CHAPITRE IV

La constitution de l'union postale universelle.

On a vu dans le chapitre précédent les principes qui se dégagent de l’ensemble des traités postaux du dix-neuvième siècle. Il faut maintenant étudier la constitution même du traité d'union, les tentatives qui l'ont précédé,

le traité de Berne et les modifications qu’il a subies.

L'idée d'une union postale universelle est due, paraît-il, à un Danois, M. Michaëlsen, qui l'aurait émise pour la première fois en 1859. Il aurait proposé, dès cette époque, la réunion d’un congrès des puissances européennes, devant décider entre autres choses l'abolition des taxes de transit et l'institution d’une taxe unique due par l'expéditeur. M. Michaëlsen présenta un projet en vue de la conférence de 1863, ce projet n’aboutit pas. Il en fut de même d’un autre envoyé par lui en 1868 dans les divers pays d'Europe (1).

Au surplus, depuis un certain temps déjà, quelques-uns des principes qui furent repris par le congrès de Berne avaient déjà été appliqués dans l’union postale austro-allemande constituée par le traité du 6 avril 1850.

(1) Mémorial diplomatique, 1891, p. 178.

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Depuis la constitution du Zollverein allemand, l'unifica tion commerciale s'était faite, en effet, entreles petits Etats allemands ; les relations s'étaient très développées, et par suite les envois de correspondances. Or il y avait à ce moment, en Allemagne, une trentaine d'administrations postales distinctes ayant chacune leur tarif de taxation et de transit. C’est dire qu’il devait en résulter une extrême complication. L’unification s’imposait.

En 1848,une conférence desadministrations postales allemandes avait lieu à Dresde; elle n’aboutit pas; il en fut de même d’une assemblée nationale allemande qui se tint à Francfort-sur-le-Mein. La Prusse prit alors l'initiative du mouvement, elle arriva à conclure le 6 avril 1850 un traité avec l'Autriche. La Bavière, la plupart des petits Etats allemands et l'office de Tour et Taxis adhérèrent à ce traité, qui constitua ainsi ce que l’on appelle l'union postale austro-allemande.

Ce traité du 6 avril 1850 établissait une base unique de taxation ; il n’y avait pas unification complète cependant, car les tarifs variaient suivant certaines zones. Il posait le principe que tous les pays adhérents formaient, quant à l'échange et à la distribution des lettres et objets de messagerie, un territoire unique. C’est l’idée directrice de la constitution de l’union universelle. Seize administrations adhérèrent à l'union postale austro-allemande. Elle cessa en 1867 lors de la création de la confédération de l’Allemagne du Nord; elle n'avait plus alors en effet de raison d'être, car, aux termes de la nouvelle confédération, il n'y avait plus qu'une administration postale unique (1). Cette

(1) Franck, Histoire des postes allemandes, Union postale, 1878, p. 152 ; Otto Dambach dans le Handbuch de Holtzendorff, t. m1, p. 317

et s.

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union est très intéressante, car elle a posé les règles qui en 1874, à Berne, furent reprises et développées.

Malgré l'unification faite par la constitution de cette union, malgré lessimplifications etles améliorations apportées par les traités, les communications postales restaient encore très difficiles et très coûteuses. La plupart des États avaient bien adopté l'unité detaxe, mais la base de ces taxes variait avec les pays (1). Les frais de transit étaient très lourds, certains pays profitant de leur position géographique pour les élever d'une façon excessive. Il en résultait que, suivant la voie prise, le prix d’affranchissement variait dans d'assez notables proportions. En tous cas les taxes étaient difliciles à établir. Pour les lettres expédiées entre certains pays, elles s’obtenaient en additionnant quatre éléments différents. Les frais de transit supportés par les correspondances avec les pays d'outremer étaient excessifs (2). Tout cela génait énormément le commerce, arrêtaitles transactions et nuisait au développement des affaires.

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L'initiative d’une réforme vint des Etats-Unis. En 1862, le secrétaire d'Etat aux affaires étrangères des Etats-Unis d'Amérique du Nord envoyait aux différentes administrations une circulaire ; il y joignait un rapport du postmaster

(1) En Allemagne, par exemple, la base de la taxe était le poids d’un loth, en France de 10 grammes, en Belgique de 15 grammes, en Espa-

gne de 7 grammes 1/2, en Angleterre d’une demi-once. Hugo Weithase, Geschichle des Wellposlvereins, chapitre r.

(2) Par exemple une lettre de Berlin aux États-Unis coûtait 148 pfennigs, de Berlin à la côte occidentale de l'Amérique du Sud, 248

pfennigs. Weithase, loc. cil.

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général Blain,exposant combien de graves difficultés pourraient être levées par le moyen d’un accord international etmontrant l'utilité de cet accord à tous les points de vue. Le secrétaire d'Etat proposait en conséquence la réunion à Paris d'une commission internationale de délégués des-

tinée à élucider certaines questions {{).

Bien qu’en contradiction absolue avec les règles suivies par un certain nombre d'offices, la proposition des Etats- Unis fut cependant favorablement accueillie, et la commission internationale des postes commença ses travaux à Paris le 18 mai 1863. Elles les continua jusqu'au 9 juin. L'administration française avait rédigé un sommaire

comprenant 34 questions, qui servit de thème aux discussions (2).

Dès le début le caractère de la commission fut très nettement spécifié par M. Vandal, directeur des postes de

(1) Ces questions étaient présentées dans'le rapport du postmaster. On peut les grouper sous les cinq points suivants : 19 Uniformité dans le choix du poids base de la taxe ; uniformité de la taxe ; 20 uniformité autant que possible de taxe de transit et calcul des frais de transit par terre et par mer sur une base uniforme ; 3° conservation par chaque office des taxes par lui perçues et suppression des décomptes ; 40 réglementation des droits de chaque pays en ce qui touche le choix des voies de transit; 5° introduction des mandats à ordre dans les comptes internationaux. On voit combien l’idée d'uniformité avait fait de progrès de 1848 à 1863 (Commission internationale des postes, Documents officiels, annexe à la première séance).

(2) Ces 34 questions portaient sur les points suivants : objets transportés par la poste (1 à 4) ; système d’affranchissement (4 à 15) ;lettres chargées avec ou sans déclaration de valeur (15 à 18); rapports entre administrations sur le choix des voies et l'admission des lettres non affranchies (18 à 20); suppression des comptes de change (22 à 25); correspondances réexpédiées ou mises au rebut (25 à 31) ; mandats-poste (31 à 31). (Commission internationale des postes, annexe à la premiére séance).

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France. « Si je comprends bien, messieurs,disait-il, la mission qui nous réunit, cette mission a pour objet non de discuter ou de régler certains faits pratiques qui appartiennent au domaine de la négociation, et pour lesquels nous sommes,d’ailleurs, sanspouvoirs, mais de nous mettre d’accord ou au moins de discuter certains principes généraux, certaines doctrines spéculatives, que nous nous efforcerons de faire prévaloir plus tard, dans l'intérêt bien entendu du public et du trésor de nos gouvernements respectifs. »

La commission n'aboutit donc qu'à un échange de vues et à une déclaration de principes théoriques ; c'était là son unique but. Les discussions sont cependant intéressantes; on y voit l'opposition entre les vieux principes en matière de service postal et les nouveaux. On voit par exemple le délégué de la Prusse déclarer que, quand l'intérêt du publie se trouve en opposition avec celui de l'administration, l'intérêt du public doit prévaloir (1). Par contre, les délégués français, fidèles aux traditions de leur office, cherchent encore principalement dans le service postal une source de revenus pour l'Etat. Cela se manifesta surtout quand on discuta la question des taxes de transit. Les délégués italiens déposèrent une proposition tendant à en faire proclamer la gratuité ; les délégués français objectèrent sans grande raison d’ailleurs l'incompétence de la commission sur ce point et se retirèrent (2). Un peu plus tard ils déclarèrent que le transit devait être rémunéré

proportionnellement au service rendu (3). >

(1) Commission internationale des postes, p. 49.

(2) Commission internationale des postes, p. 83 et s. La proposition ne fut d’ailleurs pas adoptée. j

(3) Cela se produisit quand il s’agit de fixer le prix du transit en dépêches closes, La sous-commission proposait de décider que la taxe de

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On insista sur le droit de contrôle de chaque Etat. Un délégué demandait que l’on dit formellement que chaque Etat se réservait le droit de prohiber l'introduction ou la circulation sur son territoire d'objets n'ayant pas satisfait aux lois et décrets le concernant d’après sa législation. Il lui fut répondu par le délégué français que cette réserve se trouvait dans tous les traités postaux passés par la France et qu'elle était de droit (1).

Sur une autre matière, en ce qui concerne le droit à indemnité, on proposa de déclarer les administrations irresponsables au moins dans la plupart des cas, mais cette proposition n'eut pas de succès (2).

Les travaux de la commission aboutirent, nous l’avons dit, à une déclaration de principes théoriques. On y voit d’ailleurs assez développés les principaux caractères de tout service postal : extension du nombre des objets transportés ; simplification en matière de taxation, la taxe doit être établie autant que possible d'après un même étalon de poids basé sur le système décimal, les prix de transit

doivent être abaissés (3), les décomptes supprimés ou tout

transit serait au plus de la moitié de la taxe interne du pays transitant et qu’elle pourrait être moindre pour les pays de peu d’étendue. Cet esprit fiscal des délégués se manifesta encore dans la longue et confuse discussion qui s'engagea sur le poids à prendre comme base de la taxe (Commission internationale des postes, p.115 et s., 103 et s.).

(1) Commission internationale des postes, p. 49 ets.

(2) Le délégué italien dit qu'il vaudrait mieux n'allouer aucune indemnité pécuniaire, le préjudice étant, dans le cas de perte de lettre chargée sans valeur déclarée, impossible à apprécier. La commission ne partagea pas cette opinion. (Commission inlernalionale des postes, p. 64 ets.).

(3) La taxe de transit doit être fixée à la moitié de la taxe interne. En outre le prix du transport par mer des correspondances ne doit pas dépasser le montant de la taxe dont sont frappées les correspondances pour les pays à destination desquels les transports sont effectués.