DU CONSEIL ÉTROIT ET DU TRIBUNAL SUPRÊME

Le Conseil étroit (1) et le Tribunal Suprême (2) sont après le Grand Conseil , les corps les plus essentiels de la démocratie représentative. L'institution du Tribunal Suprême date de la Médiation ; le Conseil étroit est aussi ancien que les républiques de la Suisse.

C'était dans le Conseil étroit que se trouvaient cumulées jadis à peu près toutes les fonctions, et concentré tout le pouvoir; c'était lui qui faisait les lois, qui les exécutait, qui rendait en dernier ressort la justice tant criminelle que civile , et qui administrait,* presque sans contrôle , les finances de l'État. Le Grand Conseil, réduit au pouvoir plus apparent que réel d'adopter ou de rejeter les propositions du Conseil étroit, subissait l'influence de celui-ci et jouait h côté de lui un rôle secondaire.

Les fonctions de membre du Conseil étroit, accordées à vie , peu ou point salariées , étaient recher-

(1) Aujourd'hui ce corps s'appelle tantôt Conseil d'Etat , Staattrath (Fribourg, Vaud, Neuchâtel, Genève), tantôt Regierung$raih (Zurich, Berne), tantôt Petit Conseil, Kleiner-Rath (Saint-Gall, Argovie, ThurgoTîe.)

(2) Ohergericht (Zurich, Berne). Ailleurs, tribunal d'appel, ÀppeUationtgwieht (Lucerne, Fribourg, Soleure, Vaud, Tcssin). AGcuèvc, cour de justice civile et crirpinelle.

chées par les hommes les plus capables et occupées à peu près exclusivement par les premières familles de chaque État, parce qu'elles conféraient un véritable pouvoir. Cette aristocratie, devenue peu républicaine dans ses mœurs, n'avait pas cessé de l'être dans sa politique , et se montrait à la fois juste et paternelle au dedans, digne et grande au dehors.

Cependant, une telle concentration du pouvoir au profit de quelques familles devait rendre l'institution particulièrement odieuse aux théoriciens et aux meneurs de la démocratie. Aussi est-ce dans l'organisation du pouvoir exécutif que s'est manifesté le plus fortement l'esprit qui les animait; c'est contre le pouvoir du Petit Conseil qu'ils ont partout éveillé la défiance du peuple , et qu'ils ont introduit dans les nouvelles constitutions un luxe de précautions et de garanties dont le résultat , dépassant leur attente , a excité plus d'une fois chez eux de tardifs regrets.

LePetit Conseil était nombreux sous l'ancien régime; ce qui contribuait à le rendre fort , soit en divisant la responsabilité collective qui pesait sur le corps entier, soit en multipliant les liens qui attachaient au gouvernement les familles les plus puissantes du pays.

Le nombre des conseillers , dans la plupart des États, était au moins de vingt-quatre (3). Aujour-

(3) Ce nombre se rattache k l'origine municipale des gouTememenU (Suisses. Les modiGcatiops <^'il avait subies provenaient de développe*

BtlIOCllATIISS ASraÉSBinrATlVBg. 9ff

d'hai ce nombre n'excède pas dix-sept ; il est de dix en moyenne, et, dans la plupart des États, il reste au dessous de ce chifire.

A cette réduction dans le nombre des membres du Petit Conseil se lie intimement une autre modifica** tion non moins générale , l'augmentation de leurs salaires (4) . Pour que des traitements plus considérables pussent être alloués à chaque membre du corps sans augmentation des charges de l'État, il fallait nécessairement que le nombre des membres du corps fût diminué; inversement, pour que le surcroît de travail et de responsabilité imposé à chacun des membres par la diminution de leur nombre ne détournât pas de ces fonctions les hommes les plus capa* blés, il fallait absolument leur accorder un traita ment plus élevé. Ces deux principes nouveaux sont ainsi la condition l'un de l'autre et agissent l'un et l'autre dans le sens de la démocratie ; le premier, en affaiblissant le Petit Conseil et en facilitant l'application de la responsabilité aux fonctions executives ; le second, en rendant ces fonctions accessibles à toutes les classes de citoyens.

Les membres du Petit Conseil sont nommés par le

ments postérieurs à l'épanouissement de la commune en État. Voyei la note C de l'appendice à la fln de ce volume.

(4) Le traitement des membres du Petit Conseil a été doublé dans la plupart des États où ces fonctions n'étalent pas gratuites. Ajoutons cependant que ces salaires n'approcbent nuUe part de ce que reçoit un directeur-général, un préfet, ou un simple chef de bureau çn FrancCf

SB DB LA DiMOCEATIB EN SUISSE.

^^jT^ Jîrand Conseil ; ceci est une règle sans exception dans [ les démocraties représentatives de la Suisse.

C'est aussi , à un très-petit nombre d'exceptions près (5), le Grand Conseil qui choisit, d'entre les membres du Petit Conseil , le magistrat suprême chargé de présider ce dernier corps (6) et d'exercer, en qualité de chef du gouvernement, certaines fonctions spéciales (7).

Ces pouvoirs du Grand Conseil dérivent logiquement de ridée-mère de la démocratie représentative, suivant laquelle l'exercice de la souveraineté est délégué par le peuple à un corps électif duquel émanent ensuite les autres pouvoirs (8). L'ancien régime n était pas moins conséquent avec le principe sur lequel il était fondé , en attribuant au Conseil étroit , sinon la nomination directe , au moins une influence prépondérante et presque toujours décisive sur la corn-

es) Dftns les cantons de Fribourg et de Vaud , le président du Petit Conseil est élu par ce corps même ; à NeuchAtel par le prince. Dans le Tessin, tous les membres du corps eiercent la présidence à tour de r61e, chacun pendant un mois.

(6) Ce magistrat s'appelle BurgerfnHiter à Zurich, k Bàle, à Schaffhouse ; Avoyer (Schultheiss) , à Berne , à Lucerne , à Soleure , à Fribourg; Landamman, à Sainl-Gall; Syndic, k Genève; Président du corps exécutif dans les autres cantons.

(7) Notamment des fonctions provisionnelles en cas d'urgence, et celles d'organe du canton dans les relations eilérieures.

(8) Son principe est le même aux États-Unis ; seulement , Vassstn* We générale, qui est le représentant du souverain, s'y divise en deuK cliambres,

position des autres corps coDstitués.[Mais chaque principe entraine après lui ses conséquences, et celui de la démocratie représentative, qui fait émaner le Conseil étroit du Grand Conseil , tend à enlever au premier corps le caractère d'un pouvoir politique distinct en le subordonnant à la majorité qui l'a élu. La décision réelle des questions les plus délicates de politique extérieure ou intérieure se trouve par là virtuellement transférée du corps exécutif au corps législatif, c'est-à-dire d'un corps peu nombreux, composé en vue de ces questions et délibérant à huis clos, à un corps très-nombreux, qui délibère publiquement, et où les hommes d'une capacité au-dessus de la moyenne sont en petite minorité.

Les seules conditions auxquelles on ait attaché l'éligibilité pour le Petit Conseil, sont d'être membre du Grand Conseil et d'avoir atteint l'âge de trente ans révolus ; encore ne sont-elles point généralement exigées (9). Leur influence est, au reste, insensible sur la composition de ces corps. Si l'âge est une ga* rantie, ce ne peut être que chez ceux qui ont tou-

(9) La qualité de membre du Gfand Conseil n'est exigée que dans leê États de Berne, de Bàle-Ville, de SchaflThouse, de Saint-Gall, d'Argovie, de Vaud et de Genève; l'âge de trente ans dans ceux de Zurich, de Luceme, de Schaflhouse, de Saint-Gall, d'Argovie, de Thurgovie, du Tessin et de Vaud. Les constitutions de Luceme et du Tessin sont les seules qui imposent des conditions de fortune, savoir : à Lucerne, une fortune de 4,000 francs (de Suisse) , et dans le Tessin une fortune de 8,000 francs.

30 DB LA DBMOGRATIB BN SUlSflB.

jours suivi la carrière des fonctions publiques , et qui ont dû, par conséquent, acquérir de rexpérience avec les années. Quant aux hommes que la démocratie va prendre à la charrue ou derrière leur établi pour en faire des législateurs ou des administrateurs, l'âge de trente ans ne saurait être, chez eux, une garantie d'expérience à l'égard d'affaires qui leur sont entièrement neuves , ni une garantie de maturité, puisque les passions politiques se développent en général au moment où les autres commencent à 86 calmer.

Le Tribunal Suprême est une institution nouvelle, introduite pour la première fois dans les constitutions unitaires, maintenue et organisée plus complètement dans celles de l'Acte de médiation , supprimée dans plusieurs cantons en 1815 , puis restaurée définitivement par les dernières constitutions. Les membres en sont nonunés, comme ceux du Conseil étroit, par le Grand Conseil. La seule condition d'éligibilité généralement imposée, c'est un âge qui varie de vingt-quatre à trente-cinq ans. Dans quelques États , on exige en outre des garanties de capacité, c'est-àdire des études académiques ou l'exercice préalable d'autres fonctions judiciaires (10). Le salaire des

(10) Savoir : dans les tuu de Berne, de BAle-Vilie, d'Argovie, de Thurgovie, de Vaud et du TeMin« On eiige, en outre, à Berne et à Fribourgf la connaissanoe des deux langues nationales (le français et Tallemand)» et dans le Tessin la même condition de fortune (pie fOur lei

DÉMOCRATIES RBPRÉSBNTATIVBS. 31

juges d'appel est à peu près le même que celui des membres du Conseil étroit.

L'intention des législateurs de 1830 parait avoir été de placer les deux corps dont il est ici question sur le même niveau; et ils y ont réussi, car, dans la démocratie, ce qui détermine invariablement sition des corps et le degré d'importance fluence dont ils jouissent , c'est leur origine et leur composition, et il arrive naturellement que ceux dont les membres sont élus de la même manière et reçoivent le même salaire sont aussi composés d'éléments à peu près semblables.

Dans les aristocraties et dans les monarchies, même tempérées ou constitutionnelles , on voit fréquemment un corps ou un fonctionnaire isolé, quoique le peuple ou les grandes assemblées électives du pays n'aient aucune part à sa nomination, jouir d'une haute position et d'une influence considérable par les seules attributions que la loi lui confère. C'est que ces attributions y sont réellement exercées telles que la loi les définit. La force tant morale que matérielle du gouvem^nent protège les corps et les fonctionnaires auxquels il délègue une partie de ses pouvoirs, de 8(Mrte que leur importance , aux yeux du peuple qui approuve, qui soutient d'esprit et de cœur l'ensemble

membrei du Consiglio di itato. Voyez U constitation de Berne, art. 73, dini Voppendiee à la fin de ce volume.

de son gouvernement , se mesure précisément par rétendue des pouvoirs ainsi délégués.

Dans la démocratie, quelles que soient les attributions légales d'un corps, il ne peut réellement exercer que celles auxquelles sa composition et son origine le rendent propre. Le suffrage populaire étant la source unique de toute force morale pour les fonc* tionnaires, chacun d'eux n'obtient celle dont il a besoin que de son élection plus ou moins directe et des moyens que son caractère et sa capacité lui donnent d'agir sur le peuple. C'est là un trait qui caractérise éminemment le régime démocratique. J'aurai plusieurs ocrions de le rappeler dans la suite de cet ouvrage, en particulier lorsque je parlerai des attributions du Petit Conseil et de celles des fonctionnaires subordonnés.

La composition actuelle des Petits Conseils se ressent, dans plusieurs Etats, du prestige qui entourait ces corps sous l'ancien régime. Le titre de conseiller, grâce à un reste de considération traditionnelle qu'il obtient encore, est recherché par des hommes bien élevés, instruits, honnêtes, appartenant aux classes supérieures de la société. Ceci est vrai surtout dans les anciens cantons et dans ceux dont le territoire est le plus étendu.

La classe qui , concurremment avec celle dont je viens de parler, a déjà pénétré partout dans les Petits Conseils et qui tend à les envahir entièrement , c'est

celle des gens d'affaires et des hommes de lois. Là se trouvent sans doute quelque instruction et des caractères honorables, mais peu de sentiments élevés , souvent des vues étroites , un savoir tout spécial , plus d'aptitude aux affaires privées qu'aux affaires publiques , plus de rudesse que de dignité , plus d'obstination que de persévérance.

L'influence des hommes de lois, dans tout gouvernement constitutionnel, est inévitable ; elle l'est plus qu'ailleurs dans la démocratie , parce qu'ils y sont mieux placés que personne pour acquérir une popularité Mont ils éprouvent d'ailleurs le besoin dès le début de leur carrière. Or, l'usage qu'ils feront de cette popularité acquise , ainsi que la nature des sacrifices auxquels ils se soumettront pour la conserver, dépendent essentiellement du degré de culture intellectuelle et morale auquel leurs études et l'exercice de leur profession les feront arriver.

Malheureusement « en Suisse, le^ circonstances ne sont guère favorables à l'éducation des hommes de lois. Obligés de se livrer à la partie la plus aride et la moins scientifique de leur profession, à la postulation, j'ai presque dit à la chicane, ils oublient bientôt ce qui, dans leurs études préparatoires, était destiné à former le vrai jurisconsulte et le législateur. Le droit positif de chaque canton est d'une application tellement restreinte que les travaux dont il serait l'objet ne vaudraient à leur auteur ni profit ni re-