CHAPITRE V

DR l'oMNIPOTRNCB DU GRAND CONSEIL.

On se ferait une fausse idée de la démocratie représentative si Ton voyait, dans les corps supérieurs dont je viens de parler, une triarchie dont les membres égaux correspondissent aux trois pouvoirs de l'Etat, si Ton envisageait en conséquence le Grand Conseil comme un simple corps législatif. Le Grand Conseil, étant composé des représentants directs du peuple, exerce par délégation la souveraineté qui appartient au peuple. Ce corps est le véritable souverain de fait ; c'est de lui qu'émanent, ou sont censés émaner, tous les pouvoirs dont la constitution ne lui attribue pas expressément l'exercice.

wSes attributions légales comprennent déjà , outre la législation proprement dite , le droit de grâce , la naturalisation des étrangers, les traités de toute espèce avec d'autres cantons, les votes fédéraux, l'élection de la plupart des fonctionnaires dont la sphère d'activité s'étend sur tout le territoire de l'État (1), enfin l'inspection suprême sur tous les autres corps constitués.

À cela il faut ajouter, dans plusieurs cantons , le

(1) C'est le principe de la constitution bernoise (art. iM), 23''), que les autres ont appli(iué de fait assez uniformément, si elles ne l'ont pas eiplicitement adopté*

jugement des conflits qui s élèvent entre les autorités judiciaires et les autorités administratives, et le droit de mettre en accusation les membres du Petit Conseil ou le Petit Conseil entier (2) .

Mais le Grand Conseil ne se renferme point dans les limites strictement constitutionnelles de sa compétence, et il n'est presque pas un acte qu'il ne puisse faire, une mesure executive qu'il ne puisse ordonner sous le nom de décret [beschluss] ou d'arrêté , s'il se sent appuyé par l'opinion des masses ; car le contrôle que pourraient ou devraient exercer sur lui les autres corps est absolument inefficace, ainsi qu'il est aisé de le démontrer.

Le Petit Conseil avait, sous les divers régimes antérieurs à 1830, l'initiative exclusive de toutes les propositions sur lesquelles le Grand Conseil était appelé à délibérer : et ce droit n'était pas , entre les mains du Conseil étroit, une vaine prérogative, parce que ce corps ^tait réellement capable de contrôler le Grand Conseil ; c'était en lui que résidait la force gouvernementale ; il était à lui seul le gouvernement.

Les constitutions démocratiques ont supprimé ce contrôle en accordant l'initiative aux membres du Grand Conseil. Ne Teussent-elles pas explicitement

(3) La première de ces attributions est consacrée en principe par les constitutions de Berne, de Lucerne, de Fribourg, de Bàie-€ampagne et de Thurgovîe; la seconde par les constitutions de Zurich, de Lucerne r de Saint-Gall, d'Argovic et de Thurgovie.

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supprimé, elles l'auraient implicitement rendu illu* soire ; car, comment le Petit Conseil , nommé et périodiquement renouvelé par le Grand Conseil, composé de membres du Grand Conseil (3) et appelé à lui rendre un compte minutieux de sa gestion , aurait-il pu refuser son initiative à une proposition que la majorité du Grand Conseil eût appuyée?

A défaut de ce moyen de contrôle devenu impra* ticable, les constitutions de quelques États ont attribué au Petit Conseil un veto suspensif plus ou moins direct sur les projets de loi délibérés dans le Grand Conseil (4), mais sur les projets de loi seulement et non sur les propositions de toute autre nature qui doivent être lobjet d'un simple décret. La dmrée de ce veto ne dépasse jamais une année ; elle est le plus souvent de l'intervalle qui sépare deux sessions.

Ainsi, le Petit Conseil n'a aucun moyen constitutionnel d'empêcher un acte quelconque de la part du Grand Conseil , d'arrêter celui-ci dans une voie d'u-

(3) Dans les Etats où les membres du corps exécutif peuvent être pris en dehors du Grand Conseil , ils ne le sont que rarement et par exception. Dans un petit nombre, il est vrai, notamment dans ceux d'Argo* Tîe, de Thurgoyie et de Vaud , les membres du corps exécutif, une fois nommés, cessent de faire partie du Grand Conseil.

(4) Les rapports du corps exécutif avec le Grand Conseil sont un des points du droit public cantonal sur lesquels il existe le moins d'uniformité dans les détails , et le moins de clarté. L'idée que j'en donne dans le texte ne gagnerait rien à être développée, et je renonce à men* tionner une série d'exceptions particulières qu'il est impossible de coor* donner systématiquement.

38 DS LA DÉMOCRATIE BK SIfISSE.

surpation et d'empiétement oîi il n'est que trop enclin à 8e jeter. Tout ce que le premier peut faire, c'est d'entrayer la marche du second par quelques len-* leurs , par quelques délais apportés à l'exercice du pouvoir législatif proprement dit ;' et encore , grAce à la position relative des deux conseils, ce contrôle n'est-il exercé qu'avec réserve et timidité par celui que son élection, le petit nombre de ses membres et ses attributions générales rendent évidemment inférieur à l'autre.

Le tribunal suprême n'est pas mieux placé que le Petit Conseil pour exercer, sur les actes et sur la marche de l'assemblée souveraine, un contrôle efficace, puisqu'il est nommé par elle et formé d'élé^ ments à peu près semblables à ceux dont se compose le Petit Conseil. Il aurait eu, sans sortir de ses attributions judiciaires, deux missions importantes à remplir ; celle de veiller au maintien de la constitution, et celle de pourvoir à un développement normal du droit. Il ne remplit ni l'une ni l'autre; voici pourquoi.

Le droit d'une nation peut se développer de deux manières : par la législation et par la jurisprudence. Lorsque ce développement a lieu par la jurisprudence, comme autrefois à Rome, comme de nos jours en Angleterre et jusqu'à un certain point en France, les magistrats et les jurisconsultes qui sont les organes de celte jurisprudence occupent néces-

DÉMOCEATISS RBPRÉSSNTATIVBS. 39

sairement une haute position et acquièrent une influence politique. La carrière qu'ils suivent, en même temps qu'elle exige de profondes études, leur con« fère un grand pouvoir, excite par conséquent l'am* bition des hommes les plus capables et des classes les plus élevées de la société. Dans les pays, au oon^ traire, comme la Suisse, où la codification est en grande faveur, où la législation est entièrement chargée de développer le droit positif, où chaque besoin de la société se traduit en loi aussitôt qu'il se ma* nifeste , les juges et les jurisconsultes , réduits à l'ap* plication rigoureuse de ces lois écrites, jouent dans la machine sociale un rôle secondaire , qui n'exige de leur part qu'une capacité moyenne et qui ne leur confère ni pouvoir réel, ni influence politique, pi position sociale éminente.

n ne dépend point des corps judiciaires d'agir ou de ne pas agir sur le développement du droit. Là où il existe une assemblée législative unique, élue direc* tement par le peuple, rapprochée dé lui, se réunis* sant facilement et fréquemment, peu occupée de grands débats politiques et jalouse pourtant de justifier son mandat par son activité, là il est impos* sible que le développement des institutions qui touchent de plus près aux intérêts journaliers du peuple soit abandonné à un tribunal peu nombreux, que la nation n'élit point, dont elle connaît à peine les membres, et qui ne délibère point en public.

i^O PB LA DÉMOCRATIE EN SUISSE.

Mais si les tribunaux ne remplissent pas cette première mission , il est également impossible qu'ils soient propres à remplir la seconde, c'est-à-dire à veiller au maintien de la constitution en refusant de reconnaître comme loi et d'appliquer dans leurs jugements un acte législatif par lequel le Grand Conseil aurait outre-passé les limites de son pouvoir constitutionnel ; car cette seconde mission suppose précisément chez le juge l'influence et l'autorité qu'il aurait acquises en remplissant la première ; elle exige d'ailleurs que les tribunaux soient indépendants de la législature et que leurs actes obtiennent une grande publicité ; deux conditions que ne remplissent point les tribunaux suprêmes des cantons.

La position du juge, en Suisse, le condamne irré- ^vr\,t^ V'^^» vocablement à n'être que l'humble interprète des f \\ actes de l'assemblée souveraine, quels qu'ils soient.

La petitesse môme du territoire des cantons contribue à ce résultat, puisque la considération et le pouvoir réel que peut acquérir un tribunal se mesurent en partie sur l'étendue de sa juridiction, et que sa composition dépend aussi en grande partie de la considération et du pouvoir qu'il peut acquérir.

Rien, dans les constitutions de la Suisse, ne s'oppose directement à ce que les tribunaux exercent les deux espèces de contrôle que je viens de signaler ; les circonstances de position produisent seules ce résultat , et leur force est telle que , si les tribunaux