CHAPITRE PREMIER

Les principes.

Avant de commencer à exposer les règles qui régissent la constitution des unions, il y a lieu de faire un exposé de principes exclusivement théoriques. Les anomalies que l’on rencontre dans les règles qui régissent la constitution des unions sont telles, en effet, qu'il faut, pour les apprécier avec justesse, remonter aux principes généraux. C’est ce que nous voudrions faire dans ce chapitre.

D'une façon générale, quand on considère la vie internationale, il y a deux constatations qui s'imposent : d'une part il y a une société internationale entre Etats souve-

rains régie par des lois propres, mais ne comprenant qu'eux, et d'autre part il y a des êtres simples ou collectifs qui, en dehors de tout Etat, même quelquefois en sens contraire à eux, exercent une activité internationale. Cependant ces êtres ne peuvent pas agir eux-mêmes, au moins officiellement, pour le soin de leurs intérêts. Il faut trouver un moyen de sauvegarder efficacement ces derniers. C’est ce que nous allons essayer de faire, après avoir mis en lumière les deux premières idées. Les règles théoriques que nous dégagerons de cet exposé nous permettront de mieux juger et d'apprécier à leur juste valeur certaines règles très étranges de l'union postale ou du

service télégraphique international.

Le droit international part avant tout de cette idée qu’il y a des Etats distincts les uns des autres. Qu'est-ce donc qu'un Etat? C’est, si on veut, une réunion d'individus, de familles et de groupements vivant sur un territoire commun etsoumis à une autorité publique permanente et plus ou moins spécialisée ({).

Voilà une première constatation de fait, en voici de suite une autre. Envisageant l’ensemble de l’univers, nous constatons qu'il n’y a pas qu'un Etat, mais plusieurs, distincts et indépendants les uns des autres.

De ces deux faits incontestables, le premier a été reconnu de tous temps; le second n'est pas d'origine plus récente, mais sa reconnaissance a été plus tardive. Dans l'antiquité, les Etats sont juxtaposés, et c’est tout (2). Les

(1) M. Larnaude, à son Cours, 98, 99.

(2) Leseur, Introduction à un cours de droilinternat. public, p. 55.

Grecs traitent les Perses de barbares, ce sont des êtres en dehors du droit; il n'y a pas de rapports à établir entre l'Etat grec et l'Etat perse; il y a plus, il n'y a pas d'Etat perse. Les barbares sont quelque chose d'inorganisé ; il s'ensuit cette conséquence, entre autres, que la guerre affecte la forme de guerre de conquêtes, que tout ce qui est acquis est incorporé à l'Etat vainqueur ; il n'y a point de droit international. « Les Grecs, dit Platon, sont amis et alliés entre eux; lorsqu'il surviendra entre eux quelque différend, ce ne sera pas une guerre, mais une maladie ; à l'égard des barbares, au contraire, iln'y a point de ménagements à garder (1). » Cela revient à dire que l’on était imbu de la conception d'unité d'Etat.

Ce dernier point est important à noter, cela explique comment, dans notre matière, le service postal international n’est apparu que très tard, en tant qu'organisé par les gouvernements. Pour les auteurs et penseurs de l’antiquité grecque et romaine, la situation est très simple. Il y a d'un côté l'Etat grec, plus tard l'Etat, l'empire romain; et à côté il y a des individus désignés sous le nom générique de barbares, qu'il s'agira d'englober, le plus possible, dans l'Etat unique.

Cette notion-là a disparu, mais pas sans difficultés. On la retrouve dans tout le moyen âge, non pas formulée d'une façon précise, mais comme à l’état d’obsession et de réminiscence, d’une vieille tradition. Les théoriciens du moyen âge reconnaissaient bien la coexistence de plusieurs Etats, les politiques aussi, puisqu'on trouve des traités inter-

nationaux et tout un droit international en werme (2) ; mais

(1) Platon, De la république, trad. Saisset, p. 273. (2) Leseur, op. cit., p. 62.

LS = s

en même temps ne pourrait-on pas retrouver la survivance de l’idée d’un Etat unique dans les tendances de Charlemagne et des empereurs d'Allemagne à la monarchie universelle, dans cette idée de subordination des princes les uns aux autres jusqu'à l’empereur possédant seul la plénitude de la souveraineté (1) ?

Cependant, dès lors une autre idée apparaît, celle d’une communauté de droit entre Etats. Cela tient à l'influence du catholicisme, puis aux croisades, au développement commercial de la fin du moyen âge (2). Il est bien évident, dès lors, que les Etats reconnaissent leur mutuelle coexistence, et qu'ils se reconnaissent, très vaguement d’ailleurs, des droitset des devoirs les uns vis-à-vis des autres, même en l’absence d’un traité qui les précise. L'élaboration a été très lente cependant. L'idée de communauté entre les Etats a en outre subi une évolution : à la suite de la Réforme, elle s’est laïcisée ; elle a été reprise et développée par les théoriciens du seizième siècle et pour la première fois s'est manifestée aux traités de Westphalie (3).

Et voici dès lors le raisonnement qu'il faut faire : L'Etat est un être de raison ; l'Etat, comme le dit Grotius, forme un corps parfait, c’est lui le sujet commun où réside la souveraineté, comme le corps humain est le sujet commun de la vie. Mais, de même que les individus coexistant entrent en rapports les uns avec les autres et ont par suite des droits les uns vis-à-vis des autres, de même il

(1) On peut bien croire que cette dernière idée hantait les légistes du roi de France, lorsque, voulant établir l'indépendance de ce dernier, ils raisonnaient en disant que le roi de France est vraiment empereur en son royaume (Esmein, Histoire du droit, 2° éd., p. 349, 350).

(2) Leseur, op. cil., p. 64. et s.

(3) De La Gueronnière, Le droit public et l'Europe moderne, t.'", p. 351.

va en être ainsi pour ces corps parfaits que sont les Etats. Il va y avoir société entre les Etats, comme dans l'intérieur de chacun d’eux il y a société entre les individus. « Les nations ou Etats, dit Vattel, doivent étre considérées comme autant de personnes libres qui vivent entre elles, dans l’état de nature, car elles sont composées d'hommes naturellement libres et indépendants qui, avant l'établissement des sociétés, vivaient entre eux dans l’état de nature (1). » De là, ajoute-t-il, on déduit les droits de l'Etat. C’est en effet ce que Vattel et ses successeurs essayèrent de faire; seulement il y eut de leur part une tendance à considérer les droits ainsi dégagés comme absolus, à parler de droits essentiels et fondamentaux.

Voici donc une idée bien nette, il y a entre les Etats une société, comme il y en a une entre les individus, société très spéciale sans aucun doute, comme on l’a fort bien dit (2): « La communauté internationale, envisagée dans la manière dont elle fonctionne, est une société d'une nature particulière: elle repose non pas sur la subordination de ses membres à une autorité politique commune, mais sur le sentiment qu'ils ont des droits et des devoirs qui doivent exister entre eux (3). » Les Etats qui font partie

(1) Vattel, Le droit des gens, Préliminaires, ? 4.

(2) Leseur, op. cit., p. 2. S

(3) On peut rappeler ici la célèbre définition de Suarez : « Ratio autem hujus partis, et juris est, quia humanum genus, quantumvis in varios populos, et regna divisum, semper habet aliquam unitatem non solum specificam, sed etiam quasi politicam, et moralem, quam indicät naturale præceptum mutui amoris, et misericordiæ, quod ad omnes extenditur, etiam extraneos, et cujuscumque nationis. Quapropter licet unaquæque civitas perfecta, respublica, aut régnum, sit in se communitas perfecta, et suis membris constans, nihilominus quælibet illarum est etiam membrum aliquo modo hujus universi, prout ad genus humanum spectat; nunquam enim illæ communitates adeo sunt

de cette société sont des personnes très comparables aux personnes de droit privé, mais ces personnes ont une double activité, une double vie ; une vie et une activité nationales, une vie et une activité internationales (1).

1 y à donc une société entre Etats, nous ajoutons que ces Etats ont la souveraineté et que leur société est fermée à qui n’a pas cet attribut.

La souveraineté, c'est le droit de faire soi-même son propre droit. C’est la compétence de la compétence. Est souverain, celui qui n'a au-dessus de lui aucune autorité supérieure à la sienne, sauf celle de la loi naturelle et de la loi morale.

Dans la société des Etats il y en a qui ont précisément cet attribut. Il va donc falloir en tenir compte pour préciser quels sont les droits et les devoirs des Etats. Il faut bien en effet parler de droits et de devoirs, du moment que les Etats vivent en société, cela en vertu de la vieille règle, « ubi societas, ibi jus ». C’est naturellement en tenantcompte de leur caractère spécial d'êtres souverains que l’on va déterminer les droits des Etats qui ont cette qualité. |

Communément on a ramené ces droits à cinq : conser-

sibi sufficientes. Sigillatim, quin indigeant aliquo mutuo inuamine, et societate,accommunicatione ; interdum ad melius esse, majorémque utilitatem ; interdum vero etiamob moralem necessitatem, et indigentiam, ut ex ipso usu constat... Nam sicut in una civitate, vel provincia consuetudointroducit jus, ita in universo humano genere, potuerunt jura gentium moribus introduci, » (Suarez, De legibus, livre m1, ch. x1ix, ? 7).

(1) Pillet, Recherches sur les droits fondamentaux des Etats dans l’ordre des rapports internationaux el sur la solution des conflits qu'ils font naître, R. D. I. P., 1898, p.81 et s.

vation, indépendance, égalité, respect et commerce international. Malheureusement, parmi ces prétendus droits, il y en a qui n’en sont pas, ou tout au moins qui ne peuvent être considérés comme absolus (1).

Ne parlez pas notamment du droit d'indépendance (2h car ce droit doit être absolu ou n'être pas. On n’est pas à demi ou aux trois quarts indépendant, car on est dès lors dépendant par quelque côté. Si donc on admet ce droit d'indépendance, on doit admettre que chaque Etat est libre de seconduire absolument comme ille veut. Oriln’a pas cette liberté, s’il est enchainé, au moins sur ce point, d’être obligé de respecter l'indépendance des autres Etats, et, comme ce respect est la condition sine qua non du maintien de la société entre Etats, les devoirs et les droits étant corrélatifs, on doit conclure que proclamer ce droit

d'indépendance est absolument contraire à ce maintien.

En fait, au surplus, étant donné l’activité des relations commerciales entre les différents Etats, la fréquence de ces relations, la nécessité des rapports pour ainsi dire quotidiens des différents Etats entre eux, il est inexact de parler d’un droit d'indépendance. Il faut dire, au contraire, que les Etats sont dans une situation d’interdépendance réciproque (3). En somme, comme le dit M. Pillet,

(1) Toute la théorie des droits fondamentaux a été reprise et développée sous un aspect nouveau dans l’article précité de M. Pillet (R. D. I. Pr, 1898, p. 81 et s.).

(2) Nous raisonnons sur le droit d'indépendance parce que c’est le plus important. M. Pillet critique aussi vivement les partisans du droit d'égalité (op. cit., R. D. I. P., 1898, p. 71).

(3) « Les Etats sont, au contraire, dans le commerce international, soumis à un Etat de perpétuelle dépendance, dépendance caractérisée par ce fait que chaque souveraineté trouve devant elle, sur ce terrain, . une souveraineté égale, avec laquelle elle ne peut même pas se

la communauté internationale n'est pas autre chose que l'ensemble des Etats qui se livrent au commerce international. Dès lors, les droits de l'Etat se divisent en deux groupes: ses droits à la souveraineté intérieure et ses droits à une participation au commerce international égale à celle des autres Etats. Chacun a des devoirs à remplir et des intérêts légitimes à soigner. En remplissant ces fonctions, il pourra se heurter à un autre qui, dans le jeu légitime de son activité, accomplit lui aussi un devoir ou poursuit un intérêt. C’est de ce heurt que va sortir le seul droit vraiment essentiel de chaque Etat. « Les Etats n'ont donc entre eux qu'un seul droit fondamental essentiel, c'est le droit au respect mutuel de leur souveraineté (1). » Voilà finalement où l'on doit aboutir.

De tout ceci notre seconde proposition découle presque nécessairement. Seuls peuvent faire partie de la société internationale des États, ceux qui ont cet attribut de la souveraineté, c’est-à-dire qui présentent ce caractère de n'être soumis à aucune autre autorité que celle qui

découle de la loi morale et de la loi naturelle (2). Comment

mesurer, n'étant pas d'origine commune. La véritable situation des Etats dans le commerce international est, on l’a dit avec raison, une situation d’interdépendance.» (Pillet, loc. cit., p. 86). — En notre matière, la négation de ce droit a une certaine importance, C’est à ce droit d'indépendance, en effet, que Klüber rattache le droit de poste. Il a d’ailleurs soin d'ajouter que les nations sont absolument libres de faire ou non des traités de poste. C’est la vieille théorie de l’exclusivisme et de l'isolement postal qui découle de là. (Cf. Klüber, Droit des gens moderne de l'Europe, édition Ott, p. 113).

(1) Pillet (art. cité, R. D. 1. P, 1898, p. 249).

(2) Parmi les lois naturelles dont l'autorité se trouve ainsi supérieure à celle des États souverains, on doit, à notre avis, précisément placer cette loi du respect mutuel de la souveraineté qui doit régir les

en effet exiger d’êtres non souverainslerespect de la souveraineté d'autrui ? On ne peut dans toutétat social avoir un devoir si on n’a pas le droit corrélatif. Or ici cet être n'ayant pas le droit ne pourrait être tenu du devoir.

Au surplus, sans même aller jusque là, du moment qu’on admet qu'il y a société entre les différents États souverains, il faut que ceux qui entrent en rapports ensemble soientresponsables de leurs actes. Or, qui ditresponsabilité dit liberté des contractants et égalité entre eux. Dès lors quiconque est soumis à une autorité ne peut pas traiter avec quelqu'un qui à le maximum possible de liberté. L'être non souverain sera limité dans l’exécution de ses engagements par la loi morale etparla loinaturellecomme l'être souverain, mais il le sera en outre et plus directement par l'autorité de l’État souverain dont il relève. S'il n’en était pas ainsi, la situation ne serait d’ailleurs pas égale à un autre point de vue. L'un serait obligé en effet de respecter la souveraineté de l’autre et n'aurait aucun droit correspondant.

De tout ceci nous concluons donc qu'il y a une société internationale entre les États souverains,dont les membres sont liés par le droit qu’a chacun de voir sa souveraineté respectée, Mais nous ajoutons que cette société ne peut comprendre que des États souverains, c'est-à-dire des êtres qui, ayant droit au respect, ont le devoir corrélatif et qui, se trouvant avec leurs cocontractants souverains sur un pied d'égalité, sont responsables de leurs actes dans la même mesure qu'eux. Voilà bien la première

rapports des États entre eux. L'autorité de cette loi est supérieure aux États, car c'est son application qui est une des conditions de l'existence de chaque État.

constatation que fait celui qui étudie quelque peu la vie internationale.

I faut maintenant nous occuper des intérêts individuels et justifier notre seconde idée. Il y a des êtres simples ou collectifs qui, en dehors de l'action de tout État même quelquefois en sens contraire aux États, exercent une activité internationale. Ces êtres cependant ne peuvent pas agir par eux-mêmes pour le soin de leurs intérêts, au moins officiellement. Avant d'examiner la situation en droit international, il faut l’examiner en droit interne.

On ne s'entend jamais très bien quand on parle de l'Etat. L'Etat, par définition, c'est un être collectif, c'est en outre une personne, c'est-à-dire qu’il a des droits et des devoirs lui appartenant en tant qu'être collectif. Il estune unité juridique et non pas seulement un être de fait Il a une activité déterminée et des fins comme objet de cette activité ; il s’agit de savoir quelles sont ces fins.

L'Etat en agissant a-t-il pour but unique et dernier son propre perfectionnement à lui Etat? L'Etat est-il une fin en soi, ou bien au contraire y a-t-il un autre but auquel on doive arriver soit directement, soit indirectement par le moyen de la personnalisation de l'Etat? C’est là une question de droit public qu'il faut résoudre avant tout.

Tout Etat étant une personne, un être de raison, au moins fictivement distinct de ceux qui le composent, a par suite une vie propre, une volonté spéciale. Mais pourquoi est-il ainsi indépendant et personnalisé? Evidemment ce n’est pas pour arriver à cette seule et unique satisfaction de l'esprit d'avoir créé et établi de toutes pièces un être de raison. L'Etat n’est tel que nous l'avons

montré que pour satisfaire le mieux possible aux besoins et aux intérêts des êtres simples qui le composent.

Cela paraît aller de soi-même, et pourtant il y a toute une théorie qui soutient autre chose. Il y aurait en général à ne considérer que l'intérêt de la collectivité. S'agissant de l'Etat, il faudrait donc dire que le perfectionnement de l'Etat est le but dernier et définitif de l’activité de celui-ci. Les individus ne seraient pas à considérer, car, comme on l’a dit, « le moi, soumis à l'analyse un peu sérieuse, s’anéantit pour ne laisser que la collectivité dont il est l’éphémère produit (1) ». Nous citons textuellement la phrase, car il y a là toute une conception de la vie sociale, due à une réaction exagérée contre un individualisme outré. La discussion philosophique de cette idée demanderait des pages entières et ce n’est pas ici qu'il faut la chercher. Sans insister, on peut cependant remarquer qu’à l'examiner à l’aide du simple bon sens, elle aboutit finalement à ne considérer les individus que comme des esclaves, plus encore, que comme des manières d’être du corps social. Elle conduit à une conception sociale analogue à ce qu'est en théodicée le panthéisme ; elle pourrait bien, en fin de compte, arriver à se confondre avec lui.

Il nous semble du reste bizarre que l’on puisse concéder à cette unité juridique, qui malgré tout n’est qu'une entité métaphysique des droits qui n'existent que pour elle. Il y a là une conception nuageuse, quoiqu'au fond très simpliste, d’ailleurs très dangereuse et pouvant conduire directement au socialisme d'Etat et à l'unité d'Etat.

(1) Maurice Barrès, Journal du 6 novembre 1900. On trouve en maints endroits du même auteur la même conception. Elle est formulée ici d'une manière saisissante.

À notre avis, l'Etat existe tel que nous l'avons dit, dans le but de satisfaire le mieux possible aux besoins des ètres simples et des individus physiques qui par leur réunion le composent. L'individu est le substratum du corps social. Il faut bien en tenir compte puisqu'il est raisonnable et libre et qu'il a une volonté propre.

Il faut d’ailleurs ajouter ceci, et c’est peut-être bien le défaut de faire la remarque qui entraîne toute la confusion : du moment que l'Etat est reconnu comme être de droit, il faut bien de toute nécessité qu’il subsiste. Pour cela on lui reconnait des droits qui semblent n’exister que dans son intérêt. Quand, par exemple, l'Etat organise une armée, il organise cette armée pour le protéger lui, Etat. Le but immédiat de l'institution, c’est la sauvegarde de l'Etat. Le contraire serait peu soutenable. Mais il ne faut pas oublier que, si l'Etat n'existe que pour ceux qui le composent, son existence leur est indispensable. C’est pourquoi, lorsque l'Etat agit, semble-t-il, directement dans son propre intérêt, il agit encore dans l'intérêt de ceux qui le composent, Lorsque Louis XI établissait les postes, il établissait une institution qui ne devait servir qu’au gouvernement et pas du tout aux particuliers. Mais, par le fait même qu'il assurait le bon fonctionnement des services de l'Etat, il consolidait son existence et par là aboutissait au plus grand bonheur des individus, ceci au moins théoriquement (1).

Il y a donc à côté de l'Etat les individus, et l'Etat agit

(1) I ne faudrait pas conclure de ceci que l’on pourrait étendre indéfiniment les fonctions de l'Etat jusqu’à supprimer toute initiative ind;viduelle, Ce serait là une solution dangereuse. Il y a une question de mesure dont l'appréciation doit d’ailleurs varier avec les temps et les

lieux (M. Larnaude, Cours, 98, 99).

RoLLAND. 13

toujours directement ou indirectement dans l'intérêt de ceux-ci. Nous employons le mot individus ; ilne comprend pas seulement les êtres physiques doués de volonté et de liberté. Il y a d'autres êtres, ce sont des êtres collectifs qui s’échelonnent entre l'individu physique et l'Etat. Ce sont des groupements composés par l'agrégation d'un certain nombre d'êtres simples. Le premier, c’est la famille ; il y en à beaucoup d’autres qui se sont formés par des considérations tantôt exclusivement morales, tantôt à la fois morales et pécuniaires, tantôt exclusivement pécuniaires (1). Certains de ces êtres sont aptes à avoir des droits et des devoirs; ils sont des êtres de droit et non plus seulement de fait, ils sont des unités juridiques, des personnes.

Dans notre état social, l'individu physique est toujours une personne, il n’en est pas de même des êtres collectifs autres que l'État bien entendu. Il faut, pour qu’ils soient considérés comme personnes, que l'État les reconnaisse. Entendons-nous bien. L'État ne crée pas ces personnes ; elles existent en tant qu'êtres, qu’il le veuille ou non, elles ont de par leur nature même aptitude à avoir des droits et des devoirs. Mais, pour qu’elles puissent exercer ces droits, il faut que l'État reconnaisse qu'elles sont des personnes. Jusque là leur existence ne leur sert à rien. Cette intervention de l'État tend d’ailleurs de plus en plus à n'être qu'une intervention en vue de la publicité et de la police (2).

(1) M. Larnaude, Cours, 98, 99,

(2) Ainsi, en Angleterre, il suffit de l'inscription des statuts sur un registre tenu par un officier public. — V. de même la loi française sur les sociétés de secours mutuels (1er avril 1895) et les lois de 1867 et 1893 sur les sociétés commerciales.

Tels sont donc les êtres simples ou complexes dans l'intérêt desquels l'État agit. Mais l'État doit-il agir dans tous les cas où il est question du développement des intérêts de ces êtres ? Si on disait que l'individu n'est qu'une manière d'être du corps social, l'affirmative ne serait pas douteuse, mais nous avons admis que le but final de l’activité de l'État, c'était l'intérêt des individus. Or, ces individus sont libres et responsables. Pourquoi ne soigneraient-ils pas leurs intérêts eux-mêmes ? Sans doute, il y aura plusieurs séries de matières pour lesquelles l'intervention de l'État sera préférable, il y en aura à côté pour lesquelles il faudra beaucoup mieux laisser librement jouer lesinitiatives individuelles.

Que si maintenant nous voulons résumer tous ces développements qui pour le moment semblent un hors-d'œuvre, mais qui étaient utiles cependant, nous dirons que dans la sphère du droit interne la situation est la suivante :

Les intérêts des individus physiques et des autres personnes collectives sont soignés et développés de trois façons différentes : 1° directement, par ces individus ou ces êtres collectifs eux-mèmes ; 2° indirectement, par l'intervention immédiate de l'État, celui-ci agissant directement dans l'intérêt de ceux qui le composent; 3°indirectementencore, mais par intervention médiate de l'État, celui-ci agissant directement dans son propre intérêt et seulement par contre-coup dans l'intérêt de ceux qui le composent, ces derniers étant intéressés à sa bonne existence et à son bon

fonctionnement.

Du droit interne passons au droit international ; ici la

situation va complètement changer.

Un point certain d’abord, c’est que les individus physiques, les êtres collectifs et l'État ont des intérêts extraterritoriaux. Pour l'État nous l'avons montré plus haut ; pour les êtres simples ou complexes la chose est évidente. De nos jours surtout, les relations d'ordre commercial, intellectuel et moral ne connaissent plus de frontières. Il est inutile d’insister là-dessus, dans cet ouvrage surtout qui traite précisément d'un des facteurs les plus importants de l'activité et de l'intensité de ces relations. Qui va gérer ces intérêts ?

S'agissant des cas où l'État agit immédiatement dans son propre intérêt et, par contre-coup, dans celui des individus, il n'y a pas de doute. L'État continue à agir de même dans la vie internationale. C’est pour cela que l’on a conçu l’idée de la société entre États.

Pas de difficultés non plus pour les matières qui en droit interne sont gérées par l'État, directement dans l'intérêt des individus. Du moment que pour celles-ci l'action de l'État est préférable à celle des individus en droit interne, il doit en être a fortiori de même en droit international.

Mais, s'agissant des matières qui, en droit interne, sont gérées directement par les individus eux-mêmes, de ces matières pour lesquelles ils agissent en tant qu'unités juridiques, que personnes, que faut-il décider ? À première vue, on peut concevoir deux systèmes absolus.

Le premier système consisterait à dire : Pourquoi ne pas reconnaître aux individus physiques et aux autres êtres personnalisés en droit interne d’après leur législation une personnalité internationale, une vie distincte et voisine de celle des États? Dès lors, s'agissant du règlement

conventionnel des questions où les êtres personnalisés

veillent immédiatement sur leurs intérêts endroitinterne, il y aurait lieu à des accords où interviendraient ces personnes. En définitive, à côté de la société entre États, il y en aurait une autre plus grande, comprenant nécessairement tous les États et, en outre, pour chaque ordre de questions, les autres personnes de droit international intéressées.

Il y a là une théorie très hardie évidemment, pourtant assez séduisante. Elle sesoutient, car il y a manifestement dans la sphère des relations extraterritoriales des questions que les intéressés régleraient eux-mêmes avec plus de compétence que personne, et mieux que par l'intermédiaire d’un représentant. En notre matière notamment, elle permettrait de reconnaître aux compagnies des câbles sous-marins une personnalité internationale, une vie propre, ce qui, nous le montrerons au cours des chapitres qui suivront, présenterait de nombreux avantages. Il y a cependant une objection, et elle est irréfutable. Pour pouvoir contracter en effet il faut être libre et responsable, et dans la sphère du droitinternational, pour être responsable il faut être souverain. De quelque côté qu’on tourne la question, il faut en venir là et cela suffit à montrer que la théorie n’est pas soutenable, du moins dans son idée générale (1). ;

(1) Analysant les conditions nécessaires pour jouir dela personnalité de droit international, M. Fiore et M. Chrétien ont trouvé qu'il y en avait trois essentielles : l'existence autonome, l'exercice d'une activité internationale, la possession d'un organisme tangible et d'une responsabilité personnelle. Ces conditions, dit M. Fiore, sont réunies par l'Etat, l'Eglise romaine et l’homme, M. Chrétien n’admet comme personnes de droit international que l'Eglise romaine et l'Etat. Ni l’un ni l’autre ne soutiennent donc le système que nous venons d'exposer ; cependant M. Fiore donne certains droits à des collectivités qui n'ont pas l'indivi-

Tout à l'opposé de ce système, il y en a un autre, lui aussi très simple à formuler. Il consisterait à dire que, dans la vie internationale, c’est l'Etat qui est le seul et unique représentant de tous les êtres qui ont la personnalité en droit interne. Si donc, dans une conférence télégraphique, il est question des droits des compagnies de càbles, ces dernières seront légalement et nécessairement représentées par un Etat. Dans la sphère du droit international, en d’autres termes, l'Etat est nécessairement celui qui dans tous les ordres de matières agit le mieux dans l'intérêt des individus, tout au moins quand il est question pour ceux-ci de se manifester officiellement. Dans la vie internationale, on ne connaît que les Etats. La raison en est très simple. Seul peut avoir des droits internationaux, celui qui peut avoir les devoirs corrélatifs, qui peut être responsable, qui par suite est souverain.

C’est la théorie courante, elle se heurte à deux grosses objections :

D'abord la représentation absolue et indéfinie par un Etat ou même par un groupe d'Etats peut être contraire, dans une certaine mesure, à la réalité des faits. Une compagnie de câbles dont les lignes réunissent la France aux Etats-Unis peut bien être représentée par les délégués de ces deux pays, chacun pour la partie du câble se trouvant

dualité en vertu de leur propre droit. Dès lors, au-dessus de la société entre Etats et la comprenant, il place une société plus générale, la magna civilas. Un autre auteur, M. Kazansky, parle de la civilas humana. (Cf. Fiore, Droit international codifié, éd. Chrétien, p. 87 ets.; eod., L'organisation juridique de lasociétéinlernationale, R. D.1I.,1899, p.216 ets.; Chrétien, Principes de droil international public, t. 1, p.72; Kazansky, Les premiers éléments de l'organisation internationale, R. D. I., 1897, p. 238).

en un lieu soumis à sa souveraineté. Mais il y a toute une partie du câble, la partie située en haute mer, qui échappe à l’action directe de l’un et de l’autre Etats. En une certaine mesure donc, la compagnie exerce une activitéinternationale qui, quoique dépendant par la force des choses des deux Etats, échappe à l'action de l’un et de l'autre. En second lieu, les intérêts du représentant et du représenté peuvent, dans ce système, se trouver opposés. L'être autre que l'Etat qui exerce une activité internationale a des intérêts pécuniaires. L'Etat n’a souvent qu’à se soucier de remplir le mieux possible un service public. Sans doute, en général, on admet que les intérêts privés disparaissent quand il s’agit de l'intérêt de l'Etat. Mais nous savons que, par l'intérêt de l'Etat, on entend encore parler indirectement de l'intérêt des individus. On à pu au moins expérimenter en droit interne que dans tel cas il valait mieux pour les individus que l'Etat agisse directement dans son intérêt. Le bénéfice que les individus en retireront sera plus considérable, quoique moins immédiatement apparent. Mais cela est vrai en droit interne et pas en droit international. En droit interne, on peut au moins faire l'expérience contraire ; en droit international, on ne le peut pas; on procède en partant d’un axiome présumé vrai: à savoir que l'Etat agit dans la vie internationale, dans tout ordre de questions, au mieux des intérêts individuels. Ceci est en somme loin d’être prouvé. Nous en arrivons donc à conclure qu'il y a des êtres collectifs qui, en droit interne, ont une vie propre et qui, en droit international, ont une activité indépendante dans une certaine mesure de la sphère d'action de tout Etat, tout en dépendant à la fois de plusieurs d’entre eux. Ces êtres collectifs ont des intérêts parfois opposés à ceux des

Etats et pourtant ils ne peuvent pas jouir de la vie internationale, car ils ne sont ni libres ni responsables, n'étant pas souverains.

C'est là précisément la deuxième constatation que nous voulions faire.

Il faut maintenant trouver un système qui concilie nos deux idées ainsi dégagées. D'une part, il faut éviter tout système qui aboutisse à donner à des personnes de droit interne une responsabilité qu’elles ne peuvent avoir en droit international. D'autre part, il faut tenir compte de l’activité et des intérêts internationaux de ces personnes.

En ce qui concerne la responsabilité, lorsque, s'agissant de matières d'ordre économique, intellectuel ou moral, d'autres êtres que les Etats seront intéressés, il faudra qu'ils soient représentés par quelqu'un, puisqu'ils ne sont pas responsables internationalement parlant. Les seuls êtres qui aient cette responsabilité internationale sont les Etats. Ce sont donc ceux-ci qui, seuls étant souverains, pourront s'engager. Ils le feront en qualité de représentants de ces personnes. De là il suit que jamais les personnes autres que les Etats n'interviendront en leur nom propre dans une convention quelconque. De là il suit de même que jamais ces personnes ne pourront voter pour une décision à prendre. On ne peut pas, en effet, concourir pour prendre une décision à l'exécution de laquelle on n’est pas obligé.

Ceci admis, pour donner satisfaction à cette règle supérieure que l'Etat seul peut être responsable en droit international, il faut tenir compte de l’activité et des intérêts internationaux des êtres non souverains.

Si cette activité n'intéressait qu'un seul Etat, ce dernier aurait seul qualité pour parler au nom de ces êtres ; mais ici elle touche à plusieurs Etats. Il faudra donc faire intervenir tous ces Etats dans la discussion et, comme ils peuvent avoir des intérêts opposés, il faudra faire appel dans la discussion à la personne même qui exerce cette activité.

Nous disons dans la discussion, car, du moment qu'il s'agira de voter ou de signer un traité, du moment qu'il S'agira de s'engager à quelque chose, ce ne pourra être qu'un Etat qui soit le représentant de ces êtres. Les personnes non souveraines ne seront jamais des contractants, mais, dans la discussion, on devra leur permettre de manifester leur avis et ainsi: 1° les responsables seront les Etats, c'est-à-dire des personnes qui peuvent l'être ; et 2° on tiendra compte de l’activité de ces êtres de droit interne. Par ce moyen, en outre, la souveraineté de chacun sera respectée; on n'ira plus contre la réalité des faits, car il est toujours exact que des personnes non souveraines même exerçant une activité internationale dépendent par quelque côté d'un Etat souverain. Enfin on tiendra compte de l’opposition possible d'intérêts entre ces personnes et les Etats.

Il ne faut pas dire que ce droit donné seulement de délibérer sera probablement inefficace. D'abord tous les contractants ont intérêt à ce que la question soit réglée au mieux des intérêts de tous. En second lieu, chaque compagnie et chaque être non souverain étant liés par un contrat avec les Etats avec lesquels ils entrent ainsi en rapports, ils pourront considérer ce contrat comme résolu si on n'en à pas tenu compte, malgré leurs observations,

dans la décision prise. Il y a là évidemment un rapport

de droit interne dans lequel nous n'avons pas à entrer, nous devons simplement constater que son existence aura une influence considérable sur la ligne de conduite adoptée par les Etats.

On aboutit ainsi à une règle assez simple. Dans toutes les questions d'ordre économique, intellectuel ou moral, où d’autres êtres que les Etats sont intéressés, par suite de l’activité internationale qu'ils exercent, il faudra les admettre à venir exposer leurs intérêts et à donner leur avis dans les questions les concernant; mais c’est tout. Pour le reste, ils sont représentés par les Etats souverains. Nous ne croyons pas qu'on puisse dire autre chose ni aller plus loin, en concédant d’autres droits à ces personnes non souveraines.