belligérant, même sans intention de l'y décharger; et, d'autre part, si la destination ultérieure est ennemie, le transport devient-il innocent par le seul fait que la destination immédiate, ou plus proche, est neutre? — Si la destination défmilive du navire est inconnue ou neutre, quelles seront les conséquences du fait que le navire fait escale dans un port ennemi ? — Le transport d'un article de contrebande entre deux ports ennemis est-il interdit? — Le transport à destination d'un navire ennemi doit-il être assimilé au transport à destination d'un port ennemi ? — Si la contrebande est

transportée [Vàr terre, Taction est-elle également coupable? — Enfin, le fait de transmettre (ou faire transmettre) sur territoire netitre des objets de contrebande aux belligérants, à leurs agents, ou à des personnes que Ton sait être Tintermédiaire d'un transport à destination ennemie, est-il répréhensible?

5. Faute d'une détermination précise de la contrebande, les croiseurs ont souvent attaqué, et les conseils des prises ont fait confisquer, des objets inofîensifs dont ils supposaient que le belligérant ferait un usage militaire, se déterminant ainsi, non d'après le caractère et la nature de l'objet, mais d'après l'acte futur, présumé, et impossible à constater, du destinataire.

6. De même, des objets ont été confisqués comme contrebande, dans la supposition toute a rbitraired une «iwié^nfio» de les employer dans la guerre », ou « d'en nantir un belligérant en vu£ d'un emploi militaire », sans tenir compte de la nature pacifique de ces objets. — Or, tant que des jugements de prises pourront être basés sur des mobiles ou des intentions subjectives, c'est-à-dire sur des faits internes qui sortent du domaine des preuves juridiques, — et non pas exclusivement sur les caractères extérieurs de la cbose elle-même, éléments susceptibles d'une détermination objective — , le commerce international ne jouira d'aucune sécurité, car toute marcbandise peut être soupçonnée d'être transportée dans l'intention de l'employer dans la guerre.

7. De ces principes erronés est née l'institution des contrebandes dites relative et accidentelle, qui aurait pour effet de transformer le droit des prises en une véritable piraterie. Si un objet, quoique pacifique par sa nature, peut être saisi comme contrebande relative parce qu'il peut servir aussi à la guerre, ou parce qu'il peut être iitih à un belligérant, rien

n'est plus protégé contre les convoitises des croiseurs; et si un objet, (jui n est pas contrebande en général, peut être déclaré Tétre accidentellement^ parce que, dans un moment donné, tel belligérant est supposé en avoir particulièrement besoin, ce seront les croiseurs, et non plus les tribunaux, (jui feront la loi et administreront la justice. — Néanmoins le système de la contrebande relative et accidentelle, quoique condamné par la conscience internationale comme injuste en théorie, et <le nature à provoquer les plus graves abus dans l'application, par l'arbitraii'e qu'il encourage, n'a pas été jusqu'ici aboli d'un commun accord; naguère encore, quelques voix se sont élevées en sa faveur au sein même de la doctrine du droit international.

8. Une autre confusion d'idées a été occasionnée par la coutume de traiter comme contrebande, ou «quasi-contrebande », le transport de certaines classes de personnes (fonctionnaires ou agents civils ou militaires), ainsi que celui des dépêches. Eu rangeant, de la sorte, les correspondances et les personnes parmi les marchandises, on a créé une situation juridique dans laquelle Tesprit est mis sur le même niveau que la matière. Ce système défectueux ne peut être corrigé qu'en établissant une distinction plus nette entre ces deux formes différentes de secours interdit: la contrebande et le service de transport.

9. L'usage qui permet au croiseur de prendre à son boi'd et de garder sans autre forme de procès des articles « de contrebande » déclarés tels par lui, mais non par un tribunal, -^ pourvu que ces articles ne composent pas la majeure partie de la cargaison du navire ai*iêté,et que le déchargement puisse, d'après l'avis du commandant du croiseur, avoir lieu sur place, — est inconciliable avec le principe, à la base du nouveau Règlement des prises, que la culpabilité ne peut être constatée

et prononcée que par un tribunal, et qu'un croiseur, organe purement exécutif, ne peut exercer aucun pouvoir judiciaire. Le croiseur sort de ses attributions lorsqu'il décide lui-même, sans appel, que certains articles sont prohibés, et, partant, sujets à ccmfiscation. D'ailleurs, la wtw^wré? partie d'ww^ cargaison peut, dans un cas donné, être beaucoup plus importante et considérable que Isunajeure partie d'une autre cargaison.

Les lacunes que nous venons de signaler dans le règlement de la contrebande n'ont pas pu être comblées par le Règlement international des prises maritimes voté et publié par Tlnstitiil de droit international en 1887, car une minime partie des (jueslions de contrebande, seulement, rentre dans le droit des prises: la plupart au contraire exigent, pour être résolues d'une manière rationnelle, un règlement spécial. Les seules dispositions de l'ancien régime, d'entre celles que nous avons énuméréés plus haut, qui pourraient être envisagées comme suppi-imées par le Projet de 1887, sinon expressément, du moins comme contraires à son esprit, seraient celles mentionnées sous les n*^*^ 9 et 6. Et encore, la définition, incomplète selon nous, que donne le | 30 du projet, et la disposition annexe qui permet aux belligérants de décider euxmêmes, à l'occasion de chaque guerre, quels articles doivent être réputés contrebande, laissent-elles incertaine la question de savoir si les principes condamnés ne pourraient pas re>i^re, une fois ou l'autre.

En etfet, la faculté d'appréciation accordée aux belligérants ^>ermet de ressusciter, sous une forme mitigée, la contrebande accidentelle, et la définition, qui n'exclut de la liste des articles prohibés que les choses qui ne sont pas susceptibles d'un emploi « immédiat » dans la guerre, se prête parfaitement à l'institution de délits de contrebande relative. En outre, si les belligérants, usant du droit que leur donne le

I 30. édiclent des listes de contrebande différentes et contradictoires, on se figure sans peine rembarras des neutres, surtout s'ils doivent faire le commerce entre deux parties opposées dans la guerre.

Nous apprécions trop les mérites du remarquable Projet de Règlement des prises maritimes, récemment adopté par l'Institut, et nous redoutons trop de diminuer le prestige dont il jouit auprès des gouvernements, pour demander, ni même désirer, qu'il soit, si peu de temps après sa publication, l'objet de remaniements importants. Mais pour pei-mettre l'adoption d'un règlement de la contrebande de guerre dans le sens que nous avons indiqué, il suffirait, à notre avis, d'apporter à quelques articles du projet de 1887 des amendements si peu importants, qu'ils pourraient être communiqués aux gouvernements comme simples « commentaires explicatifs » ou « articles supplémentaires ». Le règlement sur la contrebande de guerre devant réunir, en un seul et même ensemble, tout ce qui se rapporte à c^tte matière, il y aurait simplement lieu d'éliminer du Règlement des prises, par une interprétation favorable aux principes nouveaux, ce qui pourrait sembler en contradiction avec eux.

Convaincu, pour les raisons que nousvenons de développer, 4e la nécessité et de l'opportunité de résoudre dès à présent les questions relatives à la contrebande de guerre, nous nous sommes décidé à formuler un Avant-projet avec motifs à l'appui de chaque article.

Si nous avons choisi cette manière d'exposer le sujet, c'est qu'elle se prête mieux que toute autre à y introduire l'ordre et la logique, à éviter les discussions oiseuses et les logomachies, qui pourraient résulter du simple manque de clarté ou du défaut de connaissances suffisantes sur cette matière, la plus obscure peut-être du droit international.

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Une (les principales difficultés de notre sujet, c'est (jue l'on se heurte continuellement à des obstacles résultant des innombrables subtilités, aussi illogiques (ju'inutiles, introduites dans les usages sur la contrebande par les jugements des tribunaux des prises, surtout pendant les grandes guerres de la révolution française, durant lesquelles l'aveuglement et la passion des belligérants ont fait perdre de vue la base principale de tout règlement durable : le respect du droit. C'est grâce à ces subtilités — que l'on n*a jamais eu l'occasion d'abolir d'un commun accord — que les règles sur la contrebande de guerre sont restées dans un état d'enchevêtrement inextricable, qui, sans nécessité, et sans avantage pour aucun État, braAe les efforts les plus consciencieux du législateur. Et comme ces régies défectueuses, inspirées par des considératicms plus ou moins étrangères au droit, constituent en même temps presque autant d'injustices, il est de toute nécessité de les abandonner, si l'on veut arriver à élaborer un règlement sur la contrebande de guerre qui soit à la hauteur des exigences de la science juridi(jue moderne.

Dans notre travail, nous nous sommes donc attaché, tout eu respectant les traditions justifiées et la continuité dans le développement d'usages séculaires, à écarter les régies (jui, vestiges des errements du passé, sont depuis longtemps condamnées parla conscience internationale, comme de nature à empêcher toute réglementation systématique, et comme inconciliables avec le principe moderne que le commerce pacificjue doit être protégé. Au nombre de ces règles, que nous n'hésitons pas à qualifier d'anarchiques, il faut compter, avant tout, cdles qui confient l'administration de la justice aux croiseurs et autres autorités executives des belligérants, et celles qui abandonnent à l'arbitraire ce qui peut et doit être réglé d'une manière fixe et stable. Si l'on ne se décide pas à rompre, une

fois pour toutes, avec les lois (roccasiou et les règles écjuivoques, basées sur la classification des objets d'après leur usage présumé, règles qui permettent de trancher « selon les circonstances » chaque cas spécial, il ne sera pas possible da sortir de l'anarchie. La première condition d'un « Règlement sur la contrebande de guerre » digne de ce nom, c'est la reconnaissance qu'il n'existe qvJune seule catégorie de contrebande, celle des objets dont le transport est prohibé partout et toujours, et que le transport des autres marchandises doit être laissé libre sans condition. Si la loi reste dans le vagua et rindécis, on en profitera pour Téluder, et il ne faut pas compter que des abus de œ genre puissent être évités ou corrigés dans une guerre. Du reste, il n'est heureusement pas impossible de donner de la contrebande de guerre une notion fixe et invariable, et delà soustraire aux interprétations intéressées ou d'occasion; les limites de ce domaine ne sont point trop difficiles à tracer.

Ce qui Jious soutient dans notre entreprise, c'est que nous savons d'avance pouvoir compter sur l'appui des partisans du système loyal et franc que nous venons d'indiquer comme étant seul capable de réunir les suffrages de tous, et que nous avons tout lieu de croire, que parmi les partisans du système opposé la plupart le défendent encore parce que, jusqu'ici, ils n'ont pas cru à la possibilité de sortir de certaines traditions sans uno entente générale ({ue rien ne leur faisait augurer. Il est à espérer qu'ils se rallieront à nous le jour où ils verront que la matière fait l'objet d'une étude approfondie de la part d'un Institut de droit, auquel son caractère universel confèm l'initiative réformatrice et donne l'espérance de voir se réaliser ceux mêmes d'entre ses projets qui vont à rencontre des préjugés les plus enracinés.