CHAPITRE II

L'organisation des conférences et des congrès. L'élaboration des traités. Les actes conventionnels.

Nous allons dans ce chapitre chercher à dégager les règles juridiques qui régissent l'élaboration des traités d'union postale ou télégraphique, et celles qui concernent l’adhésion à ces mêmes traités. A l’aide des principes que nous avons exposés dans le précédent chapitre, nous allons pouvoir apprécier à leur juste valeur les dispositions, parfois assez étranges, que l’on rencontre en cette matière.

Nous étudierons successivement l’organisation des congrès et conférences où sontélaborés ces traités, la nature des différentes personnes qui assistent à ces séances. Enfin il y aura lieu de rechercher qui peut être signataire

des traités ainsi élaborés, en d’autres termes quels sont les contractants.

Il y à trois expressions que l’on rencontre pour désigner les réunions où se discutent les questions concernant les services postaux et télégraphiques. On parle de commissions internationales, de conférences internationales et de congrès internationaux.

Le mot de commission n'a été employé qu'une fois, en 1863, lors de la réunion des délégués des administrations postales. Cette réunion n'avait d'ailleurs qu'un but très limité et très précisé dès le premier jour par M. Drouyn de Lhuis qui la présidait. « Si je comprends bien la mission qui nous réunit ici, cette mission a pour objet non de discuter ou de régler certains faits pratiques qui appartiennent au domaine dela négociation et pour lesquels nous . sommes d'ailleurs sans pouvoirs, mais de nous mettre d'accord, ou au moins de discuter certains principes généraux, certaines doctrines spéculatives que nous nous efforcerons de faire prévaloir plus tard dans l'intérêt bien entendu du public et du trésor de nos gouvernements respectifs (1). » C'était une réunion de fonctionnaires sans pouvoirs autres que le pouvoir de délibérer. C'était véritablement une commission, une réunion d’études sur une question déterminée.

Les mots de conférence et de congrès ont été employés plus souvent, sans qu’on sache bien distinguer l’un de l’autre. La distinction entre les deux, en droit internatio-

nal, est d’ailleurs peu claire. L'un et l’autre ont ce carac-

(1) Commission internationale des postes, p.17.

tère commun d'être des réunions diplomatiques ayant pourobjetdetraiter des affaires internationales (1). D'après M. Bonfils (2),en droitaucune différence ; en fait on nomme congrès les réunions de mandataires des Etats qui présentent plus de solennité ou plus d'importance, à raison des sujets à traiter, de la nature des affaires à discuter ou à résoudre, de la présence et du concours du souverain, du grand nombre des Etats représentés et de celui des plénipotentiaires, du rang élevé des ambassadeurs, etc. En somme, la distinction est fort difficile à faire, elle ne correspond à aucun intérêt pratique (3). En notre matière, on désigne les réunions postales sous le nom de congrès, les réunions télégraphiques sous le nom de conférences. 11 y a quelques différences de nature entre les congrès postaux et les conférences télégraphiques.

Les congrès postaux sont des réunions de plénipotentiaires qui sont d’ailleurs généralement les chefs des administrations postales des pays dont ils sont délégués (4). Les délégués aux conférences télégraphiques n'ont pas ce caractère, ils n’en ont d'ailleurs pas besoin. Les délégués postaux ont en effet à reviser et à remanier la convention d'union postale tout entière ; les

délégués télégraphiques n’ont au contraire qu'à s'occuper

(1) Pradier-Fodéré, Cours de droit diplomatique, 2e éd., t. x, p. 344.

(2) Bonfils, Manuel de droit int. public, 2e éd., p. 406.

(3) M. Pradier-Fodéré (op. cit., p. 341) énumère un certain nombre de différences de droit entre les conférences et les congrès quant à l’admission des personnes y ayant voix délibérative, quant à la nature des puissances qui y prennent part. Les congrès seraient des réunions importantes aboutissant à un traité général, les conférences seraient des réunions chargées de préparer la discussion.

(4) Art. 25 de la convention de Washington: « Des congrès de plénipotentiaires des pays contractants sont réunis... »

du règlement de service. L'instrument diplomatique qu'est la convention de Saint-Pétersbourg est en dehors etaudessus d'eux.

Il ne faudrait pas tirer de cette distinction de trop grandes conséquences. Les conventions postales en effet ne deviennent obligatoires qu'après ratification des gouvernements intéressés.Le point a été nettement précisé en 1891 à Vienne dans une circonstance assez curieuse : Le délégué belge proposait de remplacer dans le préambule de la convention le mot de « plénipotentiaires » par celui de « délégués des puissances contractantes », et

celui de « ratification » par celui d’ « approbation des gouvernements contractants » ; ceci, disait-il, pour donner satisfaction à certains États qui préfèrent ne pas donner de pleins pouvoirs à leurs représentants. La commission à laquelle fut renvoyée cette proposition la repoussa sans grande discussion, ne voulant pas affaiblir le prestige des membres du congrès (1).

Quant aux conférences télégraphiques, le caractère de leurs membres a été non moins nettement affirmé à Saint- Pétersbourg en 1875. Il a été dit que les conférences étaient assimilables à une réunion d’experts et que les délégués n'auraient pas qualité pour signer une convention diplomatique (2). Si ceci a été dit à Saint-Pétershbourg où furent discutés à la fois la convention et le règlement, on conçoit qu'il en soit à plus forte raison de même pour les conférences suivantes où la convention ne peut plus être discutée. De fait la convention de Saint-Pétersbourg a été

(1) Documents du congrès de Vienne, 1891, p. 693. (2) Documents de la conférence de Saint-Pélersbourg, 1815, p. 281. Observations du délégué d'Italie.

signée par des plénipotentiaires distincts des délégués qui discutèrent.

À un autre point de vue, malgré la différence de titre, les représentants des États sont, dans les congrès postaux comme dans les conférences télégraphiques, pris parmi les hauts fonctionnaires de chacun des deux services. Cependant, dans les congrès postaux, on leur adjoint quelquefois les ambassadeurs ; il en était de même dans les premières conférences télégraphiques où la convention entière était remise en discussion.

Le seul intérêt de la question pourrait être celui-ci: les envoyés plénipotentiaires jouissent comme les ambassadeurs de prérogatives spéciales,- d'immunités et de privilèges (1). Faut-il étendre ces prérogatives aux délégués des conférences télégraphiques ? La question ne semble pas s'être encore posée, mais l’affirmative ne semble pas douteuse, surtout si l’on considère que la différence entre les deux désignations dans l’espèce est une différence de mots et qu’en fait les membres des conférences télégraphiques sont traités identiquementavec les mêmes égards et les mêmes mesures de courtoisie que les membres des congrès postaux (2).

(1) Ces immunités se groupent en trois catégories : inviolabilité, immunité de juridiction, mesures de courtoisie (Bonfils, Manuel, p. 358).

(2) M. Pradier-Fodéré assimile aussi, semble-t-il, les représentants des Etats aux congrès postaux et aux conférences télégraphiques (Cours de dr. dipl., 2e éd.,t. 1,p. 294, 344), mais il leur refuse le caractère de ministres publics. M. Chrétien (op. cüt., t. 1, p. 557) semble être du même avis. Nous croyons cela inexact, car ces délégués sont des représentants des Etats, ce n'est pas la nature de la mission qui entraîne les privilèges et immunités, mais bien la qualité de représentant d'un Etat ou même d’une personne de droit interne. Malgré sa décision, M. Pradier-Fodéré leur accorde cependant ce caractère, si leur souverain déléguant en avait l'intention (p. 344).

Ce qui confirme cette manière de voir, c'est ce qui se passa en 1865, à la conférence de Paris. Il y avait des plénipotentiaires de chaque Etat. Ce furent ces plénipotentiaires qui votèrent et signèrent le projet préparé dans la réunion de délégués techniques. Cependant cette réunion portait le nom de conférence.

On parle de conférences postales dans un autre sens. Ce sont des réunions exclusivement administratives où certaines mesures d'exécution peuvent être prises, mais l'activité de ces conférences est limitée, car on ne peut y traiter que certains points indiqués d'avance dans la convention, et les décisions ne sont obligatoires que si elles réunissent une certaine majorité {({). Cesontensomme des réunions d'exécution dénuées de toute initiative. Une telle conférence s’est réunie à Paris en 1880. Les membres de ces conférences ne semblent nullement assimilables à des envoyés diplomatiques. Ce sont des administrateurs qui s'entendent de vive voix, au lieu de s'entendre par écrit, et voilà tout. Dans le service télégraphique on rencontre des réunions analogues qui portent le nom de commissions. Les pouvoirs de ces commissions sont régis par des règles analogues à celles qui régissent les conférences postales.

Les congrès postaux et les conférences télégraphiques comprennent les délégués des contractants et certaines autres personnes que nous indiquerons plus loin. Dans les conférences télégraphiques de Rome (1871) (2) et de

(1) Convention de Washington, art. 25 et 26.

(2) M. le Président présente à l’assemblée M. le comte Tornielli que le gouvernement italien lui adjoint pour les premières séances, dans la pensée qu'il devra surtout élucider, dans les délibérations qui pourraient se produire, les questions les plus importantes enfre celles qui

Re

Vienne (1868), aux délégués techniques on adjoignit un représentant du ministère des affaires étrangères. Il n’y avait pas de diplomates à ces réunions où il s'agissait de reviser la convention de 1865, aussi pouvait-on craindre que les délégués ne se trouvassent embarrassés dans certaines questions de droit international.

C'est généralement le ministre des affaires étrangères du pays où se tient la réunion qui ouvre la première séance et qui clôt la dernière. Il propose un des délégués de son pays comme président. Ce dernier désigne, avec l'approbation des autres membres, les fonctionnaires chargés du secrétariat. Généralement on nomme une ou plusieurs commissions chargées d'étudier les projets et de déposer des rapports sur lesquels la discussion générale s'engage. La plus grande partie du travail se fait dans ces commissions. Leur composition est fixée à la première séance; généralement elle est limitée, cependant dans certaines questions d'intérêt général tous les représentants ont le droit de prendre part aux travaux de la commission qui s’en occupe. Il y a quelquefois aussi des réunions dites officieuses de délégués, destinées à leur permettre d'échanger leurs vues sur certaines questions délicates, comme celle des tarifs en matière télégraphique.

Rappelons en terminant que les congrès postaux ont lieu tous les cinq ans (1); il peut y avoir des réunions extraordinaires sur la demande des deux tiers des contractants. Pour le service télégraphique international, les

sortent du domaine purement administratif. (Conférence de Rome, p. 219, séance du 2 décembre 1871).

(1) D'après la convention de Berne, ils devaient avoir lieu tous les

trois ans.

revisions du règlement de service n’ont pas de périodicité fixe; c'est la conférence qui fixe le lieu et l’époque de la prochaine réunion (Convention de $Saint-Pétersbourg, art. 16). La date peut être avancée sur la demande de dix

des Etats contractants | Règlement de Buda-Pesth, art. LXXXIV).

Il faut maintenant nous demander qui peut prendre part à ces conférences et à ces congrès et dans quelle mesure.

Une remarque préliminaire s'impose. Si l'on admettait que ce sont nécessairement les Etats qui dans la vie internationale doivent représenter les intérêts même extraterritoriaux des individus ou des groupes qui les composent, la réponse à notre question serait très simple. Ne pourraient être admis à délibérer et à voter que les Etats souverains. En fait on a reconnu cette solution impraticable.

Il y a en effet des Etats non souverains; il y a même des êtres collectifs n'ayant aucune analogie avec des Etats qui sont intéressés dans les questions discutées dans les congrès et conférences. Il a bien fallu tenir compte de cela. On a admis les uns à délibérer et à voter, les autres à délibérer simplement ; il y en a qu'on a écartés quelquefois purement et simplement. Toutes ces hésitations viennent de ce qu'on ne peut pas admettre l'existence d'autres personnes que les Etats comme sujets possibles de droits et de devoirs internationaux, et de ce que cependant certaines individualités exercent une activité vraiment internationale.

Ceci posé, on rencontre dans les congrès etconférences :

RozcanD. 14

1° les représentants d'Etats (souverains et mi-souverains); 2 les représentants d'administrations dépendant des Etats ; 3° les représentants des compagnies privées ; 4° les directeurs des bureaux internationaux. Mais tous ces personnages n'ont pas toujours et partout la même influence. Il faut donc les prendre les uns après les

autres.

A.— Représentants d'Etats(souverains ou mi-souverains).

L'admission de ceux-ci aux congrès et conférences va de soi. Dans les congrès postaux comme dans les conférences télégraphiques on admet les représentants des Etats souverains qui ont manifesté l'intention de contracter. On admet aussi les représentants des Etats qui ne jouissent pas de la plénitude de la souveraineté. Ceci s'entend, non seulement des Etats affectés de neutralité perpétuelle comme la Belgique et la Suisse, la neutralité perpétuelle n’affectant la souveraineté que d’une façon relative et n'ayant rien à voir dans la question, mais aussi des Etats mi-souverains, vassaux comme la Bulgarie ou protégés comme la Tunisie. Il y a plus: l'Égypte, qui semble bien n'être qu'une province de l'empire ottoman, jouissant seulement d'une autonomie un peu plus complète que les autres, a son représentant dans les congrès postaux à côté de celui de la Turquie. Cette représentation distincte d'Etats et de provinces non complètement souverains a été admise sans difficultés dans les deux services.

Naturellement ce droit de représentation a son maximum d'effets pour ces Etats. Ils ont donc le droit de voter, la délégation de chacun d'eux disposant d'une voix.

En principe, chacun des Etats représentés l’est par une délégation distincte composée de deux ou trois membres.

On peut se demander si un Etat peut se faire représenter par la délégation d'un autre, et, dans le cas de l’affirmative, quelles en seront les conséquences. La réponse varie suivant qu'il s'agit de la poste ou du télégraphe.

Dans le service postal, l'article 25, n° 3, de la convention de Washington admet le principe de la représentation multiple, mais elle le limite. Une même délégation ne peut pas représenter plus de deux Etats. Il s'ensuit que, dans les votes, une délégation qui représentera deux Etats aura deux voix, la solution est extrêmement simple.

Dans le service télégraphique, il n’en est plus de même. La représentation multiple semble bien proscrite par l'article 16 de la convention de Saint-Pétersbourg qui dispose : « ...Dans les délibérations, chaque administration a droit à une voix... » Répondre ainsi ne serait pas suffisant. En effet, aux termes de l’article 3 du règlement des conférences adopté à Saint-Pétersbourg, et toujours depuis dans les conférences suivantes, « deux ou plusieurs Etats peuvent être représentés par le même ou les mêémes délégués ». Ce n'est sans doute pas là une disposition d'ordre conventionnel; le règlement des conférences n'a en effet de valeur que pour les séances de la conférence au début de laquelle il est voté. Il faut cependant tenir compte de ce fait que ce règlement a toujours été adopté dans les conférences télégraphiques, depuis 1815, sans modifications.

Il résulte donc de ceci que, dans le service télégraphique international, on a distingué entre la représentation et le droit de voter. Pour la représentation il n’y a aucune limite, pour le vote chacun ne dispose que d'une voix.

Cette distinction à été, en 1875, très vivement critiquée par le docteur Stéphan. On alléguait en sa faveur que

donner double voix à une délégation représentant plusieurs Etats, c'était s'exposer: 1° à des votes contradictoires de la part de ces délégations ; 2° à soumettre, le cas échéant, la majorité effective à une majorité nominale et à diminuer par là même l'autorité de la décision prise {1). Les réponses étaient et sont encore très simples.

C’est d’abord affaiblir singulièrement le droit d’être représenté, si le représenté ne peut pas faire voter pour lui son représentant, Quant au danger qu’il peut y avoir à soumettre une majorité effective à une majorité nominale, il est largement compensé par la certitude où on se trouve d’avoir ainsi donné satisfaction aux intérêts du plus grand nombre, ce qui est, en somme, le but cherché. Quant au risque de voir un même délégué émettre deux votes contradictoires, il n'est ni plus ni moins redoutable que celui de voir ce délégué émettre dans la discussion deux avis contraires. M. Stéphan ajoutait : De trois choses l’une: ou cette délégation à des instructions des deux administrations, et, qu’elles soient contraires ou non, il est lié par elles et doit remplir un rôle de porte-parole ; ou bien il n’en a que d’une ou même ni de l’une ni de l’autre, et alors sa liberté reste entière vis-à-vis de qui il n’a pas d'instructions (2). Le système fonctionne d’ailleurs dans les congrès postaux sans inconvénients.

D'une manière générale, nous croyons les critiques de M. Stéphan parfaitement fondées. Il n'y a, au point de vue des principes de droit international, aucune objection

à faire à ce qu'une même délégation représente plusieurs

(1) On peut supposer, par exemple, trois administrations ayant chacune deux voix, soit six, opposées à cinq ayant chacune une voix. Il y aurait nominalement 6 contre 5 et effectivement 3 contre 5.

(2) Conférence de Saint-Pélersbourg, 1875, p. 260 et s., 510 ets.