CHAPITRE IX

MODIFICATION DU SYSTÈME REPRÉSENTATIF, PRINCIPALEMENT EN CE QUI REGARDE LE MODE D ELECTION,

Jusqu'à présent nous n'avons considéré le système représentatif que d'une facon générale, et nous avons examiné les qualités qui lui sont propres sans tenir compte de la façon dont il est appliqué. Il y a plusieurs manières de mettre ce système en pratique, et il est de grande importance de les expliquer toutes. Il en est, en effet, quelquesunes qui, tout en produisant des effets considérables, et en se proposant de les modifier par extinction ou par restriction, ne sont pas toutefois de nature à fortifier ni à affaiblir directement le système lui-même. Il y en a d'autres, au contraire, qui ont pour conséquence de l'affaiblir beaucoup et de le rendre à la fois moins profitable et moins vigoureux.

Il faut ranger dans la première classe le principe de la double élection, le système des choix combinés et les divers modes de votation.

Le principe de la double élection semble avoir été emprunté au mode de votation passablement compliqué de la république de Venise, et de quelques autres gouvernements italiens. Peut-être l’idée en a-t-elle été suggérée par l'ancien système fédéral, système suivant lequel le peuple choisissait ses magistrats, et ces magistrats désignaient à leur tour des députés, qui votaient au congrès. Il n’est pas non plus impossible, que le simple exercice du pouvoir représentatif ait amené de lui-même cette modification. Les députés nommés par le peuple, se trouvant trop nombreux pour voter sur les mesures qui leur étaient proposées, auront peut-être été conduits à choisir dans le corps général des électeurs un

groupe restreint d'électeurs, ayant pour mission de désigner les représentants définitifs. Ce principe a été adopté en France sous les deux constitutions républicaines, qui ont été établies en 1791, et en 1793. Il a été maintenu sous le Consulat et sous l'Empire; on l’a gardé après la Restauration, en 1814 et 1815 dans la constitution octroyée par la charte. Il n’a été abandonné qu'en 1830. Les assemblées qui choisissaient les électeurs s’appelaient les assemblées primaires. On appelait colléges électoraux ceux qui choisissaient les députés : la constitution directoriale de 1795 attribuait un électeur à deux cents membres de l’assemblée primaire. La constitution de 1799 et celle de 1804 reposait sur un principe bien plus compliqué : la commune (ou paroisse) choisissait le dixième des électeurs qui formaient la liste de la commune : ceux-ci choisissaient le dixième d’entre eux pour former la liste départementale, et ces derniers, un autre dixième pour former la liste nationale, de facon, qu'il y avait, eu résumé, un seul électeur par mille personnes, et c'était dans ce cercle ainsi restreint que les fonctionnaires et les sénateurs devaient aller choisir les membres du sénat et du corps législatif,

Toutes ces doubles et plus que doubles élections sont foncièrement mauvaises et partent d'un principe radicalement vicieux.

1° Ce genre d'élection est tout ce qu'il y a de plus contraire au système représentatif. Quand une personne est capable de choisir un électeur, elle est capable de choisir un représentant. On peut, comme nous l'avons vu, être tout à fait hors d'état d'avoir une opinion sur une loi ou sur des règlements de police, et cependant être parfaitement capable de choisir quelqu'un qui puisse discuter et résoudre à sa place ces importantes matières. Mais si l’on suppose quelqu'un uniquement capable de choisir un électeur, comment arriver à connaître les conditions de cette capacité? Il est bien plus facile de savoir si une personne donnée est capable ou non de remplir des fonctions représentatives qu'il n'est aisé de reconnaître sa capacité électorale, parce qu'il est très-embarrassant de découvrir au juste quelles sont les qualités néces-

saires pour faire d’un homme un bou électeur.On peut aisément arriverà prouver qu'un homme capable d’étreélecteur n'est pas en état de devenir-un représentant, mais où le systéme pèche, c'est quand il faut arriver à tracer une ligne de démarcation.

2° Il ya beaucoup plus de chances de corruption dans un collége électoral restreint que dans celui qui compte beaucoup d'électeurs, Lorsque la masse des électeurs en choisit un petit nombre, qui n'ont point d’autres fonctions à remplir que d’en élire d'autres à leur tour, ceux-ci deviennent l'objectif de toutes les tentatives de corruption. Il est évident que ce sont des personnes moins dignes de considération que celles qui auraient été choisies directement pour représentants, car la confiance qu’on leur a témoignée est moindre et demande moins de capacités; en autre, leur fonction est temporaire; la responsabilité qui leur incombe est sans gravité, parce qu'elle est sans durée ; ces personnes sont, par conséquent, exposées à toutes sortes de tentations, et peu capables d'y résister.

3° Mais le plus grand danger de l'élection à deux degrés est sa tendance à placer le pouvoir dans les mains de la minorité. Si tous les électeurs d'une contrée sont appelés à nommer un député, il est possible, quoique pas très-vraisemblable, que la minorité des représentants élus soit nommée par de grandes majorités de votants, et que la simple majorité des dits représentants soit nommée par de petites majorités d'électeurs. Mais cela devient beaucoup plus probable, si, au lieu de choisir le député directement, il y auneélection intermédiaire. Supposez un comté, un département ayant deux mille voix à diviser en vingt districts, chacun d’eux ayant, dans l'assemblée primaire, désigné un d’entre eux pour le collége électoral. Si les vingt électeurs se sont divisés dans la proportion de onze à neuf sur Je choix du candidat, que les onze aient été choisis dans leurs assemblées primaires par cinquante électeurs contre quarante-neuf, et que les neuf aient réuni l'unanimité, alors le candidat qui a seulement eu cinq cent trente-neuf voix est élu pour représenter la totalité des deux mille votants, tandis que l'autre est

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rejeté, qui a obtenu quatorze cent trente-neuf voix. C'est là, à coup sùr, un cas extrême, et qui ne se représentera pas souvent. Il est toutefois très-possible; et les élections à double degré donnent toute facilité à l'intrigue, à la corruption et à la ruse, de la part de la minorité. Toutes les contrées dans lesquelles la population sera presque unanime, seront laissées à elles-mêmes par les intrigants, parce qu’il n'y aura pas d'espérances de succès; mais ils porteront tous leurs efforts sur les contrées où les opinions seront partagées, afin de les violenter ou de les intimider, car c'est là que l'achat de quelques votes suffira pour faire réussir la candidature des représentants repoussés par la grande majorité de la population. Ce danger, d'ailleurs, n’a rien à voir avec cet autre péril qui naît de la corruption des électeurs ; et nous supposons, en ce moment, que les électeurs sont parfaitement incorruptibles, et que tout l'effort a été tenté dans des assemblées primaires.

Mais, bien que ce soient là desérieuses objections contre les élections à double degré, on ne saurait dire que ce systéme ait directement pour effet d'affaiblir le pouvoir du peuple ou de remettre l'influence sur les affaires publiques, et la direction des affaires publiques aux mains d'une oligarchie, le gouvernement demeure encore populaire, au propre sens du mot, et le peuple reste en possession de ses droits, puisqu'il retient le pouvoir de choisir des personnes qui éliront des représentants dignes de leur choix, et susceptibles d'être elles-mêmes écartées par le prochain choix des électeurs, dans le cas où elles auraient trabi leur confiance. Donner des instructions aux députés sur tous les points de leur conduite est une chose impossible, parce qu'il est impossible de prévoir tous les événements qui peuvent se produire après une élection et avant la présentation des différentes mesures soumises au jugement des représentants; mais donner des instructions à un électeur est parfaitement aisé, parce que le seul point à considérer est le choix du candidat appelé à représenter le district, et ce choix peut être fait immédiatement, avant qu'il survienne des circonstances nouvelles; il résulte de là que le pouvoir du peuple et son contrôle sur

les représentants ne sont pas matériellement diminués par l'élection à double degré, et que la responsabilité du représentant n'en est pas non plus notablement affaiblie. Dans ces deux cas, cependant, le changement n'a rien d’avantageux. Le pouvoir du peuple en sera un peu diminué, et la responsabilité du représentant légèrement affaiblie.

Il y a une autre manière de procéder en matière d'élection : on peut faire des choix combinés; on peut charger un groupe d’électeurs de nommer un certain nombre de candi-

‘ dats, et donner à un autre groupe le droit de choisir les représentants parmi ces candidats; c’est ainsi que la totalité des électeurs ayant été admise à choisir dix candidats, les personnes jouissant d'un certain revenu peuvent, à leur tour, être chargées de désigner celui qui sera nommé représentant. Ce mode d'élection n'est pas sujet à des objections aussi sérieuses que celles dont nous avons déjà entretenu le lecteur, Mais il en rencontre d'autres d’une nature toute différente : le choix de dix candidats ou plus (il faut toujoursqu'ils soient nombreux pour que les électeurs aient un libre choix) ne peut manquer d'amener beaucoup de confusion; il y a toujours à craindre que les votes venant à s'éparpiller, la minorité puisse faire passer son candidat, contre une majorité qui aura voté sans concert. Il y a une autre objection bien simple, mais celle-là est insurmontable : la classe qui choisira les candidats ou les personnes éligibles aura toujours un moyen d’usurper l'élection entière, et d’exclure toute, les autres classes: il lui suffira de choisir un seul candidat capable de remplir la place de représentant, et de désigner avec lui des gens évidemment indignes; le droit de choisir sur la liste sera ainsi complétement annulé.

La manière de procéder au vote est une des modifications qui réclame un examen des plus attentifs, etcet examen devient très-important, au double point de vue du loyal exercice du pouvoir électoral et du maintien de la paix, et de la morale publique. |

Trois points doivent, à cet égard, fixer particulièrement

notre attention : 1° l'égale distribution du droit représenta-

tif; 2° la protection des votants ; 3° les précautions à prendre contre l'erreur, la corruption et les dépenses.

1° Le principe qui doit présider à l'égale distribution du droit représentatif, consiste à proportionner autant que »08sible le nombre des représentants au nombre des habitants d’une contrée. Je dis autant que possible, car il ne semble pas absolument indispensable que le nombre des représentants soit rigoureusement proportionné au nombre des électeurs ; il y a, au contraire, de sérieuses objections à cette égale distribution dans une contrée dont la population est très-inégalement répartie, et qui possède des villes très-considérables, en même temps que des contrées très-étendues, mais très-peu peuplées. Supposez qu'on applique en Angleterre le système d'une égale distribution. Ses cinq cents représentants seraient divisés de facon que la métropole seule en nommerait cinquante-cinq. Un groupe de représentants aussi nombreux, placés sur les lieux mêmes, fondés de pouvoirs d'une population si considérable, au milieu de laquelle réside le Parlement et le gouvernement lui-même, exerceraient une influence facheuse pour l’équilibre de la constitution et pour l'indépendance de la législature. L'exemple de Paris est encore plus frappant, car si ses habitants sont moins nombreux, le pouvoir et l'influence de la capitale de la France est, en fait, un des plus redoutables dangers dece pays. Dans ces deux cas, la formation d'un parti et le concert dans l'action sont beaucoup plus aisés, lorsque tant de représentants sont nommés par le même collége. A cela, il faut ajouter une autre considération, commune aux deux contrées, mais qui a plus de poids en France : indépendamment de leur autorité personnelle, les grandes agglomérations populaires ont, dans les assemblées publiques, une si naturelle influence, qu’on est autorisé à leur accorder un nombre de représentants inférieur au chiffre proportionnel de la population ; mais on ne peut douter, d'un autre côté, qu'il soit absurde et contraire au vrai principe du gouvernement représentatif de donner à une petite ville insignifiante de dix à douze mille habitants, comme Kendal ou Harwick, un nombre de représentants égal à tel comté du Yorkshire,

qui renferme un million d'habitants. Le système électoral, en France, est à l'abri de ce danger, car on y choisit les députés par arrondissement, sans s'occuper des villes.

Ur autre principe devrait présider à la distribution du pouvoir représentatif, et celui-là consisterait à donner un représentant à toutes les classes et aux intérêts les plus considérables de la communauté. Supposez qu'il y ait une branche de commerce très-importante dans une contrée, et que les habitants de cette contrée ne soient pas assez nombreux pour nommer à eux seuls un député; on donnerait cependant à cette contrée la faculté de se faire représenter, dans l'intérèt de son commerce; et l’on accorderait ainsi des représentants aux professions importantes et aux classes considérables de Ja société. Notre système anglais pèche, et pèche grossièrement contre tous ces principes. II ne reconnaît qu’une règle, l’ancienne distribution des citoyens dans les villes. Harwick et Kendal sont représentées, la première par deux membres, la seconde parun seul, parce que ce sont des villes; tandis que les contrées de la campagne contenant dix foix plus d'habitants, ne contribuent que pour un cinquième dans le choix d'un représentant. Encore une fois, c'est la propriété qui donne la qualité d’électeur, et cependant, on ne tient compte que d'un seul genre de propriété, la propriété foncière, de facon que la propriété la plus considérable après elle, c'est-à-dire les huit cents millions sterling qui appartiennent aux créanciers de l'État, n'ont point de représentants.

2° La protection de l'indépendance des votants dans l'exercice de leurs droits est un objet de première importance, Les ouvriers de la ville et de la campagne subissent l'influence de ceux qui les emploient ; les fermiers dépendent de leurs propriétaires, et les boutiquiers de leurs pratiques; c'est pourquoi beaucoup de bons esprits ont pensé qu'il fallait donner à ces classes dépendantes la possibilité de voter sans contrôle, et le moyen le plus naturel d'arriver à ce résultat a paru être le vote secret.

Les avantages de cette facon de procéder sont évidents, ils sont parfaitement applicables au cas dont nous nous oc-

cupons en ce moment. Le remède est topique ; il est parfaitement calculé pour éviter le mal. Mais il y a d’autres considérations non moins importantes, dont les défenseurs de ce système n'ont pas toujours tenu suflisamment compte, et voici l'une des plus graves objections que l'on peut faire contre lui : L'exercice du droit électoral fait partie des devoirs publics; il doit, par conséquent, engager la responsabilité de celui qui l'exerce, et il faut pour cela que le vote de l'électeur soit connu. Il est certain que le vote du représentant est beaucoup plus important que celui de l'électeur; i] n'est pas moins certain que dans l'accomplissement de son devoir ce représentant est également sujet à de facheuses influences. Combien d'hommes redoutent le déplaisir des cours ? Dans toutes les professions, qui peut se dire à l'abri du mécontentement de ceux qui détiennent le pouvoir ? Dans l'armée et dans la marine, que d’existences qui dépendent uniquement de la faveur du gouvernement, et peuvent être minées par son hostilité ? Et, cependant, jamais personne n’a sérieusement proposé de faire voter secrètement dans le Parlement, parce que l'on considère les: électeurs comme ayant le droit de connaître les votes de leurs représentants : il faut admettre que pour ce qui regarde le vote de l’électeur, les motifs en faveur de la publicité ne sont pas aussi frappants, mais ils sont de la même nature. Le pays tout entier est en effet intéressé à ce que le droit électoral soit exercé avec la plus parfaite honnêteté, sans compter que chez les peuples dont toutes les classes ne jouissent pas du droit ' électoral, les classes qui en sont dépourvues sont représentées par celles qui l'exercent, et ont droit, par qonséquent, de savoir comment celles-ci en usent.

Mais il y a un autre argument contre le vote secret, à savoir : qu’on ne peut jamais empêcher les hommes d’exercer une certaine influence sur ceux qui sont placés sous leur dépendance; de quelque facon qu'on s'y prenne, ils s’inquiéteront toutefois de savoir comment ont voté leurs ouvriers, leurs fermiers ou les employés de leur commerce, L’argumentation en faveur du scrutin secret repose sur cette donnée qu’il en sera toujours ainsi, elle s'appuie sur cette

idée qu'une classe a nécessairement du pouvoir sur l'autre, et son effort consiste à diminuer ce pouvoir par tous les moyens possibles. Mais alors comment l'infortuné électeur qui a secrètement donné sa voix à l'adversaire de son patron, peut-il arriver à cacher son vote, sinon par une suite de mensonges, qu'il lui faudra prolonger d'élection en élection. Cicéron ne propose qu’un très-fatble correctif : « Le secret du vote plaît au peuple, dit-il, parce qu'en lui donnant bonne contenance, il lui permet de dissimuler sa pensée, et lui laisse la facilité de faire tout ce qui Jui plait’. » Il y a certainement de puissantes raisons pour désapprouver ce système ; à moins qu'on ne soit parfaitement certain, nonseulement que la contrainte exercée sur les électeurs est un mal qui domine généralement, mais aussi que le moyen employé pour le combattre est tout à fait efficace. Mais ce sont là deux choses qui semblent être plus que douteuses ; en effet, si les partisans du vote secret ont tout à la fois exagéré la maladie et surfait la puissance du remède, d’un autre côté, leurs adversaires en ont exagéré les fâcheuses conséquences. La vérité est que la plupart des votants, même ceux pour lesquels on réclame la protection du vote secret, voteraient exactement, de la même manière, Les circonstances qui créent cette influence dont on est si fort effrayé, agissent d’une manière bien plus directe et plus générale par la disposition naturelle qu'ont toujours les inférieurs à suivre la voie indiquée par ceux qui les dominent. Presque tous les fermiers sont naturellement portés pour leurs propriétaires, et mettent quelque plaisir et quelque orgueil à supporter le “andidat de son choix. La majorité des ouvriers est toujours naturellement disposée à prendre parti pour l’homme considérable et généreux qui les emploie, Ainsi font sans exception les ouvriers de fermes, des campagnes et la plus grande partie des manufacturiers ; et les artisans feraient de même, quoiqu'ils ne soient certainement pas sous la même dépendance de ceux qui les emploient. Les boutiquiers forment la

1. Grata populo est Tabella, que frontes aperit hominum, mentes tegit, datque eam libertatem ut quid volunt fariant,

classe qui serait le mieux protégée par le vote secret, et pour eux cette protection serait tout à fait eflicace. Quant aux fermiers, même le petit nombre de ceux qui voteraient contre leurs propriétaires ne se sentiraient pas efficacement protégés; tout fermier donnant lieu à quelques soupçons, peut être requis de faire Pair off* avec un adversaire du camp opposé, ou de s'abstenir de prendre part au scrutin, et toute la protection du secret serait ainsi éludée.

Nous aurons occasion d'examiner bientôt les avantages supposés du vote secret.

3° Nous avons à nous occuper maintenant des moyens d'éviter les dépenses, la corruption et les erreurs. Un bon système d'inscription semble l’un des plus effectifs. Il deviendra bien plus prompt et bien plus facile de procéder au vote, lorsqu'on aura pris soin d'examiner chaque réclamation dans le moment où il n’y a pas encore de contestations propres à exciter les passions, et à prévenir de justes décisions ; mais cette nécessité du tableau d'inscription, et les embarras qui en proviennent, présument que la franchise électorale n'est accordée qu’à de certaines classes particulières, dont nous aurons plus tard à parler. Créer une grande quantité de bureaux de vote, et fixer un seul jour pour toutes les élections, est un des expédients les plus propres à prévenir les dépenses et à déjouer l'intrigue. On peut utilement arriver au même résultat en excluant du vote tous ceux qui ne résident pas dans le pays; il n’y a jamais de raison pour accorder à qui que ce soit le droit de voter dans plus d'un collége. Il est contraire à tout principe d'accorder, comme on fait chez nous, le droit de vote à tous les possesseurs d'une seule nature de propriété, et de n'accorder ce même droit à d'autres propriétaires qu'à la condition d'une certaine résidence.

Les dangers de la corruptionsont ceux dont il y a lieu de . $e préoccuper davantage, quand il s'agit des défauts du sys-

1. On appelle en Angleterre faire Pair off, l'engagement que prennent deux personnes qui votent en sens opposé de ne pas prendre part au scrutin, et de sortir ensemble, sans avoir voté, de la salle où l’on reçoit les votes. (Note du traducteur.)

tème représentatif; et beaucoup d’honnétes gens ont, avec confiance, proposé le vote secret comme le moyen le plus sur de parer à cet inconvénient. J'avoue que je ne suis pas du tout de cet avis. Supposons un siége au Parlement ardemment contesté; supposons que les moyens de corruption restent les mêmes, et qu'il y ait de part et d'autre la même disposition à vendre et à acheter les votes. On s'aperçoit qu’en pareil cas le secret du vote donnera naissance à une sorte d'arrangement qui est de nature à augmenter plutôt qu’à diminuer la corruption. Un groupe d'agents se formera aussitôt qui fera marché avec les candidats, leurs fondés de pouvoir, ou leurs amis, pour stipuler une certaine somme en cas de succès, sans rien demander dans l'hypothèse d'un échec ; les personnes ayant ainsi passé contrat pour mille livres sterling iront immédiatement s'entendre avec des subalternes qui recevront à leur tour cent ou cinquante livres sterling si leurs candidats l'emportent, et rien dans le cas contraire. Ces agents subalternes ont intérêt à procurer le plus de voix qu’ils peuvent pour les cinq sixièmes de la somme convenue, en gardant pour eux-mêmes le dernier sixième, et chaque votant qu'ils ont ainsi gagné ne recevra lui-même son payement qu’en cas de réussite. De cette façon, chacun des contractants et des sous-contractants, et le votant lui-même, sera directement intéressé dans le succès du candidat. Et on verra surgir de cette façon une multitude d'agents de corruption, telle que n'en aura jamais produit l’ancien système. Qui peut douter un moment que ce nouveau mode de corruption ne soit beaucoup plus efficace et plus général qu'aucun de ceux qui peuvent être actuellement en vigueur ?

On a quelquefois pensé à priver du droit de représentation les colléges qui se sont laissé prendre en flagrant délit de corruption; ce serait un rude et grossier remède auquel on pourrait reprocher d'attendre également, dans le présent et dans l'avenir, les innocents et les coupables; et, par-dessus tout, c'est un moyen qu'on ne‘saurait mettre en usage pour arrêter la corruption dans les colléges considérables. Il a dernièrement été prouvé que plus de deux mille personnes s'étaient laissé corrompre dans une élection à Liverpool.